公共圖書(shū)館理事會(huì)制度面臨的障礙及應(yīng)對(duì)策略

李世喜

（貴陽(yáng)市圖書(shū)館，貴州 貴陽(yáng) 550002）

公共圖書(shū)館理事會(huì)制度面臨的障礙及應(yīng)對(duì)策略

李世喜

（貴陽(yáng)市圖書(shū)館，貴州 貴陽(yáng) 550002）

公共圖書(shū)館作為公益事業(yè)單位，應(yīng)按照國(guó)家規(guī)劃的要求，改革其管理體制，實(shí)行政事分開(kāi)，執(zhí)行圖書(shū)館理事會(huì)制度，完成公共圖書(shū)館改革的基本目標(biāo)“政事分開(kāi)，管辦分離”。通過(guò)對(duì)公共圖書(shū)館理事會(huì)制度現(xiàn)狀進(jìn)行梳理和總結(jié)，分析現(xiàn)有管理體制下，理事會(huì)制度運(yùn)行過(guò)程中面臨的障礙和原因，針對(duì)現(xiàn)階段理事會(huì)制度面臨的障礙，提出了解決策略，旨在為公共圖書(shū)館理事會(huì)制度的發(fā)展提供借鑒。

公共圖書(shū)館 理事會(huì)制度 法人治理 公共文化建設(shè)

1 引言

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中提出的要求[1]，“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績(jī)效考核機(jī)制，推動(dòng)公共圖書(shū)館，博物館，文化館，科技館等組建理事會(huì)，吸納相關(guān)方面代表、專業(yè)人士和各界群眾參與管理”。通過(guò)該決定的要求可知，通過(guò)建設(shè)公共圖書(shū)館基礎(chǔ)的理事會(huì)，將會(huì)給包括公共圖書(shū)館在內(nèi)的企事業(yè)單位提供自上而下的有效體制和機(jī)制的改革[2]。通過(guò)改革不但可以解放思想，提升事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新能力，強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性，加強(qiáng)事業(yè)單位的監(jiān)管力度，并通過(guò)法人治理的方式提升事業(yè)單位的自主權(quán)，最終為事業(yè)單位構(gòu)建完善的理事會(huì)制度[3]。

目前，關(guān)于公共圖書(shū)館理事會(huì)制度構(gòu)建的研究仍停留在理論階段[4]，對(duì)理事會(huì)職能描述及推行法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)行體制機(jī)制對(duì)接等實(shí)際細(xì)節(jié)問(wèn)題的研究、討論則較少。筆者從實(shí)際出發(fā)，首先對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)圖書(shū)館實(shí)行理事會(huì)制度的現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，分析理事會(huì)制度出現(xiàn)的障礙并給出應(yīng)對(duì)策略，旨在為公共文化體系建設(shè)提供借鑒和參考。

2 公共圖書(shū)館理事會(huì)制度發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 理事會(huì)制度的基本內(nèi)容

圖書(shū)館理事會(huì)制度最早來(lái)源于1848年美國(guó)馬薩諸塞州的《圖書(shū)館設(shè)置法案》[5]。與傳統(tǒng)圖書(shū)館管理方式不同，該制度開(kāi)創(chuàng)了一種新興的管理方式。通過(guò)各國(guó)的相互傳播和推廣，公共圖書(shū)館的理事會(huì)制度在各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家中已普遍采用，這些國(guó)家通過(guò)立法的形式，確定理事會(huì)作為圖書(shū)館的決策結(jié)構(gòu)，從州到縣的各級(jí)圖書(shū)館都建立相應(yīng)的圖書(shū)館理事會(huì)制度，理事會(huì)作為圖書(shū)館的決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為圖書(shū)館的發(fā)展研究、規(guī)范制度、政策方針和人員開(kāi)支等重要問(wèn)題做出決策。

理事會(huì)制度主要包括3個(gè)最基本的內(nèi)容[6]：

（1）理事會(huì)成員組成。理事會(huì)的成員組成通過(guò)立法或章程給予明確的限定。各地區(qū)公共圖書(shū)館理事會(huì)成員必須是該地區(qū)的常住居民，經(jīng)由地區(qū)區(qū)長(zhǎng)進(jìn)行理事任免，每個(gè)理事會(huì)成員需要有豐富的教育背景，并且有一定的事業(yè)單位任職經(jīng)驗(yàn)。

（2）理事會(huì)議事規(guī)則。理事會(huì)是一種現(xiàn)代化的管理方式，通過(guò)表決和會(huì)議等制度來(lái)為民主管理、科學(xué)發(fā)展進(jìn)行合理、有效的決策。表1給出了理事會(huì)做出決策的常見(jiàn)方式和等級(jí)。

（3）理事會(huì)職能。理事會(huì)職能重點(diǎn)在于為圖書(shū)館制定發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略方針，評(píng)估圖書(shū)館管理層的工作效率，制定人力資源和薪金結(jié)構(gòu)等制度。圖1為某州立圖書(shū)館理事會(huì)所需要完成的基本職能。

2.2 理事會(huì)制度的特點(diǎn)

理事會(huì)制度作為新興的公共圖書(shū)館管理制度，主要包含有以下兩個(gè)主要特點(diǎn)[7]：

（1）構(gòu)建了完備的立法保障體系。一般情況下，理事會(huì)由地區(qū)立法決議生成并賦予其地位、權(quán)利和義務(wù)。其不但有國(guó)家層面的立法基礎(chǔ)，也有地方層面的立法保護(hù)，擁有法律原則的強(qiáng)制性規(guī)定和法律規(guī)則的詳細(xì)規(guī)定。隨著法律的不斷完善，立法需要符合公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)和公眾需求變化，相應(yīng)的立法應(yīng)該及時(shí)做出調(diào)整和修改。

（2）理事會(huì)制度本身的完整性。理事會(huì)制度應(yīng)該涵蓋了完整的對(duì)理事會(huì)成員、議事規(guī)則、權(quán)力職能、事務(wù)內(nèi)容和監(jiān)管手段等各方面的詳細(xì)規(guī)定。完整的規(guī)定可以使得理事會(huì)制度具有權(quán)威性，在公共圖書(shū)館的管理上也有更全面的能力。

圖2為公共圖書(shū)館理事會(huì)制度的基本示意圖。

2.3 我國(guó)公共圖書(shū)館理事會(huì)制度發(fā)展?fàn)顩r

我國(guó)事業(yè)單位從21世紀(jì)開(kāi)始進(jìn)入改革階段，圖書(shū)館理事會(huì)制度得到了業(yè)界重視，公共圖書(shū)館試點(diǎn)開(kāi)始對(duì)理事會(huì)制度進(jìn)行管理改革。從深圳、廣州等地的公共圖書(shū)館開(kāi)始，來(lái)自政府機(jī)關(guān)、圖書(shū)館管理層和社會(huì)各界人士參與到理事會(huì)組建中，通過(guò)理事會(huì)章程的規(guī)定，在一定范圍內(nèi)行使圖書(shū)館的決策權(quán)和議事權(quán)[8]。深圳圖書(shū)館是我國(guó)公共圖書(shū)館中最早建設(shè)理事會(huì)制度的，經(jīng)過(guò)5～6年的不斷發(fā)展，該圖書(shū)館已經(jīng)基本形成了完善的理事會(huì)制度架構(gòu)，表2為該圖書(shū)館的理事會(huì)基本內(nèi)容。

我國(guó)公共圖書(shū)館的理事會(huì)制度普及程度不高，主要由幾所大型圖書(shū)館完成了理事會(huì)制度的構(gòu)建，但是理事會(huì)制度還都不夠全面，尚存在一些障礙和問(wèn)題，需要深入分析原因，并給出一系列的解決措施。實(shí)際上，實(shí)施理事會(huì)制度不但是我國(guó)公共圖書(shū)館等事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的需要，而且是全面提升各級(jí)公共圖書(shū)館的服務(wù)能力和服務(wù)水平的需要。

3 公共圖書(shū)館理事會(huì)制度存在的問(wèn)題及原因分析

3.1 我國(guó)公共圖書(shū)館理事會(huì)制度存在的問(wèn)題

到目前為止，我國(guó)的公共圖書(shū)館理事會(huì)制度存在以下3種最常見(jiàn)的問(wèn)題：

（1）理事會(huì)創(chuàng)建后定位不明確?！稕Q定》指出，理事會(huì)成立后應(yīng)作為決策機(jī)構(gòu)，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)利，包括對(duì)圖書(shū)館重大業(yè)務(wù)的規(guī)劃、中長(zhǎng)期的發(fā)展方向規(guī)劃、年度人才計(jì)劃、預(yù)算和薪資結(jié)構(gòu)規(guī)劃等決策行為。同時(shí)，理事會(huì)還應(yīng)該完成監(jiān)督管理職能。實(shí)際上，從我國(guó)圖書(shū)館部分試點(diǎn)的理事會(huì)來(lái)看，雖然都成立了理事會(huì)，但是實(shí)際上履行的義務(wù)卻有很大差異。

（2）理事會(huì)決策權(quán)受到限制。根據(jù)《決定》的規(guī)定，理事會(huì)與圖書(shū)館部門之間應(yīng)該屬于平級(jí)關(guān)系，相互進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)劃，理事會(huì)行使重大事件的決策權(quán)。但是我國(guó)圖書(shū)館理事會(huì)現(xiàn)階段的決策權(quán)劃分模糊。

（3）理事會(huì)制度設(shè)計(jì)不合理，沒(méi)有合理的運(yùn)行機(jī)制。由于我國(guó)事業(yè)單位理事會(huì)的創(chuàng)建還沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，所以不同地區(qū)的理事會(huì)設(shè)計(jì)都有自己的一套，存在大量設(shè)計(jì)制度不完善的地方。一旦理事會(huì)組面不合理，會(huì)造成運(yùn)行環(huán)境不良，最終淪為沒(méi)有意義的機(jī)構(gòu)。通過(guò)分析我國(guó)現(xiàn)階段公共圖書(shū)館理事會(huì)試點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，有如下常見(jiàn)的幾種問(wèn)題（如表3所示）。

3.2 我國(guó)公共圖書(shū)館理事會(huì)制度問(wèn)題的原因分析

（1）圖書(shū)館理事會(huì)制度認(rèn)識(shí)還不深入。理事會(huì)作為一種新興的事業(yè)單位制度，還未形成豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和一整套合適的運(yùn)作制度、體系。我國(guó)事業(yè)單位比較特殊，政府和圖書(shū)館對(duì)于構(gòu)建理事會(huì)制度的認(rèn)識(shí)不同，沒(méi)有理清法人治理政策要求，無(wú)法設(shè)計(jì)能夠合理、獨(dú)立運(yùn)行的政策制度，沒(méi)有制定出符合社會(huì)公眾利益的決策。

（2）圖書(shū)館立法滯后，理事會(huì)行使權(quán)力時(shí)無(wú)法依賴已有法律。由于我國(guó)公共圖書(shū)館的理事會(huì)制度是從國(guó)外引進(jìn)的，國(guó)外的理事會(huì)制度是在法律健全后形成的，而我國(guó)實(shí)際上只是引進(jìn)了理事會(huì)制度，卻沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)保護(hù)理事會(huì)制度的合理運(yùn)行，這就造成了由于立法滯后，沒(méi)有法律法規(guī)依靠的圖書(shū)館理事會(huì)最終沒(méi)有決策權(quán)，導(dǎo)致理事會(huì)無(wú)法有效行使權(quán)力。

（3）政府職能轉(zhuǎn)變不夠，不能有力支持圖書(shū)館理事會(huì)制度。理事會(huì)制度是法人治理的代表，法人治理要求“委托——代理”關(guān)系，通過(guò)社會(huì)群眾對(duì)政府授權(quán)行使權(quán)力，再由政府授權(quán)理事會(huì)行使權(quán)力，最后通過(guò)圖書(shū)館館長(zhǎng)達(dá)到對(duì)理事會(huì)的責(zé)任履行，行使理事會(huì)的執(zhí)行權(quán)。所以，政府職能的轉(zhuǎn)變很大程度上關(guān)系到理事會(huì)是否被授權(quán)，只有擁有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的理事會(huì)才能夠建立法人治理。

4 公共圖書(shū)館理事會(huì)制度構(gòu)建建議

4.1 加強(qiáng)圖書(shū)館立法和制度配套建設(shè)

國(guó)外大多數(shù)國(guó)家都針對(duì)圖書(shū)館進(jìn)行專門的立法，通常采用基本法的方式進(jìn)行頒布，具有很高的法律地位和效益，制定相關(guān)法律法規(guī)是治理圖書(shū)館的重要依據(jù)。為了更好地制定圖書(shū)館專門性法律，筆者提出以下建議：

（1）通過(guò)法律形式確認(rèn)公共圖書(shū)館為法定機(jī)構(gòu)。我國(guó)長(zhǎng)期奉行事業(yè)單位行政化管理和運(yùn)作，圖書(shū)館也不例外。若將圖書(shū)館確立為法定機(jī)構(gòu)，則可以從本質(zhì)上去除其行政屬性，并建立決策、管理層，以期對(duì)理事會(huì)的組織架構(gòu)、決策、監(jiān)督和協(xié)作進(jìn)行管理。通過(guò)專門立法確立公共圖書(shū)館為法定機(jī)構(gòu)，一方面可以對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)章制度缺失部分進(jìn)行完善，另一方面，則可以打破傳統(tǒng)事業(yè)單位受行政機(jī)構(gòu)管理的現(xiàn)狀，避免在決策權(quán)上造成管理體制和法人治理相沖突的現(xiàn)狀。

（2）明確理事會(huì)的決策地位，并加強(qiáng)相關(guān)法律建設(shè)。在我國(guó)，國(guó)家結(jié)構(gòu)為中央集權(quán)單一制，地方上的組織權(quán)利較小；事業(yè)單位又是全國(guó)性集中管理方式，所以在下方職能、權(quán)利上的力度不夠，要通過(guò)足夠的立法空間，對(duì)公共圖書(shū)館理事會(huì)制度的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行配套設(shè)施完善，明確理事會(huì)在決策過(guò)程中的主導(dǎo)地位。另外，相關(guān)的法律法規(guī)也需要一并完成。只有在法律法規(guī)的依靠上，理事會(huì)的決策才能夠保證擁有足夠的法律地位。

4.2 加快行政主管部門職能的轉(zhuǎn)變

行政部門職能也會(huì)影響到公共圖書(shū)館理事會(huì)制度，行政主管部門如不能轉(zhuǎn)變職能，下放決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)等權(quán)利，公共圖書(shū)館理事會(huì)將是空談。到目前為止，針對(duì)事業(yè)單位法人治理、理事會(huì)制度等職能還未進(jìn)行轉(zhuǎn)變。為了加快行政主管部門職能，筆者給出兩點(diǎn)建議：

（1）加大政策執(zhí)行力度?，F(xiàn)階段針對(duì)事業(yè)單位法人治理和公共圖書(shū)館理事會(huì)制度，國(guó)家還未出臺(tái)相關(guān)政策，作為行政主管部門應(yīng)該在改革過(guò)程中及時(shí)與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，并提出相關(guān)政策的建議，加大執(zhí)行的力度，為公共圖書(shū)館理事會(huì)制度的實(shí)施和發(fā)展做出努力。

（2）轉(zhuǎn)變管理方式，強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)。法人治理模式下，行政主管部門應(yīng)該減少行政對(duì)于具體事務(wù)的干預(yù)，下放決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，將管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，不參與具體事務(wù)的決策和執(zhí)行過(guò)程，而是加強(qiáng)指導(dǎo)作用。加強(qiáng)對(duì)圖書(shū)館的外部監(jiān)督，實(shí)行準(zhǔn)入監(jiān)管、過(guò)程監(jiān)管和事后處罰等全方面的監(jiān)管。通過(guò)績(jī)效評(píng)估整合資源，提升圖書(shū)館的服務(wù)效率。

4.3 完善理事會(huì)內(nèi)部制度并確保決策和執(zhí)行的獨(dú)立

理事會(huì)制度作為新興的制度，需要有一套完善的運(yùn)行制度。為了保證理事會(huì)制度的順利進(jìn)行，需要完善理事會(huì)的內(nèi)部制度，并保證理事會(huì)在決策和執(zhí)行上的獨(dú)立性：

（1）完善公共圖書(shū)館理事會(huì)的決策基礎(chǔ)。決策是公共圖書(shū)館創(chuàng)建理事會(huì)最重要的功能之一，為了更好的提升決策能力，完善理事會(huì)的決策基礎(chǔ)，筆者提出如下方針和具體方案（如表4所示）。

（2）健全公共圖書(shū)館理事會(huì)規(guī)章制度并完善監(jiān)管機(jī)制。由于理事會(huì)被賦予了重大事件的決策權(quán)，理事會(huì)的規(guī)章制度和監(jiān)管機(jī)制也需要完善。表5顯示了完善理事會(huì)規(guī)章制度和監(jiān)管機(jī)制的方針和方案。

5 結(jié)語(yǔ)

理事會(huì)制度作為一種新興的圖書(shū)館決策和管理制度，由國(guó)外興起，逐漸發(fā)展至我國(guó)。目前，我國(guó)試行理事會(huì)制度的公共圖書(shū)館較少，而試行了理事會(huì)制度的圖書(shū)館往往由于軟硬件條件跟不上，最后出現(xiàn)一定的障礙。如今，隨著科學(xué)技術(shù)和制度的不斷創(chuàng)新，越來(lái)越多的傳統(tǒng)行業(yè)管理模式和決策方式受到了沖擊和挑戰(zhàn)，在不久的將來(lái)，越來(lái)越多的新興管理方式將會(huì)給圖書(shū)館服務(wù)帶來(lái)更全面的提升。完善健全的理事會(huì)制度，必將有助提升公共圖書(shū)館的決策水平和管理效率。

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李世喜 女，1972年生。本科學(xué)歷，副研究館員。研究方向：閱讀推廣、圖書(shū)館管理等。

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2016-09-08；責(zé)編：楊新寬。）