公共行政的價值選擇——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列講話精神的體會

胡　冰

公共行政的價值選擇——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列講話精神的體會

胡冰

公共行政的價值選擇是公共行政理論創(chuàng)新和初中探索的一個基本問題，我國改革開放以來的公共行政也經(jīng)歷了不同的價值選擇過程。習(xí)近平總書記系列講話精神對公共行政價值選擇提供了清晰的指導(dǎo)和啟示：堅持正確的公共行政改革方向；走出效率與公平二分法的困境；堅持以人為中心的核心價值。我們的公共行政價值選擇是：中國特色社會主義道路下的、以人為核心的、多元、全面和整體的價值觀。

公共行政；價值；治國理政

公共行政的價值選擇是公共行政理論創(chuàng)新和實踐探索的一個基本問題，無論是公共行政的流程或工藝的技術(shù)性改造，還是公共政策的制定，乃至更深層次的體制變革和制度創(chuàng)新，如果偏離了公共行政的價值方向，就如船只航行偏離了燈塔。現(xiàn)代公共行政起源于西方，其發(fā)展有自己的價值邏輯和發(fā)展軌跡，但價值選擇一直處于一種搖擺狀態(tài)。我國改革開放后的公共行政也經(jīng)歷了不同的價值選擇過程，期間也經(jīng)歷了一些波折。黨的十八大以來，中央提出的“四個全面”的戰(zhàn)略布局、“五大發(fā)展理念”等，尤其是習(xí)近平總書記系列講話精神，為我們理解和尋找具有中國特色的公共行政價值，提供了清晰的指導(dǎo)。

一、有關(guān)公共行政價值的研究

關(guān)于公共行政價值，研究成果頗多，但分歧也很大。

一是研究對象的分歧。主要有內(nèi)與外兩種路徑，有的認(rèn)為公共行政價值是指行政組織內(nèi)部和公職人員的行政道德與行為準(zhǔn)則，更多地強(qiáng)調(diào)個人的道德判斷和行政倫理，認(rèn)為行政倫理研究的目的在于培養(yǎng)公務(wù)人員良好的行政倫理觀或行政價值觀。[1]有的從整個行政系統(tǒng)的角度來看待行政價值的主客體構(gòu)成，強(qiáng)調(diào)公共行政對服務(wù)與管理對象的外向性關(guān)系。[2]本文討論的視角是后者，筆者認(rèn)為公共行政的價值問題應(yīng)該是公共行政的理念、制度、體制、公共政策以及行政行為等的對象性特征，即公共行政作用于社會和人時的基本導(dǎo)向，也可以說是一個價值取向問題。

二是研究的路徑不同。陳世香總結(jié)了幾種典型的研究路徑，[3]如王偉、張康之的行政倫理學(xué)視角，強(qiáng)調(diào)行政人格的完善；顏佳華、何穎等學(xué)者的行政哲學(xué)視角，重視對真善美、公平與效率、道義與功利等研究；金太軍等的行政價值取向視角，按照行政學(xué)發(fā)展的不同理論范式分析價值取向的差異。本文側(cè)重于公共行政不同范式的價值取向選擇，既與公共行政的實踐邏輯呼應(yīng)，也對正在進(jìn)行的范式轉(zhuǎn)換做出回答。

關(guān)于公共行政的范式問題，比較一致的觀點是三階段論，認(rèn)為公共行政經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政、新公共行政和新公共管理三種范式。另一種觀點認(rèn)為公共行政經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理兩個階段，現(xiàn)在正在走向公共價值管理的新范式階段，也叫新三階段論。馮春在《西方行政價值觀的基本演變與啟示》[4]一文中描述了舊的三階段論關(guān)于公共行政價值的基本觀點。認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政重效率，新公共行政強(qiáng)調(diào)社會公平，新公共管理引入市場要素，追求“3E”，重新回到對效率的重視。新三階段論提出的公共價值管理問題值得我們關(guān)注。

1995年，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的馬克·摩爾（Mark Moore）教授首先提出了公共價值的概念，認(rèn)為公共價值是公民對政府期望的集合，是公眾通過切實的公共政策與服務(wù)所獲得的一種效用。杰瑞·斯托克（Garry Stoker）教授甚至把公共價值管理看作是繼傳統(tǒng)公共行政和新公共管理之后的第三種公共行政學(xué)范式。公共價值管理理論主張，公共價值關(guān)注的是集體偏好，集體偏好的達(dá)成并不是通過個人偏好的加總，而需要通過主體間的審慎協(xié)商與復(fù)雜互動中達(dá)成；創(chuàng)造公共價值的路徑選擇應(yīng)該根據(jù)創(chuàng)造公共價值的具體要求，構(gòu)建開放靈活的公共服務(wù)遞送體系，不再依靠科層、市場等單一選擇，而是有機(jī)整合不同治理機(jī)構(gòu)與機(jī)制，實現(xiàn)治理系統(tǒng)的整體優(yōu)勢。[5]公共價值管理實際上是從一個新的角度探討社會正義問題。與其說它是一種公共行政的新范式，不如說它是一種實現(xiàn)公平正義的新路徑。

改革開放以來我國學(xué)界關(guān)于公共行政價值的研究除了有關(guān)行政價值的概念和路徑討論外，更多是對西方行政學(xué)理論的介紹和借鑒，其價值核心也大致經(jīng)過了從重效率到重公平正義的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國公共行政的理論和實踐話語發(fā)生了重大的變化，即公共治理、協(xié)商、參與、回應(yīng)、責(zé)任等價值與方式具有了更大的存在空間，“以人為本”的行政管理思想是一種新的行政價值觀、方法論和行政模式。[6]

中外關(guān)于公共行政價值的研究有明顯的二分法的方法論特征，尤其是西方的理論研究和公共行政實踐發(fā)展帶有鮮明的效率與公平二維搖擺的痕跡。盡管有學(xué)者認(rèn)為新公共管理“以經(jīng)濟(jì)、效率和效益為目標(biāo)，但也注意社會公平與正義”，[7]但實踐的發(fā)展證明，新公共管理恰恰偏離了公平正義價值。此外，西方公共行政價值的研究中，政治與行政分離一直是內(nèi)在的本質(zhì)特征，盡管期間也有不少批評和修正，但行政的“政治中立”仍然是西方公共行政的主旋律。

二、習(xí)近平總書記系列講話精神對公共行政價值選擇的啟示

黨的十八大以來，學(xué)界結(jié)合學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列講話精神，有了一批高質(zhì)量的研究成果，這些成果從不同側(cè)面探討了公共行政的價值選擇問題。閆越以《深刻理解行政體制改革的新思想新觀點》[8]為題，提出合理劃分政府與市場、政府與社會的邊界問題，提高宏觀調(diào)控水平、加強(qiáng)市場監(jiān)管、創(chuàng)新公共服務(wù)和社會管理。王浦劬分析了深化行政體制的新特點，[9]指出行政體制改革的目標(biāo)要依“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)而定，要堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，處理好政府與市場的關(guān)系；要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)闋恳?，做到?jīng)濟(jì)績效取向與社會公平正義價值辯證結(jié)合、政府職能與市場功能辯證結(jié)合、簡政放權(quán)與有效管制辯證結(jié)合；要以法治政府和服務(wù)型政府為具體目標(biāo)，民主行政與依法行政有機(jī)結(jié)合、政府職能與實現(xiàn)方式有機(jī)結(jié)合、規(guī)則取向與價值取向有機(jī)結(jié)合。唐曉陽等提出建立中國特色公共行政學(xué)，[10]必須堅持以馬克思主義尤其是當(dāng)代中國馬克思主義為指導(dǎo)，堅持以人民為中心的價值取向、以問題為中心的研究導(dǎo)向，既要學(xué)習(xí)借鑒世界公共行政研究的積極成果，又要不斷推進(jìn)中國公共行政研究的理論創(chuàng)新，建立中國化的公共行政話語體系。這些研究成果為分析我國新時期公共行政的價值問題提供了很好的見解。

（一）堅持正確的公共行政改革方向

雖然西方公共行政強(qiáng)調(diào)政治中立，但實際上這只是一種表象，試想，其公共行政如果一旦偏離了所謂“自由、民主、平等”的資本主義核心價值體系、動搖了價值根基，不僅會出現(xiàn)行政危機(jī)，其政治系統(tǒng)也不會坐視不理，民選官們也必將面臨失去執(zhí)政地位的威脅。

在習(xí)近平總書記的行政思想體系里，公共行政是政治系統(tǒng)的組成部分，而且是重要的組成部分，行政改革是全面深化改革的重要內(nèi)容。習(xí)近平旗幟鮮明地指出，“改革開放是一場深刻革命，必須堅持正確方向，沿著正確道路推進(jìn)。方向決定道路，道路決定命運”。“我們說中國特色社會主義是社會主義，那就是不論怎么改、怎么開放，我們都始終要堅持中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度?！盵11]在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上，習(xí)近平指出“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在”。

習(xí)近平總書記這一系列講話精神，為我們正確把握公共行政的價值選擇指明了方向。在談到堅持完善和發(fā)展中國特色社會主義制度和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)時，習(xí)近平總書記指出，“必須完整理解和把握全面深化改革的總目標(biāo)，這是兩句話組成的一個整體”，“只講第二句，不講第一句，那是不完整、不全面的”。[12]公共行政改革無疑是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，但如何改？往哪個方向改？20世紀(jì)90年代新公共管理理論席卷全球，影響到我國公共行政的價值選擇，有人否定政府的宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管職能，一味追求市場放任主義，導(dǎo)致過度市場化和過度社會化以及生態(tài)環(huán)境的破壞等，直到今天，我們還在修補(bǔ)這種偏差所帶來的消極影響。進(jìn)入21世紀(jì)，西方的治理與善治理論進(jìn)入中國，一些人借公眾參與、公民自治、回應(yīng)性、公民社會等概念，主張淡化黨對公共行政的領(lǐng)導(dǎo)，削弱政府的作用，導(dǎo)致公民參與無序，一定程度上影響了依法治國進(jìn)程。

深入學(xué)習(xí)和貫徹習(xí)近平總書記系列講話精神，正確把握深化行政體制改革的方向，是我國公共行政價值選擇的首要問題。

（二）走出效率與公平二分法的困境

西方公共行政價值研究二分法的方法論，不僅導(dǎo)致了行政學(xué)理論的二維搖擺，也導(dǎo)致了公共行政實踐幾十年一次的周期性振蕩。習(xí)近平指出，“我們的哲學(xué)社會科學(xué)有沒有中國特色，歸根到底要看有沒有主體性、原創(chuàng)性。跟在別人后面亦步亦趨，不僅難以形成中國特色哲學(xué)社會科學(xué)，而且解決不了我國的實際問題”。[13]“我們不斷推進(jìn)改革，是為了推動黨和人民事業(yè)更好發(fā)展，而不是為了迎合某些人的‘掌聲’，不能把西方的理論、觀點生搬硬套在自己身上?！薄叭绻活檱檎瞻嵴粘瓌e人的制度模式，就會畫虎不成反類犬，不僅不能解決任何實際問題，而且還會因水土不服造成嚴(yán)重后果。”[14]

我國公共行政的價值選擇要走出這種效率與公平二分法的困境，正如習(xí)近平所講，“面對新形勢新任務(wù)新要求，全面深化改革，關(guān)鍵是要進(jìn)一步形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力，進(jìn)一步提高政府效率和效能，進(jìn)一步實現(xiàn)社會公平正義，進(jìn)一步促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力”。[15]我們的公共行政價值選擇不是效率與公平的取此舍彼，而是二者的兼顧與平衡。我們的公共行政價值選擇是多元的、全面的和整體的。這種價值選擇體現(xiàn)在兩方面：

首先體現(xiàn)在“四個全面”戰(zhàn)略布局上。習(xí)近平指出，“全面深化改革、全面依法行政、全面從嚴(yán)治黨是三大戰(zhàn)略舉措，對實現(xiàn)全面建成小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)一個都不能缺。不全面深化改革，發(fā)展就缺少動力，社會就沒有活力。不全面依法治國，國家生活和社會生活就不能有序運行，就難以實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。不全面從嚴(yán)治黨，黨就做不到‘打鐵還需自身硬’，也難以發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。[16]“四個全面”戰(zhàn)略布局體現(xiàn)了習(xí)近平治國理政的系統(tǒng)性、整體性方法論。公共行政的價值選擇不能就行政論行政，我們的行政要為全民建成小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。要在全面深化改革中發(fā)揮好政府的職能，弄清楚“哪些事應(yīng)該由市場、社會、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)”。[17]要自覺踐行全面依法治國，實行依法行政，“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。[18]要在全面從嚴(yán)治黨中，加強(qiáng)黨對公共行政的領(lǐng)導(dǎo)。

其次體現(xiàn)在“五大發(fā)展理念”上。在黨的十八屆五中全會上，習(xí)近平系統(tǒng)論述了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”，極大地豐富了公共行政的價值選擇。公共行政是“五大發(fā)展理念”的具體踐行途徑之一，“五大發(fā)展理念”既是公共行政的任務(wù)和內(nèi)容，也是一個價值體系，是公共行政的對象性特征，如果偏離了這個系統(tǒng)，我們的公共行政就會重復(fù)“取其一點，不及其余”的線性思維模式，就會再次導(dǎo)致西方國家包括我們自己在前期發(fā)展中出現(xiàn)過的效率與公平的二維搖擺，就會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展脫節(jié)，就會出現(xiàn)生態(tài)的破壞，就會出現(xiàn)發(fā)展分化。

（三）堅持以人為中心的核心價值

西方公共行政價值的效率與公平二分法，在談到效率時指向的是“事”，無論是提高政府自身效率還是提高經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效率。而在談到公平正義時，指向又轉(zhuǎn)到了“人”。因此，其價值選擇實際上是在事與人之間的選擇與搖擺，而每一次的搖擺都帶有功利主義的迫不得已。

唐曉陽在研究建立中國特色的社會主義公共行政學(xué)時，結(jié)合習(xí)近平總書記系列講話精神，提出“必須堅持以人民為中心的價值取向”，[19]這無疑是抓住了問題的本質(zhì)。習(xí)近平指出:“堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，核心要解決好為什么人的問題。我國哲學(xué)社會科學(xué)要有所作為，就必須堅持以人民為中心的研究導(dǎo)向。脫離了人民，哲學(xué)社會科學(xué)就不會有吸引力、感染力、影響力、生命力。”

習(xí)近平以人為中心的主張，貫穿于他的整個治國理政的全部思想中，從中國夢的提出，到“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五大發(fā)展理念”，以人為中心始終是問題的出發(fā)點和落腳點?！叭嗣駥γ篮蒙畹南蛲?，就是我們的奮斗目標(biāo)”，這句話家喻戶曉，這是習(xí)近平剛剛就任總書記時向全國和全世界發(fā)出的治國理政的核心價值觀。隨后習(xí)近平在《求是》雜志發(fā)文，進(jìn)一步闡釋這一核心價值：“全面深化改革必須以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點，這是堅持我們黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的必然要求?！薄叭绻母锊唤o老百姓帶來實實在在的利益，如果不能創(chuàng)造更加公平的社會環(huán)境，甚至導(dǎo)致更多不公平，改革就失去了意義，也不可能持續(xù)。”“我們講促進(jìn)社會公平正義，就是要從最廣大人民根本利益出發(fā)，多從社會發(fā)展水平、從社會大局、從全體人民的角度看待和處理這個問題。”[20]

至此，具有中國特色的公共行政核心價值選擇已經(jīng)十分清晰，在事與人的關(guān)系上，就是旗幟鮮明地以人為中心，事為人服務(wù)。發(fā)展“事”，提高辦事的效率，最終都是為了人。西方公共行政價值的效率與公平分歧，在中國統(tǒng)一為一個整體，我們自己提出的多元的公共行政價值也有了“人”這個核心。

綜上所述，我們的公共行政價值選擇就是：中國特色社會主義道路下的、以人為核心的、多元、全面和整體的價值觀。公共行政的新范式轉(zhuǎn)換或許將發(fā)生在中國。

[1]王偉.行政倫理學(xué)概論[M].北京：人民出版社，2001：94.

[2][3]陳世香.建國以來中國行政價值體系結(jié)構(gòu)的歷史演化研究[M].上海：上海行政學(xué)院學(xué)報，2009，（6）.

[4]馮春.西方行政價值觀的基本演變與啟示[J].社會科學(xué)論壇，2010，（4）.

[5]楊博，謝光遠(yuǎn).論“公共價值管理”：一種后新公共管理理論的超越與限度[J].政治學(xué)研究，2014，（6）

[6][7]黃建洪，施雪華.改革開放30年中國公共行政的理論探索與實踐發(fā)展之關(guān)系[J].中國行政管理，2009，（8）.

[8]閆越：.深刻理解行政體制改革的新思想新觀點[N].吉林日報，2013-10-18.

[9]王浦劬.深化行政體制的新特點[N].人民日報，2016-02-28.

[10][19]唐曉陽等.加快構(gòu)建中國特色公共行政學(xué)[J].嶺南學(xué)刊，2016，（4）.

[11][12][14][15][17]習(xí)近平總書記關(guān)于全面深化改革論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014.

[13]習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上的講話[N].人民日報，2016-05-19.

[16]習(xí)近平總書記關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.

[18]習(xí)近平總書記在中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國第四次集體學(xué)習(xí)時的講話[EB/OL]. [2013-02-23].新華網(wǎng).

[20]習(xí)近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來[J].求是，2014，（1）.

責(zé)任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）06-0026-04

2016-11-07

胡冰，深圳市委黨校公共管理教研部副教授。