淺析公共政策視角下我國聽證制度的完善

劉里卿

（河北經(jīng)貿(mào)大學　　宣傳部，河北　　石家莊　050061）

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淺析公共政策視角下我國聽證制度的完善

劉里卿

（河北經(jīng)貿(mào)大學宣傳部，河北石家莊050061）

[摘要]在我國政府運作以及公共決策的眾多創(chuàng)新舉措中，聽證制度占據(jù)著舉足輕重的地位。聽證制度作為在我國社會主義民主政治中起著重要作用的支柱性制度，其在我國的確立和發(fā)展，符合保障公民權(quán)利、構(gòu)建服務型政府的社會發(fā)展趨勢。就我國當前情況來看，聽證制度已經(jīng)比較廣泛地應用到公共部門各方面。然而聽證制度在我國還是一個相當年輕的制度，在具體實施過程中存在著諸多的缺陷。

[關鍵詞]公共政策；聽證制度；機制構(gòu)建

一、聽證制度的源起及其發(fā)展

在英國法中呈現(xiàn)出的自然和公正原則是 “聽證”一詞的始源。1215年的英國《自由大憲章》提出公民在法律權(quán)利保護方面的相關理念和制度，這也是最初聽證制度的體現(xiàn)。后來其傳入美國，貫徹到立法和行政實踐當中，成為強化民主在行政中的作用并取得有關信息的方法之一。二戰(zhàn)以后，聽證制度逐漸傳播到日本等國。尤其是在民主思想的廣泛傳播下，聽證制度作為越來越重要的高效活動進程出現(xiàn)在法律、行政等各領域內(nèi)。具體到公共政策方向，聽證則意味著相關政府部門在對關乎社會公共利益的政策問題進行決策時，必須要全面考慮到涵蓋諸方公共利益相關者、社會各界人士以及相關領域?qū)W者等群體的期望和要求，充分斟酌考慮多方提出的意見和建議，并從中獲得有效的制定成果的一種秩序規(guī)范性流程。

聽證制度在公共政策中的具體應用體現(xiàn)在，政府相關政策制定部門通過向社會各界人士搜集和整理有關公共利益的政策成果反饋信息，對相關利益內(nèi)容進行綜合評定，從而最終形成能夠維護和保障公眾利益的相關公共政策。由此可見，聽證制度也是當前我國行政體制改革中的創(chuàng)新產(chǎn)物。我國在聽證制度方面的首次嘗試是深圳在1993年提出并建立的價格審查制度。之后，1996年5月通過的《中華人民共和國行政處罰法》則正式標志著我國聽證制度的確立。而自1998年起實施的《中華人民共和國價格法》中規(guī)定，政府相關部門要建立匹配的聽證會制度，作用于與群眾利益密切相關的包括公共事業(yè)、公益服務等在內(nèi)的各種商品和服務的定價過程，這也意味著聽證制度以法律形式正式進入到公共政策方向。當前，聽證制度作為政府政策制定部門與社會公眾之間互動連接的紐帶，在改進和制定公共政策的過程中起到了強有力的推動作用。聽證制度不僅為公眾提供了參與公共政策制定的機會平臺，真正實現(xiàn)了行政民主化，而且能夠?qū)舱叩臎Q策過程進行實施監(jiān)督，以保障其公正公平公開地進行。

二、當前我國聽證制度存在的主要問題

（一）我國缺乏聽證制度的相關立法

我國目前尚未出臺直接對應聽證制度的法律法規(guī)，完備性顯著欠缺。與聽證有關的法律規(guī)定主要是概括性的原則闡述，并分散于《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國價格法》和《中華人民共和國行政許可法》等不同法律法規(guī)的具體條

此外，立法聽證意見和結(jié)果在我國立法中的地位作用不明確。聽證會上聽證代表的意見本應作為政府部門決策的依據(jù)，聽證結(jié)果與政府部門的行政決定結(jié)果也都應當公開。而相關立法的不明確使得聽證代表的意見無法得到落實，聽證結(jié)果也過于原則化。這都直接導致聽證制度無法實現(xiàn)真正表達公眾利益的訴求。

（二）我國聽證制度缺乏整體完備性

我國聽證制度完備性的缺乏直接導致了公眾對于政策相關聽證結(jié)果的信心不足。對廣大公眾針對聽證提出的詬病加以總結(jié)，不難發(fā)現(xiàn)其在很大程度上是由于缺乏完備的聽證相關制度。比如，聽證代表遴選機制的缺乏，使得聽證代表產(chǎn)生的過程和標準呈現(xiàn)出不確定性和不公開性，因而由政府部門單方面遴選出的聽證陳述人、聽證代表的權(quán)威性和代表性普遍受到公眾的質(zhì)疑，如此選拔出來的聽證代表所形成的聽證結(jié)果自然符合申報單位意愿，但是并沒有體現(xiàn)公眾意志。此外，聽證制度的監(jiān)督機制缺乏也使得公眾的參與權(quán)和切身利益難以得到保障。沒有規(guī)范合理、科學運行的監(jiān)督機制作為保證，公眾的權(quán)益是無法得到真正維護和實現(xiàn)的。因此綜上所述，我國亟需對聽證制度相關的各項配套制度予以完備。

三、完善我國聽證制度的對策建議

聽證制度已經(jīng)日漸成為我國公共政策制定過程中不可或缺的公眾參與議政方式。對我國公共政策聽證制度方面予以完善，需要基于改善我國聽證制度的氛圍、強化我國聽證制度的法律制度構(gòu)建以及健全聽證相應配套機制等三方面的共同作用。

（一）改善我國聽證制度的氛圍

1.政府部門轉(zhuǎn)變決策意識

僅就我國當前的行政體制而言，高度集權(quán)的特性與傳統(tǒng)“官本位”思想的附和，使得政府在社會生活中仍然起著決定性的主導作用。所以，要實現(xiàn)公共政策領域聽證制度的順利推行和展開，離不開有關政府部門的有力保障。同樣，將聽證制度引進到公共政策領域?qū)π姓藛T的工作方式、方法等也造成很大影響。一方面，行政人員的意識需要由管理者思維轉(zhuǎn)向為平等者思維，逐步形成公平、平等對待辦事群眾的服務理念。由于聽證本身就是要聽取各方意見并進行商討，從而產(chǎn)生決議的過程，這就必然要求政府部門相關工作人員在進行公共政策的決策過程中，要棄除原來意愿獨裁制定政策的工作方式；基于與公共利益相對人平等的地位，認真綜合評審權(quán)衡其意愿和看法，對原有政策給予修正或新制定著實體現(xiàn)公共利益的相關公共政策，以起到政府部門對于社會生活的有效協(xié)調(diào)；另一方面，要促使行政人員正確意識和認識到聽證制度的功效性，全面深化其聽證理念。相關政府部門有必要對聽證制度的相關工作者組織展開針對性的教育和培訓工作，加深和牢固其對于公共政策聽證的理念認知，使其真正掌握聽證制度的具體內(nèi)容及功用，深刻了解聽證制度在幫助增強群眾的公共政策認可度，以及解決社會沖突及矛盾方面所起到的積極作用。

2.提高公眾對聽證的參與意識和能力

社會公眾是聽證制度的重要主體構(gòu)成，要想切實把握公眾在政策決策過程中的主動權(quán)，社會公眾的聽證參與意識和能力是公共政策制定中不可或缺的。而提高公眾參與意識和能力可以考慮以下方法進行嘗試：首先，教育與培訓。政府相關部門采取多種多樣的形式及內(nèi)容講授聽證制度的相關知識和技能體系，從而積極引導廣大公眾主動參與聽證的理念思想，提升其對聽證參與的認知水平。其次，鼓勵形成公眾參與聽證團體。政府部門要盡力打造融洽的公眾參與環(huán)境，促使廣大群眾盡量以團體的方式參與進來，在公共政策的聽證過程中暢所欲言表達利益訴求，以期增強社會公眾對公共政策制定的影響程度，幫助更好的達成公共政策效果。最后，建立和完善代理制度。廣大群眾往往不具備相應的法律支持儲備，對于行政事務的管理存在經(jīng)驗欠缺，從而難以保障公眾在公共政策聽證過程中的真正參與程度。而代理制度的出現(xiàn)能夠讓擁有專業(yè)知識的律師和相關行政管理領域的專家學者協(xié)助普通公眾基于專業(yè)視角，高效的參加到聽證過程中。

（二）強化我國聽證制度的法律制度構(gòu)建

1.制定聽證程序的法律規(guī)范

《行政處罰法》明確規(guī)定，只要行政行為涉及到公眾利益，就需要履行聽證義務。對于公共政策而言，其行政對象和政策結(jié)果均與公眾利益息息相關。聽證作為公共政策制定中必要的法定程序，其要求除具有正當理由（涉及國家或商業(yè)機密或者個人隱私等）外，所有涉及民生利益的公共政策必須聽證。鑒于我國目前仍然沒有關于聽證程序的相關法律規(guī)范，因此有必要將此提上日程，制定與聽證有關的法律法規(guī)，在維護和完善我國聽證秩序，從而真正落實聽證制度的民主功用等方面都具有重要作用。

2.拓展聽證的適用范疇

為了實現(xiàn)聽證制度的民主性功能價值，其使用范疇應當要拓展至公共政策制定的全過程，包括政策規(guī)劃、實施乃至結(jié)果評估反饋的始終。除此之外，在應用領域還需要從現(xiàn)有價格、行政處罰等方面向重大公共行政決策拓展。以深圳為例，聽證制度已經(jīng)在公共交通、城市規(guī)劃等諸多范疇展開應用實施。

3.強調(diào)聽證筆錄的法定效力

一旦能夠確定聽證筆錄的法律效力，這就為聽證制度的程序公正和決策公平提供必要保障。國外的案卷排他制度旨在將聽證筆錄作為行政機構(gòu)實施行政處罰行為的唯一依據(jù)，這也強有力地推動了參與聽證程序的各界人士積極主動地履行必要的行政職責。

（三）健全聽證相應配套機制

1.完善聽證主持人制度

聽證主持人作為導向性主體，直接影響到公共政策聽證過程的發(fā)展趨勢和深化程度?？偨Y(jié)各國聽證的實踐經(jīng)驗可以看到，聽證主持人的選擇方式其一為美國的行政法官制，獨立的法律地位和社會地位及職權(quán)共享是其最主要特點；其二是選擇政府相關部門負責人或指定人員擔任。

就我國聽證主持人的現(xiàn)狀看來，各級政府相關法制部門的行政人員兼具法律技能和行政管理經(jīng)驗，綜合基礎較扎實?？梢栽賹ζ溥M行必要定期涵蓋業(yè)務知識、理念思想等方面的教育培訓，強化其道德素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)，從而使其切實具備聽證主持人資格，成為擔任聽證主持人的合適人選。此外，要構(gòu)建聽證主持人專項考核機制，以法律的形式確定聽證主持人的任職期限，并依照優(yōu)勝劣汰的原則按期考核，以實現(xiàn)聽證主持人的最有效用。

2.優(yōu)化聽證代表的遴選機制

聽證代表是向政策制定部門表達利益群體意見和訴求的發(fā)言人，因而在選擇聽證代表時，要著重注意選擇公共政策聽證代表的依據(jù)標準和廣泛性。在代表選擇方面，可以將聽證代表分為固定代表（相關領域?qū)＜?、學者和權(quán)威人士）和臨時代表（依照具體公共政策內(nèi)容決定參與意愿的社會公眾）。此外，為了增強聽證代表的廣泛性，提倡和鼓勵社會公眾聯(lián)絡包含消費者權(quán)益保護協(xié)會、工商業(yè)聯(lián)合會等的社會團體組織，參與其中進入到聽證過程，從而有利于保障包括弱勢群體在內(nèi)的社會公眾在最大程度維護自身合法權(quán)益的情況下，充分訴求聽證意見和建議。

3.建立健全聽證信息公開制度

聽證制度的本質(zhì)就在于公開。公共政策聽證過程的公開主要包括如下內(nèi)容：首先需要將聽證相關的全部信息公布于眾。具體來說是在聽證會召開前一定時間內(nèi)，相關機構(gòu)有必要借助電視、網(wǎng)絡、廣播等多種媒介手段對聽證會的時間、地點、人物、內(nèi)容以及聽證會參與途徑等具體信息予以公布。其次是公開公共政策聽證過程。公共政策的聽證會應當以直播的形式對社會全體公眾予以公開，從而實現(xiàn)全民參與和實時監(jiān)督。且除聽證代表外，聽證會還應當設立旁聽席以允許意愿公眾參與。目的在于最大限度保證聽證制度的有效性。最后，對于聽證產(chǎn)生的各項結(jié)論和相關成果必須公開，比如修正的政策方案、聽證會的旁聽筆錄以及聽證會報告等有關的各項材料。只有這樣，公開舉辦的公共政策聽證會才能夠真正實現(xiàn)讓廣大公眾了解具體政策問題和內(nèi)容，同時更加清楚直白的理解聽證制度的功效性和價值性所在。

4.引入聽證制度的監(jiān)督機制

鑒于聽證制度在我國公共政策領域運行中存在諸多問題，因而有必要對其實施監(jiān)督。公共政策中聽證制度運行的監(jiān)督需要實現(xiàn)法律監(jiān)督、核查監(jiān)督和媒體監(jiān)督多效合一。在具體的監(jiān)督實施過程中，相關行政部門需要仔細嚴格地審查聽證過程中各方主體遞呈的各項公共政策相關材料，看其是否真實、有效、合法，一旦發(fā)現(xiàn)某一方在公共政策聽證過程中存在欺騙、虛假等方面的不良行為，不但要對其進行經(jīng)濟處罰，還要予以刑事責任方面的追究。在信息公開的基礎之上，接受全社會的廣泛監(jiān)督。多位一體的聽證綜合監(jiān)督體系能夠保障聽證制度的功效性，有助于公共政策合法公正的制定。

5.構(gòu)建聽證意見反饋機制

聽證會只是政府政策決策機關在制定公共政策時公開征求社會公眾意見與利益訴求的一個環(huán)節(jié)，而問題的核心在于行政機構(gòu)能否對具體公共政策的相關利益方訴諸的意見予以回饋?？梢钥紤]從如下三點對聽證意見的反饋機制著手構(gòu)建：

（1）形成完備的會議記錄

聽證會議記錄是聽證制度必不可少的重要環(huán)節(jié)，是在公共政策聽證會議進行時由專項記錄員所作的真實、完備的書面記錄，其內(nèi)容通常涵蓋如下方面：各方聽證代表的發(fā)言內(nèi)容及發(fā)表的觀點、代表討論的內(nèi)容和矛盾爭論點等。除上述基本要素外，不同類別的聽證會還需要根據(jù)具體的實際情況增添其他要素。聽證會形成的完備會議記錄不僅是聽證報告的唯一書面來源，同時也是政府相關部門最終修正和制定公共政策的必要參照。

（2）歸納總結(jié)聽證會報告

公共政策聽證會議結(jié)束以后，相關工作人員需要對會議記錄和聽證會中各方代表提出的意見和建議進行歸納總結(jié)等整理性工作，并以此為依據(jù)圍繞相關公共政策做出相應對策方面的書面文件，這就是公共政策決策過程中所必需的聽證會議報告。在西方實行政策聽證的國家，一般都是由聽證主持人撰寫聽證報告，在我國聽證的實踐過程中也是如此。具體公共政策的類別不同，相應的會議報告內(nèi)容組成也不盡相同，但通常都包括介紹公共政策聽證會議的目的意義、聽證過程中的共識與爭議、聽證主持人對爭議點的意見等方面。

（3）聽證會議中存在重大爭議時的解決辦法以及對不采納聽證代表意見的理由說明

雖然我國現(xiàn)階段聽證代表的意見對政府最終制定的公共政策的影響力有限，但是仍然需要合理地處理聽證會代表的各種意見。政策聽證會過程中，當出現(xiàn)聽證代表意見存在嚴重分歧的情況時，應暫緩做出決策甚至是修改原有的政策方案擇期再次舉行聽證。政策決策機關出于全局的考慮，需要綜合各利益群體的意見與利益訴求，因而有可能會出現(xiàn)不采納某些聽證代表的意見的現(xiàn)象，而此時有關政府部門則不能缺乏闡釋和說明，其需要以書面形式向社會公布作為回應。

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責任編輯：鄧小龍

[中圖分類號]D631.12

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-0169（2016）07-0037-04

[作者簡介]劉里卿（1979-），女，河北石家莊人，河北經(jīng)貿(mào)大學宣傳部中級政工師，主要從事管理、法學研究?？町斨?。部分行政機關盡管也出臺了有關行政行為的規(guī)定，比如國家工商行政管理機關和國家計劃發(fā)展委員會分別在行政處罰聽證和政府價格決策聽證方面有所確立規(guī)定，但都普遍缺乏法律法規(guī)的完善度與統(tǒng)一度。