深圳法院司法改革的突破與創(chuàng)新

邵　鵬

深圳法院司法改革的突破與創(chuàng)新

邵鵬

在十八屆四中全會通過的決定中，將司法公正定位為本輪司法改革的價值追求。深圳法院勇于嘗試，敢于探索，創(chuàng)新了司法改革的方式和方法，最終成效正在等待時間的沉淀和檢驗。文章以深圳法院司法改革為調(diào)研和審思的對象，經(jīng)過梳理提出司法改革應在提升法官群體的職業(yè)尊榮感、潤滑法官職業(yè)的進出通道、完善法律統(tǒng)一適用的貫徹與監(jiān)督機制以及銜接協(xié)調(diào)司法責任制與司法豁免等層面注入持續(xù)的關(guān)注，在調(diào)動司法資源存量的同時引入有效增量，改善司法運行的協(xié)調(diào)和質(zhì)量，輻射出司法對社會公平正義的維護。

司法改革；法律統(tǒng)一適用；司法責任；司法豁免

對“司法”一詞的概念界定存有爭議，但學界主流支持將審判和檢察活動統(tǒng)一稱之為司法；而司法改革，是針對司法活動的革故鼎新，故應系針對審判和檢察活動的改革。我國司法改革始于“文革”后司法重建中的恢復和修正，順從和適應司法發(fā)展的內(nèi)在需求，在不斷自我調(diào)適中既推動了社會的發(fā)展，司法改革自身也取得了長足的進步；但關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問題還比較突出。[1]司法公信力不高，法律職業(yè)共同體不能有效融合，這與司法體制和工作機制所存在的不合理有關(guān)，須進一步深化司法體制改革。

基于對民眾司法需求的不斷回應，司法改革一直行進在路上，黨的十五大在提出依法治國基本方略的同時明確提出了推進司法改革的任務；十六大提出推進司法體制改革；十七大提出要深化司法體制改革；十八大提出進一步深化司法體制改革。十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，昭示著新一輪司法改革大幕的拉開。十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更是將司法公正定位為本輪司法改革的價值追求。本輪司法改革要從確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)、健全司法權(quán)力運行機制、完善人權(quán)司法保障制度三個方面進行破題。[2]司法改革的內(nèi)容廣博，對其脈絡的理順可選擇角度很多。本文僅以深圳法院的司法改革主線作為參照系，文中對相關(guān)概念及實踐的陳述都僅以深圳法院為對象并將之設定為論述的時空范圍。

深圳法院的司法改革始于20世紀80年代的審判專業(yè)化和審判流程管理改革。正如深圳中院發(fā)布的《司法改革白皮書》中所提到的深圳法院在司法體制改革的行進過程中做了很多有益的嘗試，在不斷鞏固既有成果的基礎(chǔ)上一路前行，為中國特色社會主義司法制度的自我完善與發(fā)展做出了積極努力。深圳福田法院和羅湖法院均探索了審判權(quán)運行機制改革，鹽田法院進行了人員分類管理和法官職業(yè)化改革，鹽田法院對全市行政案件進行統(tǒng)一管轄，對破除司法的地方化作出了創(chuàng)新；此外，最高人民法院巡回法庭以及前海法院的設立為深圳的司法改革提供了助力。順應全國司法改革的大勢和適應試點推動的需要，深圳的法官員額制改革及相應配套制度完善也在調(diào)適之中，司法責任制、人財物的統(tǒng)管、法院內(nèi)部機構(gòu)的調(diào)整工作均在穩(wěn)步推進，初步成效在陸續(xù)顯現(xiàn)。但深圳一地之改革畢竟囿于一隅，受限于立法和制度慣性的束縛，會面臨一些障礙和不斷調(diào)整的局面。

深圳法院司法改革創(chuàng)新應適應深圳市情，為深圳的改革發(fā)展穩(wěn)定大局創(chuàng)造良好法治環(huán)境，同時應回應社會需要，既要適應司法自然演進的規(guī)律，也要創(chuàng)造主動進化的條件。司法改革的根本目的是解放和發(fā)展司法能力，更好地滿足廣大人民群眾的司法需求。[3]司法改革的內(nèi)在需求在于人民群眾日益增長的司法需求與相對落后的司法理念、司法體制、運行機制、司法能力以及相對匱乏的司法資源之間的矛盾日益突出。因此要達到理想的改革目標，就應該繼續(xù)挖掘現(xiàn)有司法資源的潛力，提升現(xiàn)有司法資源的存在合理性，同時應保持改革的持續(xù)生命力。

一、繼續(xù)提升法官群體的職業(yè)尊榮感

深圳司法改革對社會需要的回應，隨之涵括了對法官群體需要的回應。司法體制改革的成效最終體現(xiàn)在每一個具體的個案裁判中，即讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。法官群體是每一案件的實際裁判者，故對于具體裁判者需求的回應和創(chuàng)造更好的工作環(huán)境是本輪司法體制改革的重點要求。要實現(xiàn)司法改革的根本目的，要解放和發(fā)展司法能力，既需要釋放現(xiàn)有司法資源的存量，也需要不斷加大司法資源的增量投入，但無論是釋放潛力還是司法增量，從治本的角度而言均需調(diào)動所處歷史階段全體法官的積極性。調(diào)動法官積極性應持續(xù)提升法官職業(yè)尊榮感。深圳的法官員額制正在繼續(xù)進行之中，員額制工作的亮點體現(xiàn)了深圳的創(chuàng)新，同時也會慣性地面臨既有狀態(tài)所引致的束縛。

近期不斷有法官離職的報道見諸媒體，究其原因，在于付出與回報的巨大落差之下，法官們面臨工作與生活的雙重壓力，極易造成心理不平衡而導致離職增多。[4]經(jīng)調(diào)研，導致法官職業(yè)尊榮感不強，存在心理落差的原因主要在于：

首先，法官的入職門檻比普通公務員高。以深圳為例，作為法官的后備力量，法官助理的學歷要求最低為法學本科，通常為碩士研究生且要求通過國家司法資格考試并取得A類法律職業(yè)資格證書；進入法院工作后需在法官助理的崗位上工作相對較長的年限才有機會提拔為法官，最短一般為兩年，最長的根據(jù)現(xiàn)有調(diào)研顯示為九年。而且對于是否能夠被任命為法官以及需滿足的條件并沒有非常明確的制度預期，需根據(jù)所在法院的人員配置情況不斷作出調(diào)整。

其次，法官的待遇相對較低。按本輪司法改革之前的規(guī)定，在成為法官之后，法官的工資收入仍然與行政職級掛鉤。即便從法官助理被提拔為法官，工資收入未必能提高；而與普通公務員隨著晉升，工資待遇相應得到了有效提高，在工資待遇層面，法官個體處于相對劣勢。

再次，法官的上升通道偏窄，本輪司法改革之前，法官尤其是基層法院法官上升通道偏窄，一方面原因在于法院系統(tǒng)尤其是基層法院上升途徑有限；另一方面，隨著案件數(shù)量不斷攀升，法院系統(tǒng)不斷增加新生力量，但上升的通道難以相應拓寬，形成了一定的人才沉積。

最后，法官在職的社會評價和離職的流轉(zhuǎn)對接均處于劣勢。對于在職法官，社會評價習慣進行行政職務代入，這與事實上的法官行政職級確實吻合。對于法官離職轉(zhuǎn)崗等，人才制度也慣性或無奈地套用行政級別或視同的行政級別。作為專業(yè)技術(shù)人員，法官的職稱也僅能限制在審判崗位，法官離職進入律師行業(yè)同樣需要從實習律師開始其律師職業(yè)生涯；進入其他的專業(yè)技術(shù)類行列，法官的職稱也不能進行適當?shù)膶印?/p>

深圳法院的司法改革在提升法官的職業(yè)尊榮感、釋放司法潛力方面做出了非常有益的探索，取得了很大的進步，法官的工資待遇參照行政執(zhí)法類公務員的薪級進行了調(diào)整，有了有效的提升。深圳法官群體工資待遇上升的空間差異雖然在不斷縮小但體量仍然不小。司法改革讓法官不再擠上“官”的獨木橋，但司法改革并非拆除“獨木橋”，而是要填平兩者之間的溝壑。這需要通過持續(xù)的宣傳來提升法官與傳統(tǒng)公務員有別的社會評價，更需要通過配套的制度解除法官群體后顧之憂，給予法官較大的職業(yè)選擇自由度，潤滑其職業(yè)轉(zhuǎn)換的摩擦力，而非陷法官于職業(yè)的孤島。在未來的司法改革中如何立體式全方位提升法官職業(yè)尊榮感與本輪司法改革的最終成效將形成正相關(guān)。

二、需預防人員分類改革的法官斷層

本輪司法改革的共識是，對法院系統(tǒng)的三類人群，法官、司法輔助人員以及司法行政人員進行分類管理。分類管理會產(chǎn)生區(qū)別待遇，在提升法官職業(yè)尊榮感的同時應考慮的是如何為法官群體源源不斷地輸送高素質(zhì)的適崗人才，因此對司法輔助人員和司法行政人員中的在編人員要兼顧其普通公務員的身份和法官后備人員的性質(zhì)，不可無意識地制造斷層?，F(xiàn)階段司法改革導致法官的職業(yè)保障有所提升，但是審判輔助人員的職業(yè)發(fā)展空間卻可能因此受限?？床坏疆敺ü俚南Ｍ疤邸弊匀粫蔀槎鄶?shù)人的選擇。[5]如果這種境況持續(xù)發(fā)展，審判輔助人員的流失將會形成趨勢，對法院系統(tǒng)的人才梯隊建設將產(chǎn)生影響，容易導致人員斷層的出現(xiàn)。

按照《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，從符合條件的律師、法學專家中招錄法官會形成制度。2016年6月中共中央辦公廳印發(fā)《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》的實施將會有效融合法律職業(yè)共同體，但《辦法》未將該種選拔方式作為法官產(chǎn)生的主流渠道，付諸實踐也缺乏大范圍推廣的操作實例。從符合條件的律師、法學專家中招錄法官會受制于部分因素和障礙。

首先，律師和法學專家符合成為法官條件的人員基數(shù)不大。根據(jù)《法官法》第十二條的規(guī)定，初任法官應該從通過國家統(tǒng)一司法考試取得資格，并且具備法官條件的人員中擇優(yōu)錄取。國家統(tǒng)一司法考試自2002年開始舉行，在存量的律師和法學專家中通過國家統(tǒng)一司法考試的人員數(shù)量不多。其次，符合條件的律師和法學專家成為法官的意愿不強烈。原因一方面來自于對法官待遇的期望與實際不符，這是本輪司法改革正在面對的問題，隨著司法改革的穩(wěn)步推進，局面會持續(xù)向好；但最主要的原因來自于法官職業(yè)所面臨的壓力和風險。再次，從律師和法學專家中招錄的法官并不一定具備高度匹配性。按《律師法》的規(guī)定，法官離職到律師崗位工作需要實習一年，職業(yè)之間的轉(zhuǎn)換需要過渡，尤其是法官作為一個高度專業(yè)性的工作，要達到適崗的要求需要更長的過渡期。從其他外部人員中選拔法官存在的障礙會更大，原因在于學習經(jīng)歷、專業(yè)素養(yǎng)、經(jīng)驗積累、大局把握、協(xié)調(diào)組織能力等方面的差異。

相較于從外部人員中選拔產(chǎn)生法官，法院系統(tǒng)內(nèi)部的培養(yǎng)更為重要，但為了滿足改革的需要，凸顯法官職業(yè)的重要和法官的尊榮感，司法輔助人員以及司法行政人員作為參照系和背景存在，其待遇必然與法官存在較大差異。這種局面如果長期存在或在不明確的條件下持續(xù)存在，將會直接影響司法輔助人員或司法行政人員的職業(yè)堅持，也會影響外部人員的職業(yè)選擇，這會成為司法改革的障礙，也將影響對司法改革成效的評價。

為了避免挫傷法官后備隊伍的成長積極性，對于具備晉升條件的司法輔助人員以及司法行政人員應有明確的制度設計和考核機制，應該在法官選任制度中進行相應的配套規(guī)定。深圳中院副院長建議，在推行法官員額制的同時，在深圳法院探索建立“準法官制度”，即在法官與法官助理之間設立“準法官”職位，不計入法官員額。這種制度的設想重在解決現(xiàn)有法官后備隊伍的待遇問題，也不失為對于法官斷層問題的一種解決辦法。深圳正在積極推動司法輔助人員單獨職務序列管理制度改革，探索建立在編司法輔助人員單獨職務序列管理制度，這也是深圳司法改革的創(chuàng)新之處，不過考驗這種創(chuàng)新的是如果單獨職務序列管理演變?yōu)楣べY待遇的提升，于法院內(nèi)部而言就是普惠制改革，難以體現(xiàn)法官群體積極性提升的效果；如果不能演變?yōu)楣べY待遇的大幅提升，那么如何潤滑這些準法官合理轉(zhuǎn)化為法官仍然是需要解決的課題，而這也會對司法改革的最終成就設置陷阱。

三、加大貫徹與監(jiān)督法律統(tǒng)一適用的力度

人民群眾對于司法的需求包括一體兩面的結(jié)合，要求司法的高效和公正，遲來的正義不是正義，高效和公正二者應有機結(jié)合，不可偏廢。然而從工作的機制而言，對于兩者有效改進的側(cè)重點或突破口不盡一致。提高司法效率重在釋放司法資源的潛力和加大對司法的投入，具體而言，進一步發(fā)掘現(xiàn)有司法資源的存在合理性，提升法院工作人員積極性和業(yè)務能力，進行案件的繁簡分流和事務分流,創(chuàng)新案件調(diào)解方式，改進案件的辦理流程。于司法公正而言，既要求完善法院工作人員的選拔、培養(yǎng)和退出機制，同時要求在法院工作的實體和程序處理中貫穿公正的理念。

為了追求對群眾司法需求的滿足，在法律統(tǒng)一適用的機制完善方面尚需繼續(xù)加力，具體而言即為追求同案同判，追求裁判標準的統(tǒng)一，引導人民群眾建立對裁判的明確預期?？挤蚵岢稣x的核心是平等，人民群眾的司法需求在日益增長，但是對于同案同判的需求從來未變。雖然法律事實呈現(xiàn)的完整度或者個性差異的區(qū)別決定了每一個案件都是獨一無二的案件，但從個性化的案件中進行提煉得出共性在事實上存在可能；為了避免對于同案的標準存在爭執(zhí)，實務界更傾向于認為“類案同判”。導致不同判的原因在于法官的法律素養(yǎng)不同、對法律的理解不同、立法的不完善以及審判指導和監(jiān)督中缺乏對同案同判的價值引導。在引起網(wǎng)絡圍觀的所謂“同案不同判”的案例中，簡單的將其歸納為并非同案進行應對有時確實欠缺說服力，雖然其中絕大部分案件的確存在影響案件辦理的較大法律事實的差異。同案不同判或稱為類案不同判的現(xiàn)象會讓法律工作者在咨詢和宣傳中有意抑或無意地進行影響司法公信力的負面?zhèn)鬟f。

根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》的有關(guān)規(guī)定，地方人民法院一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應用法律問題的“指導意見”、“規(guī)定”等司法解釋性質(zhì)文件。作為擁有特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)的城市，深圳法院能否在特區(qū)立法與全國法律不一致的方面作出指導審判的規(guī)定有待商榷。但總體而言，深圳的司法改革在法律統(tǒng)一適用機制的完善中可以做出一些有益探索和迎合：貫徹法律統(tǒng)一適用的相關(guān)規(guī)定并完善相應對接制度；在審判指導和審判監(jiān)督中加強對法律統(tǒng)一適用的價值指引，完善對法律統(tǒng)一適用的考核和評估；法官培訓中加強對法律統(tǒng)一適用的業(yè)務指導；文書公開中注重典型性案例的發(fā)布。深圳特區(qū)立法權(quán)的存在，曾經(jīng)的原關(guān)內(nèi)與原關(guān)外在適用法律上存在的一些區(qū)別，雖然于司法層面并未產(chǎn)生很大影響，但障礙依然存在，也顯露出法律統(tǒng)一適用在深圳存在制度創(chuàng)新的合理空間

四、銜接協(xié)調(diào)司法責任制與司法豁免

司法責任制，意指司法人員不當行使司法權(quán)力或存在不當行為應承擔責任的制度。有觀點認為司法責任制是指法官、檢察官、偵查員因不當行權(quán)并產(chǎn)生嚴重后果而承擔責任的制度。司法責任制的核心在于錯案責任追究制度，有觀點認為導致一些法官辭職的主要原因在于司法責任制的推行。以錯案責任追究制度為核心的司法責任制體系，使得平庸、濫竽充數(shù)或者是貪贓枉法之徒處于高度的驚恐之中。[6]上述觀點存在偏頗之處，在沒有充分論據(jù)的情況下將離職的法官均推到體制的對立面缺乏理性的分析。但是司法責任制的大力推行在一定程度上加劇了法官離職的發(fā)生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，司法責任的范圍和邊界是法官群體普遍關(guān)注但同時普遍擔憂的問題。以訴訟保全未能及時進行導致無財產(chǎn)供執(zhí)行為例，承辦的法官需要承擔責任，在數(shù)額大的情況下，法官普遍認為可能因此面臨瀆職和玩忽職守而入刑的境地，而對于同樣因為未能及時申請訴訟保全導致無財產(chǎn)供執(zhí)行的案件承辦律師而言卻一般僅需承擔民事賠償責任，此外律師職業(yè)責任保險對于此類過失行為還可能納入保險理賠的范圍。在案多人少的情況下，因為疏忽或者過失而發(fā)生錯誤的幾率大幅增加，因此法官群體呼吁一定程度的司法豁免，對于因?qū)I(yè)理解不同、工作壓力所致的疏失予以一定程度的免責。深圳法院的司法改革能否在體制的層面為法官勇敢兜底，在一定程度上也考驗了司法管理者的智慧和開拓勇氣。

隨著司法改革的強力推行，司法責任制的不斷落實，如果沒有司法豁免完善的配套機制建設，在司法改革單兵突進的過程中會導致某些法官個體的無辜受傷，而這種個體的不幸會催生整個群體的憤懣；于群眾而言，則會將法官群體從群眾中予以剝離，將法官群體憤懣的情緒視為權(quán)力的傲慢。

對于司法中的不當行為從來都應追究責任，但法官群體對于責任的承擔并不一定有清晰的概念和區(qū)分，甚至會感性地認為司法責任制將會嚴苛地追究法官責任，這種看法與個別學者的觀點是吻合的。司法責任制制度設計的意圖是：它面對的是一支職業(yè)化、精英化的司法隊伍，具有一流的道德素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)，他們不會輕易犯錯，極少辦錯案，而辦了錯案也有責任擔當?shù)挠職?，為自己的行為負責。[7]但嚴苛的制度背后必然會存在精密的制度設計而非對某些個體進行非黑即白的評判，在全面推進依法治國的進程中，將法治的推進假定為由一批道德素質(zhì)一流的司法隊伍來實施，在這種觀念的背后其實也可能潛藏了非法治思維的程式限制。

鑒于法官所從事的審判業(yè)務屬于非常專業(yè)的行為，故除貪腐行為之外（尤其是案件辦理疏失），對于法官所應承擔責任可考慮借鑒醫(yī)療事故鑒定程序，經(jīng)專門機構(gòu)予以前置鑒定方可啟動問責為宜，以避免非專業(yè)人士對專業(yè)行為予以評判或者專業(yè)人士以個人之見解對他人專業(yè)行為做偏頗之責難。

依照《法官法》第四十八條規(guī)定，法官考評委員會的職責是指導對法官的培訓、考核、評議工作，主任由本級法院院長擔任；故應考慮在法官考評委員會之外單獨成立法官懲戒評估委員會。早在2014年7月最高人民法院已經(jīng)透露法院系統(tǒng)將建立法官懲戒制度，設立“法官懲戒委員會”，2014年深圳已然著手成立法官懲戒委員會。但對于法官究責的內(nèi)外部銜接尚依賴于現(xiàn)行法的規(guī)定，法官懲戒委員會在具體運作過程中的創(chuàng)新還有待完善，對于法官的有限豁免也需要制度的有效回應和配套跟進。

深圳法院的司法改革進行了具有成效的創(chuàng)新，探索建立了符合司法規(guī)律的新型審判權(quán)力運行機制，顯露出引領(lǐng)體制改革良性深入的能力；然而改革尚在繼續(xù)之中，最終的效果也有待檢驗，深圳法院的司法改革應繼續(xù)在憲法法律的框架下拓寬改革的理念和思路，創(chuàng)新改革方式和措施；在穩(wěn)固法院系統(tǒng)內(nèi)部公平的基礎(chǔ)上，引領(lǐng)深圳司法的公平和正義，讓民眾分享法治深圳的福利，為深圳經(jīng)濟基礎(chǔ)和民生幸福的有效提升培護體制的土壤并提供持續(xù)的法治滋養(yǎng)。

[1]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2015：137.

[2]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社、人民出版社，2016：95.

[3]張文顯.司法理念與司法改革[M].北京：法律出版社，2011：44.

[4]陳陟云，肖啟明.回歸本質(zhì)——司法改革的邏輯之維與實踐向度[M].北京：法律出版社，2015：187.

[5]傅新江.美國聯(lián)邦裁判官制度啟示[J].特區(qū)實踐與理論，2016，（3）.

[6][7]崔永東.司法改革與司法公正[M].上海：上海人民出版社，2016：4；3.

責任編輯：鐘曉媚

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A

1673-5706（2016）06-0071-05

2016-10-18

邵鵬，深圳市委黨校政法教研部講師。