制度約束產(chǎn)能過剩的價值取向和路徑探尋

卞 彬

(中共重慶市委黨校經(jīng)濟學教研部,重慶400041)

前不久發(fā)布的《2015中國企業(yè)經(jīng)營者問卷跟蹤調(diào)查報告》顯示,近六成企業(yè)設備利用率低于75%。一般來說,工業(yè)設備利用率達到80%以上,才能算設備正常利用?！笆濉币?guī)劃建議中明確指出部分行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴重是當前我國經(jīng)濟發(fā)展中面臨的突出問題,中央經(jīng)濟工作會議確定的重點任務均聚焦于調(diào)結(jié)構(gòu),這次會議與以往“經(jīng)濟增長、三農(nóng)問題、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、改善民生、改革開放”的范式化表述截然不同。在去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務中,將積極穩(wěn)妥化解產(chǎn)能過剩列為2016年經(jīng)濟工作的五大任務之首位。去產(chǎn)能需壯士斷腕,也顯示了中央力克痼疾的決心。

1 界定地方政府職能,破解“越位”和“缺位”的難題

結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)能過剩和經(jīng)濟周期性的產(chǎn)能過剩一般可以通過市場自身的運行和政府采取適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策得到緩解,我國現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩,最深層次的難題還是在于體制中存在不合理因素?；猱a(chǎn)能過剩是一場難打的硬仗,需要界定地方政府職能,破解“越位”和“缺位”,從根本上消除導致產(chǎn)能過剩的制度誘因?！胺ǘ氊煴仨殲?法無授權(quán)不可為”是界定地方政府事務的基本準則,也是去產(chǎn)能的基本價值取向。

1.1 “法無授權(quán)不可為”

我國市場經(jīng)濟體制不完善,以及財政分權(quán)發(fā)展的過程中相對應的體制機制改革的滯后,促使了體制性產(chǎn)能過剩問題的出現(xiàn)。我國集中式政治體制和分權(quán)式財政體制的融合,使地方面臨政治競爭和經(jīng)濟競爭的雙重競爭壓力[1]。由于不同類型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模對推動地區(qū)經(jīng)濟增長作用是不同的,在我國目前的財政分權(quán)體制下,以考核GDP增長為核心的政府官員政治晉升體制,使得地方政府具有強烈的動機干預企業(yè)投資。受部門利益、政治博弈和任期周期的影響,刺激了地方政府深度參與經(jīng)濟和投資過程,追求高經(jīng)濟增長已經(jīng)成為地方官員競爭的主要目標。地方政府出于對地方財政收入的增加、政績的突顯等方面的考量,為獲得稅收返還并參與增量分成,各地政府都千方百計上馬利大稅高的產(chǎn)品或投資高稅收的投資項目。積極鼓勵、支持甚至是逼迫企業(yè)對GDP有顯著貢獻的項目進行投資。從而導致了各地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的加劇,造成的實際產(chǎn)量和消費量與一定技術(shù)水平下全要素投入的最佳產(chǎn)出的嚴重偏離現(xiàn)象。并且產(chǎn)能過剩從鋼鐵、有色金屬、建材、化工、造船等傳統(tǒng)行業(yè)向光伏、風電、碳纖維等新興產(chǎn)業(yè)擴展?！胺o授權(quán)不可為”,一是把地方性權(quán)力列在清單上。以法無授權(quán)不可為作為保障,約束決策者的恣意,“權(quán)力清單”是賦權(quán)思維和法治限權(quán)的表現(xiàn)。法定權(quán)限即法無規(guī)定無權(quán)力,法治本身就是“控權(quán)”機制。習近平強調(diào),凡屬重大改革都要于法有據(jù),在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,這種提法可謂對改革和法律規(guī)則關(guān)系的“撥亂反正”。習近平最近講得最多的是“權(quán)力要關(guān)進制度的籠子”,所謂“沒有規(guī)矩則不成方圓”。束縛住改革的隨意性把政府和各政府部門手上所運用的權(quán)力以統(tǒng)計方式“列單公布”,讓社會和公眾知曉,以使權(quán)力置于陽光下,接受監(jiān)督。杜絕地方政府濫用權(quán)力和“權(quán)利創(chuàng)造”(可以稱為地方政府“權(quán)利創(chuàng)造”現(xiàn)象)行為。如果沒有列入“權(quán)力清單”上的權(quán)力,就不是地方的權(quán)力,并且也不能隨便給自己增加其他權(quán)力。二是在制定市場主體的“負面清單”時,也應該出臺政府行為的“負面清單”,杜絕政府的“越位”行為。公權(quán)力具有單方性、主動性、強制性的基本特征,不受約束的權(quán)力都會膨脹。法律在賦予公權(quán)力,與此同時也確立了公權(quán)力的界限和責任。突出對直接掌管資金分配和政策制定等單位和崗位的權(quán)力限制,規(guī)范和壓縮各種權(quán)力的自由裁量空間。如果缺乏制度的規(guī)范和強制約束,那么政府及其官員就可以隨心所欲,主觀隨意性大且不必為此承擔任何責任就難以避免?！爱a(chǎn)能過?！薄爸貜徒ㄔO”“過度競爭”等類似問題,會導致企業(yè)利潤下降、虧損增加、產(chǎn)業(yè)組織惡化、加大金融風險、嚴重浪費資源。

1.2 “法定職責必須為”

地方政府存在越位與缺位并存的現(xiàn)象,固然有著體制上的原因,但與財政支出法治約束乏力也不無關(guān)系。隨著財政分權(quán)的深化,地方政府從單純的政策執(zhí)行者變?yōu)榱擞凶陨砝孀非?有自身資源配置能力,成為自身在本地經(jīng)濟發(fā)展中起著特殊作用的理性主體。地方政府組織作為一個集團,主要追求的是預算最大化,促使各地從各自的利益出發(fā),這樣就有比較強烈的動機推動投資,發(fā)展該地區(qū)的經(jīng)濟,這不僅加重了產(chǎn)業(yè)領域的產(chǎn)能過剩,也導致經(jīng)濟社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)[2]。分權(quán)下的地方政府因其產(chǎn)權(quán)的缺失及“經(jīng)濟人”的特性,為了吸引要素尤其是資本的流入,更傾向于增長效應明顯的基本建設投資,而在人力資本投資和公共服務投入上則缺乏動力。重視工業(yè)制造業(yè)的發(fā)展,輕視了社會經(jīng)濟平衡發(fā)展。對有關(guān)民生的教育、衛(wèi)生、社會保障等公共支出產(chǎn)生了擠出效應,甚至有些還被推向市場,直接導致公共產(chǎn)品支出和公共服務的空間和比例相對減少。在社會分化加劇、價值沖突增多的社會轉(zhuǎn)型期,人們之間出現(xiàn)不同的利益訴求甚至對立,當下在中國大家感受到“帕累托改進”給其帶來的好處在逐漸減少,而對社會不公的抱怨卻逐漸增多?！胺ǘ氊煴仨殲椤?一是改變政府主導的增長方式、增長主義傾向,明確提供公共產(chǎn)品和公共服務才是各級地方政府的最重要職能,是政府的法定責任,公共財政要從一般經(jīng)營性、競爭性領域退出,逐步降低在生產(chǎn)建設性支出所占比重。改變預算執(zhí)行的長官意志和隨意性,人為增加預算、轉(zhuǎn)移用途的狀況。二是改變將GDP和財稅收入視為政績好壞和干部能否提拔重要的最主要指標的做法。在削減GDP考核體系的同時,對基層干部考核也要降低對招商引資業(yè)績的要求,增加轉(zhuǎn)型指標,加大資源消耗、環(huán)境保護等指標的考核權(quán)重。糾正過多以經(jīng)濟增長速度、財政收入增長速度為主要評定指標的偏向。

2 完善財政分權(quán)體制,構(gòu)建事權(quán)和支出責任相適應的制度

政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)緊密結(jié)合是中國式財政分權(quán)的核心特征,目前中央政府和地方政府的委托代理關(guān)系實質(zhì)上是政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)的非對稱關(guān)系,出現(xiàn)了財權(quán)層層集中,事權(quán)層層下放,事權(quán)與支出責任劃分不清晰、不合理的交織現(xiàn)象。目前各地分配格局是從分灶吃飯延續(xù)過來的,不僅中央和省市分灶吃飯,省和市縣,甚至市縣也是分灶吃飯的。支出責任和財力保障的嚴重倒掛,引發(fā)了基層政府的財政收支困難。地方財政緊缺的現(xiàn)狀注定了地方政府會以各種方式斂財,以滿足各類正當或不正當?shù)牡胤介_支需求。

2.1 協(xié)調(diào)好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系

中央政府利用自身在政治與行政上的權(quán)威地位,擁有調(diào)整財政關(guān)系的主動權(quán),能夠比較隨意地變更事權(quán)與財權(quán)的分配格局。在現(xiàn)行財政分權(quán)體制下,中央政府有足夠的能量來對地方進行獎懲,地方政府官員因而不得不追隨中央政府的政策導向,更多的是對上級負責[3],從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下”的標尺競爭(Yardstick Competition),地方政府會努力爭取上級的財政撥款或補助?！芭懿垮X進”“要飯財政”等難以避免,各地方的辦事處、駐京辦遍地開花難以避免。去產(chǎn)能能否成功,關(guān)鍵是通過制度創(chuàng)新,根除產(chǎn)能擴張的利益誘導機制。體制性的產(chǎn)能過剩需要協(xié)調(diào)好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系,更科學地規(guī)范地方政府行為來逐步控制和緩解,這是去產(chǎn)能的重要途徑。本著權(quán)力制衡原則與經(jīng)濟激勵相融和的目標要求,遵循國家利益原則、受益原則、行政管理原則,建立與財政業(yè)務及管理相適應的授權(quán)管理體系,突出權(quán)責對等。按照一級政府事權(quán)的不同層次對財力與事權(quán)匹配進行模式再造,即由傳統(tǒng)的財力的路徑轉(zhuǎn)向事權(quán)的路徑,構(gòu)建財力與事權(quán)相匹配的運行機制。而后者應取決于公共物品的外部效應的覆蓋范圍。外部效應限于地區(qū)內(nèi)的公共物品應主要由地方政府承擔,盡可能保證政府活動的受益人和成本負擔人范圍一致。

2.2 要適度加強中央事權(quán)和直接支出比重

中國式財政分權(quán)在成功地為地方財政松綁,地方政府雖然逐漸獲得了支出的決定權(quán),但這種權(quán)力和其承擔的支出責任又是不一致的,造成了“事權(quán)屬地化”。導致支出責任的高度地方化在中國表現(xiàn)得十分突出,大量的支出事務如支農(nóng)、教育、衛(wèi)生、社保、城市建設、公共安全等主要經(jīng)費來源由地方政府負責籌集提供,基層政府是公共經(jīng)費的支出主體。導致了支出責任在基層、財力分配在上級的不合理局面,基層政府財力困難而事權(quán)很重,加劇了地方政府預算外的亂收費現(xiàn)象,千方百計地籌集非稅收入,形成所謂的“土地財政”等現(xiàn)象。

3 深化投資體制改革,改革地方政府的政策性補貼

分稅制后,為了增加地方財政收入,緩解財政收支壓力,爭搶稅源財源,地方政府對本地企業(yè)和項目投資都十分重視,采取不同類型的政策性補貼。不僅扭曲了要素市場價格,壓低投資成本,形成企業(yè)自有投資過低所導致的嚴重風險外部化效應,而且扭曲了企業(yè)的投資行為,產(chǎn)業(yè)惡性競爭,部分行業(yè)盲目過度投資、低水平擴張,從而導致了部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題愈發(fā)嚴重。投資體制扭曲背景下,地區(qū)對于投資的補貼性競爭是導致產(chǎn)能過剩最為重要的原因。

3.1 改善地方政府的激勵機制

在財政分權(quán)體制下,無論是出于對增加地方GDP、財政收入還是官員晉升機會的考慮,地方政府具有強烈的動機干預企業(yè)投資和利用各種優(yōu)惠政策招商引資。主要是通過給予企業(yè)土地優(yōu)惠政策、信貸支持以及環(huán)保審批等方面,直接干預投資項目的運行。一是地方政府在招商引資過程中競相提供各種優(yōu)惠條件,為了吸引和推動對GDP有顯著貢獻的項目投資的招商引資,在土地的模糊產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護體制的缺陷和金融機構(gòu)的軟約束的背景下,使得低價出讓工業(yè)土地、犧牲環(huán)境和幫助企業(yè)獲取金融資源成為地方政府競爭資本流入的重要手段。二是地方政府對自己轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)會盡量給予一些非市場手段的照顧和扶持。例如:運用非市場化手段刻意降低部分產(chǎn)業(yè)的進入門檻;通過行政干預進行地區(qū)市場保護;低電價供應以降低企業(yè)成本,等等。在政府的激勵機制下,企業(yè)獲得了極大激勵,從而不斷擴建、增建項目,使得部分行業(yè)特別是對地方GDP和財政收入有顯著貢獻的行業(yè)產(chǎn)能過剩問題尤為嚴重,造成的實際產(chǎn)量和消費量與一定技術(shù)水平下全要素投入的最佳產(chǎn)出的嚴重偏離[4]。更糟糕的是在部分過剩行業(yè),一些企業(yè)為了攤薄單位產(chǎn)品成本、維持生產(chǎn)經(jīng)營,甚至繼續(xù)擴大生產(chǎn),進一步加劇了產(chǎn)能過剩局面。政策性補貼的變化和外生的隨機沖擊對產(chǎn)能過剩和宏觀波動影響不相上下。深化投資體制改革,切實實行政企分開制度,充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用是削弱體制性因素對產(chǎn)能過剩影響的重要環(huán)節(jié)。緩解產(chǎn)能過剩頑疾的根本途徑,還是應該著力改善地方政府的激勵機制,按照企業(yè)主體、政府推動、市場引導、依法處置的辦法,減少其進行政策性補貼的沖動。政府干預是必要的,但干預的方向應調(diào)整,政府需要營造市場化的經(jīng)營機制和投資環(huán)境,起到“孵化”而不是“規(guī)劃”作用。產(chǎn)業(yè)政策也是不可或缺的,但政策手段和導向要轉(zhuǎn)變,變“提供政策優(yōu)惠”為“提高企業(yè)能力”。不然政府直接的干預行為,使得企業(yè)不能完全從市場需求的角度來審視自身的投資行為,嚴重影響企業(yè)對自身投資行為的判斷,而且違背了市場經(jīng)濟運行的客觀規(guī)律,妨礙了相關(guān)企業(yè)甚至是整體行業(yè)的正常發(fā)展。

3.2 消除地方政府間財政惡性競爭

雖然地方政府缺乏獨立的稅權(quán),但是在中國式財政分權(quán)體制下,各地方政府能夠展開事實上的政府間財政惡性競爭行為。地方政府往往通過對上爭取稅收優(yōu)惠政策、對內(nèi)展開稅收競爭。政府間財政惡性競爭的具體表現(xiàn),包括稅收的違法減免、財政返還、人情引稅、買賣稅款、稅收強征、稅收打折、濫用征稅裁量權(quán)、支出結(jié)構(gòu)扭曲和隨意減免規(guī)費等。政府間財政惡性競爭的社會危害,包括對稅法剛性的損害、稅源流失、支出結(jié)構(gòu)失衡和擾亂財政分配秩序等方面。一是當前各級政府紛紛建立了融資平臺向銀行大量借款搞建設,使地方政府的債務規(guī)模迅速擴大。要抓緊時間對地方融資平臺拆開包進行清理,對地方政府的債務進行甄別,如果能夠轉(zhuǎn)為PPP項目的,就不算在里面了;如果不能轉(zhuǎn)為PPP項目的政府債務,就納入置換。二是程序是以多數(shù)人和多元利益并存為基礎的社會調(diào)整機制,政府必須在程序上符合規(guī)范,在實體上符合權(quán)限,不能肆意發(fā)揮。習近平強調(diào):“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式?！秉h的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中特別要求重大決策必須“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為法定程序。防止在法律明令禁止的情況下,通過變通繞道的辦法,以“內(nèi)部規(guī)定”“紅頭文件”等途徑確立“授權(quán)”的合法性。在法律體系已基本建立的今天,“先行思維”仍然在各地的改革施政者腦中形成慣性,為了培養(yǎng)地方稅源財源,通過制定稅收優(yōu)惠政策,甚至是一事一議,簽訂書面合作協(xié)議,如“先征后退”“即征即退”和“先征后返”等形式來實現(xiàn),只要是主政者認為出效果的政策和措施,只要能夠達到其目標,不顧是否違法。三是要調(diào)整地方政府之間的競爭性投資體制,優(yōu)化地方政府的競爭性行為。特別是要防止地方政府以行政性方式推動產(chǎn)能的增長,如通過低價供給土地,低價用電,稅收優(yōu)惠,財政獎勵等方式推動投資。奠定市場機制在化解產(chǎn)能過剩中的決定性地位,讓各類企業(yè)在同一競爭規(guī)則下平等競爭,避免企業(yè)因“所有制”身份不同享受巨大政策差異。要明確產(chǎn)業(yè)政策不是對某一產(chǎn)業(yè)的特殊優(yōu)惠政策,在執(zhí)行過程中不宜直接出臺對企業(yè)行為進行干涉的政策和條例。而盡量不用政府之手或計劃之手直接指揮要素的流動方向,把投資決策權(quán)歸還企業(yè)和市場,逐步消除負外部性對投資行為的影響,減少對要素市場的價格干預。只要市場不被扭曲,市場規(guī)律就會逐漸產(chǎn)生優(yōu)勝劣汰效應,使企業(yè)能夠成為自主決策、自主投資、自我約束、自擔風險的真正的市場主體,實施跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制減量化兼并重組,退出部分產(chǎn)能。

4 改革稅收體制,探索間接稅的征收環(huán)節(jié)

我國財稅體制改革已經(jīng)明確“逐步提高直接稅比重”的方向,這有利于從財稅制度上遏制產(chǎn)能盲目擴張。但是也要看到,提高直接稅比重是一個逐步的過程。因此面對目前突出的投資沖動和產(chǎn)能過剩問題,通過“逐步提高直接稅比重”來解決是遠水難解近渴的問題。

4.1 間接稅采取在銷售環(huán)節(jié)上征收

去產(chǎn)能能否成功,關(guān)鍵是通過制度創(chuàng)新,根除產(chǎn)能擴張的利益誘導機制。產(chǎn)能過剩問題不是短期形成的,化解過剩也不是一年兩年能夠完成的,必須做好制度配套準備,著眼長遠,在改革稅收體制上做文章,才能打贏這場攻堅戰(zhàn)。我國的增值稅、營業(yè)稅、消費稅等主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅,借鑒一些國家的間接稅(流轉(zhuǎn)稅)主要在終端的銷售環(huán)節(jié)征收的經(jīng)驗,建議在間接稅(流轉(zhuǎn)稅)的征收環(huán)節(jié)方面作一些調(diào)整,對間接稅采取在銷售環(huán)節(jié)上進行征收。我國產(chǎn)能過剩已呈現(xiàn)出行業(yè)面廣、過剩程度高、持續(xù)時間長等特點,這是由于我國稅制是以增值稅、營業(yè)稅等間接稅為主體,而且稅款的征收環(huán)節(jié)主要放在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)。也就是說制造行業(yè)的產(chǎn)品只要生產(chǎn)出來,不管企業(yè)是否盈利賺錢,就已經(jīng)先繳付了稅收,而且這是政府財政收入的重要來源。因此,對各級政府而言,投資越多、生產(chǎn)規(guī)模越大,財政收入也就越多,能夠干的事就越多,政績也就越突出。在這種利益機制誘導下,任何一個地方都會把做大GDP、增加財政收入作為頭等任務,在這樣的指揮棒指揮下,各個地區(qū)當然傾向于扶持高投入、高產(chǎn)出的行業(yè),各地競相優(yōu)惠爭搶項目,甚至在產(chǎn)能已經(jīng)過剩的情況下還不斷增加投入。

4.2 降低財政分權(quán)制度對產(chǎn)能過剩的影響程度

間接稅(流轉(zhuǎn)稅)本身有諸多直接稅(所得稅)所不具備的優(yōu)點,如稅收征管便利和方便等。并且間接稅(流轉(zhuǎn)稅)能夠在銷售環(huán)節(jié)征收,意味著只要有人居住、只要在當?shù)叵M,就能產(chǎn)生相應的稅源。當?shù)叵M就會帶來當?shù)卣鄳斦杖?而不需要依賴在當?shù)氐纳a(chǎn)狀況和能力。設計這種財稅制度,地方政府為了避免本區(qū)域內(nèi)有稅收創(chuàng)造能力的居民流失,會竭力地提高財政的運行效率、提高公共產(chǎn)品供給的滿意程度,有利于引導地方政府把更多精力放到改善居住環(huán)境和教育資源,并以此吸引更多人前來旅游、居住、就業(yè)和消費?？梢远糁频胤秸^分熱衷于招商引資,淡化經(jīng)濟增長,重視結(jié)構(gòu)改革,克服重生產(chǎn)而忽視消費,重產(chǎn)業(yè)而忽視宜居,重經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境的現(xiàn)象。更加重視社會保障、社會穩(wěn)定、消費結(jié)構(gòu)、居民收入和居民健康狀況,抑制低效率、高污染、高能耗項目的投資,降低財政分權(quán)制度對產(chǎn)能過剩的影響程度,防止部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的加劇。在體制機制上做文章,根除產(chǎn)能過剩的利益誘導機制。

5 構(gòu)建產(chǎn)能過剩的退出機制

只要制度設計合理和機制有效,去產(chǎn)能的進程一定可以加速。但是現(xiàn)行財稅體制下,缺乏過剩產(chǎn)能的退出機制安排?，F(xiàn)行財稅體制下,鼓勵投資、鼓勵生產(chǎn)的政策措施很多,而對過剩產(chǎn)能、落后產(chǎn)能的退出則缺乏制度和政策的合理安排,基本上是“有進無退”。

5.1 淘汰落后產(chǎn)能、消滅“僵尸企業(yè)”

化解過剩產(chǎn)能必須從解決‘僵尸企業(yè)'入手。如果產(chǎn)能過剩的情況延續(xù)下去,等經(jīng)濟穩(wěn)定受到影響,“感冒變成肺炎”,就麻煩大了,所以要盡快采取行動。但是,當前經(jīng)濟正在底部徘徊,在經(jīng)濟下行筑底周期內(nèi),保增長可能降低地方政府化解過剩產(chǎn)能的努力和決心。所以,地方政府寧可企業(yè)虧本賠錢,也要讓其維持生產(chǎn),決不輕言退出[5]。在本地企業(yè)經(jīng)營不善面臨淘汰時,地方政府又往往會人為地阻止地方企業(yè)破產(chǎn)淘汰,阻礙落后產(chǎn)能的退出和跨區(qū)域兼并重組的進行。地方政府通過稅收補貼、強制貸款、強行擴張需求等方式,“力挺”老化供給。當前,一些地方政府為了防止本地區(qū)經(jīng)濟下滑,組建所謂的“救市基金”,譬如助保金、風險補償金、助保貸,通過地方政府的力量來給企業(yè)增加信用,降低銀行信貸的風險,使得一些應該淘汰的企業(yè)變成了“僵尸企業(yè)”。解決這些問題,需要妥善處理好以下三個問題。一是清除部分地方政府為了社會穩(wěn)定而阻撓企業(yè)破產(chǎn)重組等行為?，F(xiàn)行財稅體制下,各地是誰有生產(chǎn)規(guī)模誰有稅收的收入,去產(chǎn)能可能還會給當?shù)亟?jīng)濟增長和地方財政收入帶來下行壓力。二是產(chǎn)能過剩企業(yè)多有大量負債,有些企業(yè)債權(quán)債務關(guān)系非常復雜。企業(yè)既有對銀行的負債,也有上下游企業(yè)之間的應付賬款,以及企業(yè)之間的擔保等。這些錯綜復雜的“三角債”給企業(yè)兼并重組和破產(chǎn)清算都帶來很大難度,處理不好還會造成連鎖反應。三是去產(chǎn)能可能會對本就繁重的穩(wěn)增長任務帶來進一步壓力。誰要退出,則需承擔一系列企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、大量企業(yè)職工轉(zhuǎn)崗安置等復雜問題,當?shù)卣幚聿缓萌菀自斐善髽I(yè)內(nèi)部和社會的不穩(wěn)定。按照市場倒逼、企業(yè)主體、地方組織、中央支持、依法處置的辦法,清除部分地方政府為了社會穩(wěn)定而阻撓企業(yè)破產(chǎn)重組等行為,加快破產(chǎn)清算案件審理,有序退出過剩產(chǎn)能[6]。只有讓失敗者退出,才能改變“僵尸企業(yè)”橫行的格局。因為如果“力挺”僵尸企業(yè),將影響生產(chǎn)要素向新供給轉(zhuǎn)移。因為雖然可以在短期內(nèi)拖延老化供給產(chǎn)能過剩問題的暴露,吸收部分過剩產(chǎn)品,延緩僵尸企業(yè)的淘汰進程,但從長期來看是阻礙了生產(chǎn)要素按照要素貢獻和邊際報酬進行分配。

5.2 防止“劣勝優(yōu)汰”的逆向選擇

一是低端附加值以及能源消耗量大的企業(yè)必須退出市場,通過關(guān)停并轉(zhuǎn),用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和關(guān)閉等方式加快清理退出,這是不能有任何猶豫的。前不久發(fā)布的《2015中國企業(yè)經(jīng)營者問卷跟蹤調(diào)查報告》顯示,近六成企業(yè)設備利用率低于75%。一般來說,工業(yè)設備利用率達到80%以上,才能算設備正常利用。淘汰落后產(chǎn)能是經(jīng)濟提質(zhì)增效的一個關(guān)鍵點,抓住了矛盾的關(guān)鍵點。在供給老化階段,供給無法創(chuàng)造等量的需求,任何一個單位的新資源投入,只能創(chuàng)造出1/N倍的需求,降低資源的配置效率,削弱經(jīng)濟的自我循環(huán)能力,最終會導致整個社會資源分配的扭曲和浪費。因此,要更加注重運用市場機制、經(jīng)濟手段、法治辦法來化解產(chǎn)能過剩。通過財政稅收政策,對推進企業(yè)兼并重組給予一定的支持。中央設立專項資金,對地方和企業(yè)化解產(chǎn)能過剩進行獎勵性補助,這個獎補的資金主要用于人員的安置?，F(xiàn)在中央財政安排1 000億元專項獎補資金,重點用于支持去產(chǎn)能過程中人員分流安置。堅決管住產(chǎn)能過剩行業(yè)新上項目,防止出現(xiàn)“借尸還魂”現(xiàn)象,嚴禁建設產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目,實行嚴格的環(huán)保、能耗、安全、技術(shù)標準,防止形成新的產(chǎn)能過剩。

二是因地制宜、分類有序的處理。經(jīng)濟下行期市場會將一些企業(yè)排擠出市場,這種排擠是否真正淘汰了低效率企業(yè)具有不確性。同樣的產(chǎn)能,質(zhì)量不同、檔次不同,對經(jīng)濟增長的影響以及對環(huán)境的污染程度相差迥異?；猱a(chǎn)能過剩還是一項技術(shù)活,宏觀調(diào)控之手如果干預不當,也會“錯殺”好企業(yè)。比如,有些行業(yè)屬于結(jié)構(gòu)性過剩,即“低端過剩、高端不足”,這類過剩行業(yè)中也有產(chǎn)品市場需求旺盛的好企業(yè),如果一刀切式地用“限貸”“斷糧”的辦法推動化解產(chǎn)能過剩,反而會影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級[7]。因此,要對行業(yè)產(chǎn)能進行結(jié)構(gòu)細分,確定生產(chǎn)能力超額供給的領域和范圍。按照“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”的途徑,盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算。“促進新供給形成新動力”和“去產(chǎn)能”好比是同方向并排而行的兩條河流,要用“騰籠換鳥”的思路,通過兼并重組進行重新整合,提質(zhì)增效,通過新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等新財富形態(tài),實現(xiàn)新的商業(yè)價值、新的需求、新的市場,進而形成新供給和新動力。

三是去產(chǎn)能要建立健全過錯責任追究制度。黨的十八屆三中全會更是明確提出,要“建立科學的法治建設指標體系和考核辦法”。建立過程可倒查、效益可查詢、責任可追究的追溯機制,任何失職或瀆職的違法行為都應當承擔相應的法律責任。對于違規(guī)行為應明確和嚴格懲罰措施,建立過錯責任追究制度,明確過錯責任追究范圍、追究程序、追究方式等。把對單位的處罰和對個人的處罰結(jié)合起來,從根本上觸動違法違紀責任人的切身利益。

參考文獻:

[1]王立國,張日旭.財政分權(quán)背景下的產(chǎn)能過剩問題研究——基于鋼鐵行業(yè)的實證分析[J].財經(jīng)問題研究,2010(12):30-35.

[2]韓國高,等.中國制造業(yè)產(chǎn)能過剩的測度、波動及成因研究[J],經(jīng)濟研究,2011(12):19-32.

[3]林毅夫,等.“潮涌現(xiàn)象”與產(chǎn)能過剩的形成機制[J].經(jīng)濟研究,2010(10):6-21.

[4]耿強,江飛濤,傅坦.政策性補貼、產(chǎn)能過剩與中國的經(jīng)濟波動——引入產(chǎn)能利用率RBC模型的實證檢驗[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2011(05):29-38.

[5]付保宗,郭海濤.美日的產(chǎn)能過剩及其應對措施[J].宏觀經(jīng)濟管理,2011(03):72-74.

[6]江飛濤,等.地區(qū)競爭、體制扭曲與產(chǎn)能過剩的形成機理[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2012(06):46-58.

[7]國務院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見[EB/OL].(2013-10-15).http:∥politics.people.com.cn/n/2013/1015/c1001-23210728.html.