被困的地方政府治理
——基于兩起環(huán)境群體性事件的透視

邵　克

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

被困的地方政府治理
——基于兩起環(huán)境群體性事件的透視

邵克

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

環(huán)境群體性事件的多發(fā)、頻發(fā)緣于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)地方政府環(huán)保職能的不健全、民情表達(dá)的不暢通、決策程序的不透明、以及環(huán)境治理的不充分。在日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下，地方政府面臨著價(jià)值選擇困境、體制性困境和政府能力困境。

價(jià)值選擇；體制；政府能力

一、案例的選取與分析

本文以兩個(gè)個(gè)案例比較的形式來(lái)探討環(huán)境群體性事件，個(gè)案選擇主要考慮以下幾方面：一是個(gè)案具有典型性，能夠代表相似的一類事件。筆者選擇的個(gè)案中，東陽(yáng)個(gè)案屬于事后救濟(jì)型，而什邡個(gè)案則屬于事先預(yù)防型；二是個(gè)案能夠得到新聞媒體的曝光和關(guān)注，這樣便于獲得相對(duì)充足的研究資料；三是個(gè)案間的選擇有一定的差異和互補(bǔ)性，這樣能夠更全面地剖析整個(gè)環(huán)境群體性事件。有鑒于此，本文主要選取浙江東陽(yáng)畫(huà)水事件、四川什邡鉬銅事件兩個(gè)個(gè)案來(lái)分析探究。

（一）兩個(gè)案例的簡(jiǎn)要敘事

1.浙江東陽(yáng)畫(huà)水事件。畫(huà)水鎮(zhèn)位于浙江東陽(yáng)，自2001年13家化工企業(yè)入住工業(yè)園區(qū)后，化工廠排出的廢氣、廢水，對(duì)周邊民眾的人身健康造成了極大的侵害。其中有5家沒(méi)有通過(guò)環(huán)保驗(yàn)收，卻長(zhǎng)期生產(chǎn)，7家雖通過(guò)驗(yàn)收但卻長(zhǎng)期直接排污，還有1家無(wú)照經(jīng)營(yíng)。村民面對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的污染，先后向有關(guān)部門(mén)反映，甚至到北京上訪，都未收到實(shí)質(zhì)成效。憤怒的民眾最終開(kāi)始封鎖工業(yè)園區(qū)，以此表達(dá)心中的憤怒，維護(hù)自己的權(quán)利。2005年2月民眾在工業(yè)園區(qū)多個(gè)路口搭建草棚，攔截過(guò)往車輛，要求化工廠搬遷。4月10日，政府組織上千執(zhí)法人員組織強(qiáng)拆草棚，聞?dòng)嵍鴣?lái)的三萬(wàn)余居民與其發(fā)生了激烈沖突，造成多人受傷。

2.四川什邡事件。四川宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目是汶川災(zāi)后重建的重大項(xiàng)目，預(yù)計(jì)年銷售收入達(dá)500億元，利稅超過(guò)40億元，能夠解決當(dāng)?shù)?000人就業(yè)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展超過(guò)400億元，提供扶助就業(yè)機(jī)會(huì)達(dá)1.5萬(wàn)個(gè)，是四川省“十二五”發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目。2012年6月29日項(xiàng)目開(kāi)工前，一條“把鉬銅項(xiàng)目趕出什邡”的消息就在網(wǎng)絡(luò)上傳開(kāi)了，主要內(nèi)容是項(xiàng)目一旦落戶，將會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，希望民眾能走上街頭集體表達(dá)訴求。6月30日上午，當(dāng)?shù)夭糠秩罕娫谑形浇?，反映他們?duì)環(huán)境污染和健康問(wèn)題的擔(dān)憂。此后事件升級(jí)，游行的民眾與維持秩序的警察間發(fā)生了暴力沖突。

（二）案例分析：一種環(huán)境抗?fàn)幯葑冞^(guò)程的視角

1.利益表達(dá)階段。從個(gè)案中看出，在環(huán)境群體性事件發(fā)生之前，大都經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的群體利益表達(dá)。在東陽(yáng)個(gè)案中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自2001年就開(kāi)始反對(duì)工業(yè)園區(qū)內(nèi)農(nóng)藥廠、化肥廠的制污、排污，甚至發(fā)生沖突，直到2005年才發(fā)生了更大規(guī)模的沖突；什邡個(gè)案中鉬銅項(xiàng)目在2011年就曾遭到公眾的質(zhì)疑與反對(duì)，直到2012年6月項(xiàng)目奠基時(shí)才發(fā)生了大規(guī)模沖突。矛盾的激化有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，并非突發(fā)性事件。二者都為相關(guān)工業(yè)項(xiàng)目對(duì)居民的生活環(huán)境和人身健康（可能）造成極大危害之時(shí)，首先是以個(gè)人或者群體形式進(jìn)行利益表達(dá)，希望政府能夠及時(shí)解決問(wèn)題。行動(dòng)者以行動(dòng)的實(shí)效作為目的，主要采取政府制度內(nèi)的行政或司法手段，甚至同時(shí)使用不同方式影響政府［1］。東陽(yáng)個(gè)案中，民眾就此向有關(guān)部門(mén)反映，并赴京上訪，希望政府能夠給予關(guān)注，解決問(wèn)題，然成效甚微；什邡個(gè)案中，公眾就鉬銅項(xiàng)目的潛在危害組織、動(dòng)員、宣傳，并積極向政府機(jī)關(guān)上訴、請(qǐng)?jiān)?，然而政府一意促使?xiàng)目上馬。面對(duì)民眾的正當(dāng)利益表達(dá)，政府的態(tài)度淡漠、行動(dòng)遲緩。政府的無(wú)所作為和壓制進(jìn)一步壓縮了公眾的行動(dòng)選擇空間，其或者繼續(xù)忍受環(huán)境污染及其帶來(lái)的嚴(yán)重危害，或者選擇更大規(guī)模的行動(dòng)［2］。

2.群體沖突階段。當(dāng)正常的體制內(nèi)利益表達(dá)渠道如上訪、司法救濟(jì)等無(wú)法獲得政府足夠重視時(shí)，民眾就會(huì)自發(fā)組織，以體制外的方式去維護(hù)自己的權(quán)益，在此過(guò)程中其抗?fàn)幏绞綍?huì)逐漸升級(jí)。在東陽(yáng)個(gè)案中，民眾采用堵塞廠區(qū)和沿線道路的方式，以向政府施壓，這種方式更富表演性和對(duì)抗性，這種表演性最終因政府出動(dòng)大批警察和執(zhí)法人員進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)法而升級(jí)為大規(guī)模的暴力沖突；什邡個(gè)案中，由于鉬銅項(xiàng)目上馬前政府并未就相關(guān)的環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)和潛在的環(huán)境危害與民眾商議，民眾對(duì)地方政府的不信任、憤怒，加劇了兩者間沖突的可能性，民眾上訪未果后，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、信息進(jìn)行組織、動(dòng)員，進(jìn)而圍堵政府機(jī)構(gòu)大樓，砸毀辦公設(shè)施，隨后政府調(diào)集大批警力強(qiáng)力維持秩序，事件演化為政府與民眾間的對(duì)立和沖突。

3.事后利益調(diào)整階段。在兩個(gè)事件的處理中，抗議者的要求均得到了不同程度的滿足。東陽(yáng)個(gè)案中污染企業(yè)的責(zé)任人受到了處理，污染工廠被關(guān)閉。什邡個(gè)案中，地方政府相關(guān)責(zé)任人被撤職，并宣布鉬銅項(xiàng)目永不再建。盡管事態(tài)很快平息下來(lái)，卻加深了民眾對(duì)當(dāng)?shù)氐胤秸牟恍湃?，地方發(fā)展也陷入僵局。

二、地方政府的治理困境透視

（一）價(jià)值選擇困境

經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)都是政府職能不可或缺的部分，但相對(duì)于環(huán)保職能，經(jīng)濟(jì)職能的履行不僅能有效地減輕地方財(cái)政壓力、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且其指標(biāo)的增長(zhǎng)效果明顯，短期見(jiàn)效快。故地方政府總是傾向于履行經(jīng)濟(jì)職能，而不重視環(huán)保職能［3］。其次，考慮到地方政府中主政官員的任期有限，若想在官員的晉升錦標(biāo)賽中脫穎而出，唯GDP主義就成為一條捷徑。正如楊雪冬教授指出的那樣，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)目標(biāo)上，三種壓力實(shí)現(xiàn)了聚合：對(duì)于上級(jí)政府來(lái)說(shuō)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)是國(guó)家戰(zhàn)略、政治任務(wù)；對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，才能在與其他地方競(jìng)爭(zhēng)中保持領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)；對(duì)于當(dāng)?shù)毓妬?lái)說(shuō)，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與他們的就業(yè)和生活水平的改善有著直接關(guān)系［4］。因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為了一種社會(huì)共識(shí)。

盡管環(huán)境保護(hù)作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，中央政府也曾三令五申，但在地方政府的視閾下，其優(yōu)先性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上述兩個(gè)案例都源自招商引資，在巨大的利稅刺激下，地方政府竭力推進(jìn)項(xiàng)目上馬，其中東陽(yáng)畫(huà)水鎮(zhèn)的地方政府甚至與污染企業(yè)結(jié)成利益聯(lián)盟，包庇肇事企業(yè)，面對(duì)民眾的維權(quán)無(wú)動(dòng)于衷。什邡個(gè)案中的地方政府面對(duì)每年上百億的巨大利稅誘惑，更是徹底倒向了“發(fā)展”。由小見(jiàn)大，當(dāng)前地方政府都面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙重選擇，二者都是國(guó)家政策目標(biāo)內(nèi)容，但在實(shí)踐中更多的地方政府選擇了不顧環(huán)境保護(hù)的粗放式發(fā)展，從而為環(huán)境群體性事件的發(fā)展埋下了隱患。

（二）體制性困境

1.職權(quán)劃分不合理。當(dāng)前我國(guó)地方政府在環(huán)境治理中的一個(gè)困境在于環(huán)保部門(mén)不具備較高的政策、執(zhí)行能力。環(huán)境機(jī)構(gòu)的權(quán)威與其政策能力具有密切聯(lián)系，職權(quán)劃分直接影響到環(huán)境政策執(zhí)行［5］。從當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境治理體制來(lái)看，橫向權(quán)力劃分上，環(huán)保部門(mén)的權(quán)威不是地方政府對(duì)于環(huán)境污染問(wèn)題往往互相推諉、無(wú)法形成環(huán)境治理的合力；縱向上看，地方政府更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)，同時(shí)在地方政府內(nèi)部，地方政府掌握了環(huán)保部門(mén)的人事權(quán)和財(cái)權(quán)，環(huán)保機(jī)構(gòu)要受同級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，這樣縱使環(huán)保部門(mén)有心履職也常常受制于地方的利益和地方政府的指令而難有作為。

2.官員考核機(jī)制的弊端。我國(guó)環(huán)境群體性事件的多發(fā)、頻發(fā)，與當(dāng)前中國(guó)的官員績(jī)效考核機(jī)制的弊端有很大的關(guān)系，在我國(guó)壓力型體制下，地方政府官員的升遷成為對(duì)地方干部最重要的政治激勵(lì)方式。中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)推行的是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的官員晉升錦標(biāo)賽，結(jié)合它在中國(guó)各級(jí)地方政府的放大機(jī)制，實(shí)際上讓每一級(jí)政府都處于增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，讓每個(gè)官員的仕途升遷都與本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掛鉤，調(diào)動(dòng)其推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性［6］。

一些地方政府為了實(shí)現(xiàn)任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，獲得可觀的執(zhí)政績(jī)效，忽視環(huán)境保護(hù)，不惜盲目引進(jìn)一些有著潛在安全隱患的項(xiàng)目。

3.利益表達(dá)渠道不暢通。環(huán)境群體性事件的發(fā)生、發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程，維權(quán)的民眾在前期理性的利益表達(dá)時(shí)，正是由于相關(guān)利益表達(dá)渠道不暢，才使得他們對(duì)通過(guò)體制內(nèi)渠道解決問(wèn)題深表質(zhì)疑。信訪制度是公民通過(guò)來(lái)信來(lái)訪向政府反映情況、提出建議、意見(jiàn)或投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)來(lái)處理的制度，理論上來(lái)說(shuō)應(yīng)承擔(dān)著民意表達(dá)和官民互動(dòng)的功能，然而事實(shí)上，信訪部門(mén)職權(quán)小，任務(wù)重，加之信訪部門(mén)只是一個(gè)上傳下達(dá)的部門(mén)，并不具備即時(shí)執(zhí)行力，難免效率低下，這使得急需進(jìn)行利益表達(dá)和解決問(wèn)題的維權(quán)民眾大為不滿；其次，通過(guò)相關(guān)行政部門(mén)調(diào)解也是一個(gè)利益表達(dá)渠道，但現(xiàn)實(shí)中也由于相關(guān)部門(mén)推諉、怠政，大多也是不了了之；此外，當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度還很不成熟，民眾本就有“厭訴”的傳統(tǒng)，加之司法訴訟耗時(shí)、低效，以致于通過(guò)行政調(diào)解、信訪的方式去解決問(wèn)題的效率大大高于司法救濟(jì)，因此，司法救濟(jì)渠道本質(zhì)上并不能充分發(fā)揮其民意表達(dá)的功能?？傊捎诂F(xiàn)有的民意表達(dá)渠道的閉塞、低效，使得民眾的維權(quán)不能及時(shí)得到伸張，政府的消極和低效進(jìn)一步加劇了民眾的質(zhì)疑和怨恨，事件因而不斷激化。

（三）政府能力困境

近年來(lái)一些地方政府在環(huán)境群體性事件面前捉襟見(jiàn)肘、顧此失彼的現(xiàn)狀背后，除了凸顯出我國(guó)政府體制性的問(wèn)題，更多地暴露出了政府能力的不足。

1.吸納整合能力。吸納和整合實(shí)際上有序民主的兩個(gè)側(cè)面［7］。環(huán)境群體性事件發(fā)生之初，地方政府并沒(méi)有將有關(guān)決策公之于眾，相關(guān)的環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)和項(xiàng)目細(xì)節(jié)對(duì)公眾封閉，決策過(guò)程中，將利益相關(guān)方完全排除在外，如什邡個(gè)案中的地方政府在決策過(guò)程中僅讓幾名群眾代表參與會(huì)議，整個(gè)過(guò)程完全是形式化決策。這樣做完全將民眾的利益、訴求排除在外，歸根結(jié)底，是地方政府并不能很好地整合不同群體的利益，尤其是企業(yè)與民眾間的關(guān)系。由于種種原因，民眾的訴求無(wú)從主動(dòng)有效地表達(dá)出來(lái)，或者即使其表達(dá)出來(lái)了，政府沒(méi)能有效將其整合，反而選擇了冷漠、無(wú)視。

其次，環(huán)境群體性事件中常常涉及到一系列利益主體：地方政府、企業(yè)、權(quán)益受損群體和地方大多數(shù)民眾，不同的利益主體有不同的選擇和訴求，甚至常常是彼此沖突的。此時(shí)應(yīng)當(dāng)召集各方各自表達(dá)自己的意見(jiàn)和訴求，并且政府應(yīng)當(dāng)在此過(guò)程中協(xié)調(diào)好各方利益，發(fā)揮其整合作用，然而在東陽(yáng)和什邡個(gè)案中首先沒(méi)有及時(shí)地聽(tīng)取民意，并將之納入其最終決策；同時(shí)也沒(méi)有處理好民眾與企業(yè)的關(guān)系，地方政府始終居高臨下，致使事態(tài)惡化，在此過(guò)程中，地方政府的吸納整合能力確實(shí)亟待提高。

2.污染管控能力。地方政府在管控和治理企業(yè)污染方面也體現(xiàn)出了其管制能力的弱化和不足。在東陽(yáng)個(gè)案中，竹溪工業(yè)園區(qū)內(nèi)的化肥廠、農(nóng)藥廠根本沒(méi)有足夠的環(huán)保措施就上馬運(yùn)作，這給周邊民眾造成了極大的威脅。面對(duì)民眾的上訪，地方政府遲遲不能有效回應(yīng)。什邡個(gè)案中，鉬銅項(xiàng)目的上馬前未公布環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)，就開(kāi)工運(yùn)作，地方政府“一路放行”，讓民眾對(duì)此疑慮重重。事實(shí)上，資金匱乏甚至使環(huán)境保護(hù)成為政府收費(fèi)下的合法污染。其次，目前一些污染企業(yè)的違法成本過(guò)低，他們可以輕松對(duì)抗地方的環(huán)保行為，甚至一些企業(yè)與地方政府建立利益聯(lián)盟，地方政府的形式化執(zhí)法并無(wú)裨益。這都表明當(dāng)前地方政府對(duì)污染的管控能力不足。

3.突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。當(dāng)群體性事件事態(tài)不斷擴(kuò)大，地方政府常常遇到了這樣一個(gè)困境：在處理與民眾的沖突中，在策略和手段的選擇上，存在這樣一個(gè)悖論，即如果不采取強(qiáng)硬措施，恐怕事態(tài)會(huì)擴(kuò)散，趨于惡化，這樣的話社會(huì)穩(wěn)定將會(huì)受到嚴(yán)重威脅；但如果采取了強(qiáng)硬措施，則政府頓時(shí)將處于輿論的焦點(diǎn)，成為眾矢之的［8］。甚至還可能引發(fā)一系列惡性事件，使得地方陷入長(zhǎng)期的動(dòng)蕩。一般而言，在群體性事件發(fā)生時(shí)有兩種應(yīng)對(duì)方式：強(qiáng)力維穩(wěn)和柔性疏導(dǎo)。強(qiáng)力維穩(wěn)是行政機(jī)關(guān)主要運(yùn)用行政命令和行政強(qiáng)制等手段對(duì)環(huán)境群體性事件進(jìn)行打擊和壓制，排除相關(guān)方的參與，無(wú)視權(quán)利主體的利益訴求，體現(xiàn)的是行政主體的單方意志。柔性疏導(dǎo)則是政府在吸收公民社會(huì)參與其環(huán)境決策過(guò)程，并通過(guò)相關(guān)渠道和方式及時(shí)做出回應(yīng)，以化解社會(huì)矛盾［9］。所以地方政府應(yīng)對(duì)方式的選擇直接決定了事件的進(jìn)程。

那么到底是強(qiáng)力維穩(wěn)還是柔性疏導(dǎo)？東陽(yáng)個(gè)案和釋放個(gè)案中地方政府在事件前面對(duì)民眾的正當(dāng)訴求，并未覺(jué)察到問(wèn)題的前兆，也沒(méi)有突發(fā)性事件的應(yīng)急準(zhǔn)備；其次，事件發(fā)生時(shí)兩地地方政府的回應(yīng)性再次表明了政府對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)、處理上理念落后、方式粗暴，突發(fā)事件應(yīng)急能力欠佳。事實(shí)也證明一味地強(qiáng)力維穩(wěn)邏輯和行動(dòng)不僅不能解決民眾的利益、訴求，反而會(huì)促使民眾對(duì)政府的質(zhì)疑和不滿，進(jìn)而釀成對(duì)政府的信任危機(jī)。

［1］應(yīng)星.草根動(dòng)員與農(nóng)民利益的表達(dá)機(jī)制［J］.社會(huì)學(xué)研究，2007，（2）.

［2］任丙強(qiáng).農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幨录c地方政府治理危機(jī)［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（5）.

［3］張磊，王春波.從環(huán)境群體事件看中國(guó)政府的環(huán)保困境［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（2）.

［4］楊雪冬.壓力型體制：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史［J］.社會(huì)科學(xué)，2012，（11）：7.

［5］任丙強(qiáng).生態(tài)文明建設(shè)下的環(huán)境治理：?jiǎn)栴}、挑戰(zhàn)與對(duì)策［J］.政治學(xué)研究，2013，（5）.

［6］周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007，（7）.

［7］王紹光.國(guó)家治理與基礎(chǔ)性國(guó)家能力［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（3）.

［8］鄧佳斌.群體性事件中的地方政府角色分析［J］.華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2013，（4）.

［9］彭小霞.從壓制到回應(yīng)：環(huán)境群體性事件的政府治理模式研究［J］.

廣西社會(huì)科學(xué)，2014，（8）.

Local Governance In a Crisis Based on the perspective of two environmental mass incidents

SHAO Ke
（Wuhan Universitry，Wuhan 430072，China）

In recent years， the environment mass incidents have rapidly increased，which seriously impacts the the normal economic and social order.However，local government，as the main force of environmental protection，has increasingly been discontent and questioned by the public for its environmental protection will and governance capabilities.In my eyes，the unsound environmental protection function of local government in the period of economic and social transformation，the obstructed institution of people expression，the opaque decision-making procedures，as well as the insufficient environmental governance are to blame for the high frequent occurrence of environment mass incidents.Facing with increasingly serious environmental situation of china，local governments actually have been into the predicament of value selection，institutional and government ability.

value selection predicament；institutional predicament；the government ability predicament

D630.1

A

1009-6566（2016）04-0075-04

2016-03-24

邵克（1991—），男，河南南陽(yáng)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楫?dāng)代中國(guó)政府與政治。