上林縣縣鄉(xiāng)行政體制改革的實踐探索

● 黃振生 陳 宏 盧榮富

上林縣縣鄉(xiāng)行政體制改革的實踐探索

● 黃振生 陳 宏 盧榮富

廣西壯族自治區(qū)南寧市上林縣位于廣西中南部，轄7鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，約50萬人口。上林縣不沿海、不靠邊、無鐵路、未開通高等級公路，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不高，公共服務(wù)保障水平低，是國家扶貧開發(fā)工作重點縣。近兩年，上林縣找準縣域經(jīng)濟發(fā)展定位，積極轉(zhuǎn)變政府職能，整合優(yōu)化管理和服務(wù)資源，探索推進縣鄉(xiāng)“大農(nóng)業(yè)”、“大執(zhí)法”、“大服務(wù)”、“大衛(wèi)生”等體制機制改革，構(gòu)建符合基層實際且具有地方特色的職能體系和公共服務(wù)模式。

一、整合縣級農(nóng)林水部門，推進“大農(nóng)業(yè)”、“大執(zhí)法”

上林縣著眼服務(wù)涉農(nóng)大企業(yè)大項目助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，整合了縣農(nóng)業(yè)局、水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)機局，組建縣農(nóng)林水利局，統(tǒng)一印章、統(tǒng)一機關(guān)財務(wù)、統(tǒng)一辦公場所。改革后，涉農(nóng)領(lǐng)域主管機關(guān)由原來的5個整合為1個，涉農(nóng)機構(gòu)的內(nèi)設(shè)股室從整合前的24個精簡為12個。通過整合精簡機構(gòu)和人員編制，解決了涉農(nóng)部門職責交叉、協(xié)調(diào)復(fù)雜的問題，提高了辦事效率。一是方便了企業(yè)和群眾辦事。如在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)項目的審批上，改革前，項目業(yè)主需要在農(nóng)、林、水三個部門間來回跑，整合后，只需到縣農(nóng)林水利局一家就可以辦結(jié)。據(jù)統(tǒng)計，2015年上林縣農(nóng)林水利局辦結(jié)的行政審批事項共計12197項，比上一年同期增加20.3%，辦理效率平均提速60%以上，先后引進龍母湖、云里湖、金蓮湖、鼓鳴寨、農(nóng)耕文化園等總投資額超過100億元的大型涉農(nóng)旅游項目以及鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)生茶、優(yōu)質(zhì)米等特色項目，有效地把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢。二是涉農(nóng)項目的布局安排更加科學(xué)合理。如在“三湖一寨”等大型涉農(nóng)旅游綜合開發(fā)項目上，由農(nóng)林水利局一家綜合布局和協(xié)調(diào)實施水利、林業(yè)資源保護利用和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)等事項，避免了以往各自為政的問題，項目涉及的各項可持續(xù)性指標得到統(tǒng)籌考慮，項目推進更加順暢。三是有效堵住了涉農(nóng)項目管理的漏洞。機構(gòu)整合前，少數(shù)涉農(nóng)項目存在“一項多報”超出政策扶持標準的情況，如一些林下經(jīng)濟項目，既向農(nóng)業(yè)部門申報養(yǎng)殖扶持資金，又向林業(yè)部門申報林業(yè)經(jīng)濟扶持資金，由于部門間溝通協(xié)調(diào)不暢，往往出現(xiàn)整體項目扶持超出政策規(guī)定的問題，整合后杜絕了這種情況的發(fā)生。

在整合組建縣農(nóng)林水利局的基礎(chǔ)上，上林縣對涉農(nóng)執(zhí)法機構(gòu)進行了整合，實行涉農(nóng)領(lǐng)域“一支隊伍管全部”。改革前，上林縣原農(nóng)業(yè)局、水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局、農(nóng)機管理局、林業(yè)局、水利局5個部門共設(shè)有農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊、漁政管理站、動物衛(wèi)生監(jiān)督所、種子管理站、農(nóng)機安全監(jiān)理站、林政稽查大隊、水政監(jiān)察大隊7個行政執(zhí)法機構(gòu)。7支涉農(nóng)執(zhí)法隊伍中，漁政管理站僅有4名編制，林政稽查大隊僅有7名編制，動物衛(wèi)生監(jiān)督所編制最多共有17名。執(zhí)法隊伍分散、規(guī)模小，執(zhí)法面臨諸多困難，執(zhí)法效果也不理想。改革后，上林縣將上述7個涉農(nóng)執(zhí)法機構(gòu)整合為農(nóng)林水利行政執(zhí)法大隊1支隊伍，集中行使農(nóng)資、動物檢疫、漁政、農(nóng)機安全、林政、水資源監(jiān)管等執(zhí)法職能，核定編制49名，內(nèi)設(shè)5個中隊，分片開展涉農(nóng)執(zhí)法，遇到特殊情況，可以在一處出動2個甚至全部5個中隊一起執(zhí)法，形成了有分有合、靈活安排、協(xié)同執(zhí)法的工作格局。

通過改革，涉農(nóng)領(lǐng)域的執(zhí)法資源得到有效整合，形成了執(zhí)法合力。由一支隊伍執(zhí)法，解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。目前，涉農(nóng)法律法規(guī)比較多，各項管理、執(zhí)法權(quán)限分散，涉及種子、農(nóng)藥、肥料、飼料、獸藥、農(nóng)機具、漁機具等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料及林業(yè)、水政監(jiān)管執(zhí)法等，僅種植業(yè)內(nèi)部就有種子、農(nóng)藥、肥料、植物檢疫、綠色食品等各項專業(yè)執(zhí)法，且現(xiàn)實中各類違法違規(guī)問題交錯復(fù)雜。改革前，各執(zhí)法隊伍多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題比較嚴重，互相推諉扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生，耗費大量的時間及精力，群眾也不滿意，改革后這一問題得到有效解決。同時，整合資源更好地形成執(zhí)法合力，也解決了“不能執(zhí)法”、“不敢執(zhí)法”的問題。整合7個涉農(nóng)執(zhí)法機構(gòu)的人員、車輛裝備、經(jīng)費，合7為1，大大增強了隊伍綜合執(zhí)法能力?？h農(nóng)林水利行政執(zhí)法大隊自組建以來，先后對轄區(qū)內(nèi)的獅螺河盜采河砂行為、大龍湖水面非法網(wǎng)箱養(yǎng)魚、非法誘捕行為、私宰生豬等違法頑疾進行了綜合整治，先后出動執(zhí)法人員近200人次，對違法行為形成了較強的威懾力。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”、“五站合一”，推進“大服務(wù)”

為強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，上林縣統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，解決長期困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職存在的權(quán)責不對等、有責無權(quán)等問題。一是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)保和安全生產(chǎn)等4方面的職能和機構(gòu)，成立國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站，加掛綜合行政執(zhí)法隊牌子，實行“四所合一”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站（綜合行政執(zhí)法隊）站長由1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府副職兼任，按照任務(wù)量，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別調(diào)整核定8-18名編制，承擔法律法規(guī)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府國土、規(guī)劃、環(huán)保、安監(jiān)方面職責和縣直國土、住建、環(huán)保、安監(jiān)部門委托或授權(quán)行使的部分管理職責。改革后，農(nóng)民建房涉及用地、規(guī)劃、報建等事項在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以“一站式”解決。同時，推行綜合執(zhí)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)和農(nóng)村違法占地、違規(guī)建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差等問題得到解決。二是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、農(nóng)機技術(shù)推廣站、林業(yè)站、水利站、水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)站等鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)站所，成立農(nóng)業(yè)水利綜合服務(wù)中心，實行“五站合一”，變管理為服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水利綜合服務(wù)中心實行一崗多責、一專多能，“一站式”為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)，并通過政府購買服務(wù)的方式為農(nóng)村種養(yǎng)大戶提供技術(shù)扶持，增強服務(wù)“三農(nóng)”的能力。三是搭建縣鄉(xiāng)綜合溝通協(xié)調(diào)平臺，通過賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府參與縣直派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的績效考評、人事任免提名等手段，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣直派駐單位人、財、物的影響力，形成工作合力。制定《上林縣縣鄉(xiāng)綜合協(xié)調(diào)工作聯(lián)席會議工作規(guī)劃》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣直財政、工商質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、農(nóng)林水、公安等部門原則上每季度召開一次聯(lián)席會，研究解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)在相關(guān)領(lǐng)域管理存在的困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置24小時“政務(wù)110”服務(wù)熱線，為群眾提供方便快捷的政務(wù)咨詢和預(yù)約服務(wù)。通過加強縣鄉(xiāng)綜合溝通協(xié)調(diào)平臺和政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)，與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的民政、計生、勞保、農(nóng)業(yè)等40多個事項在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以直接辦結(jié)。

三、實行縣鄉(xiāng)醫(yī)療一體化改革，推進“大衛(wèi)生”

上林縣共有縣級公立醫(yī)療機構(gòu)3所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院11所。改革前，縣鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后，群眾看病難、看病貴的問題突出。一是醫(yī)療資源匱乏且縣鄉(xiāng)分布不均衡。全縣1408名衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員中，高級職稱僅有22人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有1名；中級職稱317人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有71名，大部分中高級職稱的衛(wèi)技人員都集中在3家縣級醫(yī)院。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院拍片設(shè)備大多是分辨率低的200毫安X光機，只有3臺彩色B超機和1臺呼吸機。醫(yī)療衛(wèi)生資源主要集中在縣級醫(yī)療機構(gòu)，而基層衛(wèi)生院專業(yè)技術(shù)力量薄弱、設(shè)備落后、就醫(yī)環(huán)境較差，患者不管大病小病都往縣級醫(yī)院涌，造成縣級醫(yī)院“一號難求”、“一床難求”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門可羅雀。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院技術(shù)人員招不來且留不住。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件艱苦，衛(wèi)生院很難招到臨床醫(yī)生，招進來的臨床醫(yī)務(wù)人員兩三年技術(shù)成熟后也都想方設(shè)法要離開。據(jù)統(tǒng)計，2010年至2014年間，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院約680名醫(yī)務(wù)人員基數(shù)中有近190名外流。三是農(nóng)民“看病難”、“看病貴”。由于醫(yī)療資源配置不合理，農(nóng)民群眾看病只能舍近求遠，不僅增加了時間成本、路途成本，還可能延誤治療時機，而且到縣級或縣外醫(yī)院就醫(yī)費用高、報銷比例低。2014年全縣新農(nóng)合報銷15076萬元，縣外診療報銷資金達5895萬元，將近40%的新農(nóng)合資金流到縣外。

為破解上述難題，2014年，上林縣按照“?；?、強基層、建機制”的思路，采取“三不變、三統(tǒng)一、兩完善”等措施，全面啟動縣鄉(xiāng)醫(yī)療一體化改革，在縣人民醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院之間確立統(tǒng)一管理、資源共享、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。一是堅持“三不變”原則?？h級醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院保留原有機構(gòu)設(shè)置和行政建制不變，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院增掛“上林縣人民醫(yī)院XX分院”牌子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔的公共衛(wèi)生服務(wù)職能不變，仍然負責轄區(qū)內(nèi)預(yù)防、康復(fù)、婦幼保健、愛國衛(wèi)生、健康教育、計劃生育技術(shù)指導(dǎo)等服務(wù)職能。收費標準不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院仍按原定等級執(zhí)行收費，確保公益性。二是實行“三統(tǒng)一”管理。人員統(tǒng)一管理，由縣醫(yī)院根據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生任務(wù)、崗位職責要求和醫(yī)技人員特點統(tǒng)籌調(diào)配使用人員。各崗位適時重新競聘上崗，實現(xiàn)了縣醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)人員雙向流動。業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)務(wù)由縣醫(yī)院統(tǒng)一管理，統(tǒng)一工作規(guī)范、統(tǒng)一業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)一人員培訓(xùn)、統(tǒng)一設(shè)備和藥品采購、統(tǒng)一業(yè)務(wù)考核，實行首診負責、雙向轉(zhuǎn)診、分級診療。由縣醫(yī)院中層領(lǐng)導(dǎo)擔任各分院業(yè)務(wù)副院長，每周到分院業(yè)務(wù)指導(dǎo)1至2次，實行院本部臨床業(yè)務(wù)骨干輪流到各分院出診制度，進行“傳幫帶”。僅2015年，縣級醫(yī)院技術(shù)骨干在分院組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)180多次，開展病例討論270多次，護理查房近300次。財務(wù)統(tǒng)一管理。由縣醫(yī)院統(tǒng)一管理縣鄉(xiāng)兩級財務(wù)，統(tǒng)一審核各衛(wèi)生院的財務(wù)支出、基礎(chǔ)建設(shè)、設(shè)備采購等，縣鄉(xiāng)實行相同的績效工資政策，并向臨床、關(guān)鍵崗位傾斜，向邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院發(fā)放邊遠地區(qū)補貼。三是完善信息管理和財政投入機制。投入近700萬元建立縣鄉(xiāng)醫(yī)院信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生信息共享。在國家、自治區(qū)和縣級現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生補助標準的基礎(chǔ)上，每年從公共財政預(yù)算中增加1000萬元統(tǒng)籌用于縣鄉(xiāng)兩級醫(yī)療機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備更新等。

通過整合全縣醫(yī)療衛(wèi)生資源，由縣級醫(yī)院輻射帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)軟硬件水平，群眾會自覺就近到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院就醫(yī)，衛(wèi)生院對危急重癥病人通過雙向轉(zhuǎn)診“綠色通道”直轉(zhuǎn)縣醫(yī)院治療，對需動手術(shù)但難度不是很高的，由縣醫(yī)院本部醫(yī)生到衛(wèi)生院實施手術(shù)，避免病人來回奔波之苦，使農(nóng)民群眾在家門口就能享受到縣級醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)，而且按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標準收費、報銷，有效地緩解了看病難、看病貴問題。據(jù)統(tǒng)計，2015年1-9月，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診人次總數(shù)比改革前的2014年同期增加5.6%，住院人次增加32.5%，醫(yī)療業(yè)務(wù)總收入4731萬元，增加46.6%。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院開展手術(shù)近300例，是以往的幾倍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院職工人均工資性收入每人每月增加了1022元，有效遏制了人才外流的問題。上林縣通過縣鄉(xiāng)醫(yī)療一體化改革，形成了“基層首診、分級診療、急慢分治、雙向轉(zhuǎn)診”的診療模式，使患者、縣醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院三方都受益。

（作者系廣西自治區(qū)南寧市編辦主任；南寧市編辦行政管理體制改革科科長；上林縣編辦主任）