規(guī)范地方政府債務(wù)管理

規(guī)范地方政府債務(wù)管理

按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，2015年，財政部會同有關(guān)部門采取有效措施，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，取得了階段性成效。

一、完善限額管理制度，建立規(guī)?？刂崎L效機制

按照《中華人民共和國預(yù)算法》和《深化財稅體制改革總體方案》有關(guān)精神，參考國際通行做法，為合理控制地方政府債務(wù)規(guī)模，減少行政審批事項，地方政府債務(wù)實行余額限額管理，即地方政府債務(wù)余額不得突破全國人大批準(zhǔn)的限額。

為做好2015年地方政府債務(wù)限額管理工作，財政部會同有關(guān)部門對截至2014年末的地方政府存量債務(wù)進行了清理核實。根據(jù)清理核實結(jié)果，國務(wù)院向全國人大常委會報送議案，建議對地方政府債務(wù)余額實行限額管理，并提出2015年全國地方政府債務(wù)限額16萬億元。經(jīng)國務(wù)院同意，財政部印發(fā)了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》、《關(guān)于中央轉(zhuǎn)貸地方國際金融組織和外國政府貸款債務(wù)限額管理有關(guān)事項的通知》等制度辦法，明確了限額管理的具體做法，使地方落實限額管理有規(guī)可依、有章可循，更好發(fā)揮政府債務(wù)促進經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用，防范和化解財政金融風(fēng)險。

二、推進置換存量債務(wù)，控制和化解財政金融風(fēng)險

地方政府存量債務(wù)置換是把短期、高利率、非政府債券形式的存量政府債務(wù)，分年逐步置換為中長期、低利率的政府債券，是規(guī)范地方政府債務(wù)管理的一項重要舉措。2015年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當(dāng)年到期的地方政府債務(wù)本金。

通過發(fā)行政府債券置換存量債務(wù)，一是實現(xiàn)到期債務(wù)“借新還舊”，減輕了地方政府到期債務(wù)集中償還壓力，解決了流動性危機；二是降低地方政府利息成本，銀行貸款、信托、BT等形式的存量政府債務(wù)置換為政府債券，融資利率大大下降；三是規(guī)范政府舉債行為，置換債券依法納入限額管理和預(yù)算管理，遏制了債務(wù)規(guī)模過快增長勢頭。2015年置換債券額度實現(xiàn)了對當(dāng)年地方政府到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降至3.5%左右，僅此一項地方財政當(dāng)年節(jié)省利息支出2000億元左右，為地方騰出資金支持重點項目建設(shè)創(chuàng)造了條件。

此外，在債券發(fā)行方式上，財政部會同人民銀行、銀監(jiān)會完善債券發(fā)行機制，指導(dǎo)地方在公開發(fā)行方式以外，采取定向承銷方式發(fā)行置換債券。通過定向發(fā)行置換債券，能夠?qū)崿F(xiàn)存量債務(wù)“點對點”精準(zhǔn)置換，只需要債權(quán)人做賬務(wù)調(diào)整，不涉及資金撥付，既確保置換債券資金全部用于償還存量政府債務(wù)，又有效減輕了對市場流動性的影響。

三、發(fā)行新增債券，支持地方政府穩(wěn)增長

為加大積極財政政策實施力度，2015年全國人代會批準(zhǔn)年初預(yù)算安排全國財政赤字16200億元，其中地方5000億元，安排地方新增專項債券1000億元，兩項合計新增地方政府債券6000億元。為樹立良好的政策導(dǎo)向，財政部提出2015年分地區(qū)新增政府債券規(guī)模時，對低風(fēng)險地區(qū)多分配，對高風(fēng)險地區(qū)少分配或不分配，激勵地方化解政府債務(wù)風(fēng)險。同時，明確新增政府債券資金只能用于公益性資本支出，優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造等重點項目建設(shè)，不得用于經(jīng)常性支出，堅決杜絕用于樓堂館所等中央明令禁止的項目支出。隨著地方政府舉債方式的轉(zhuǎn)換，在堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債的同時，適度加大2015年地方政府債券發(fā)行規(guī)模，有力支持了地方“穩(wěn)增長”。

四、納入預(yù)算管理，發(fā)揮人大監(jiān)督作用

為切實規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理，財政部印發(fā)了《2015 年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》、《2015 年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》等制度辦法，修訂了政府收支分類科目，修改了預(yù)算草案相關(guān)報表，指導(dǎo)地方將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算，報本級人大或其常委會審查批準(zhǔn)；修訂印發(fā)財政總預(yù)算會計制度，將地方政府債券作為負債納入總預(yù)算會計核算體系；發(fā)布政府會計基本準(zhǔn)則，規(guī)范政府負債的定義、確認和計量標(biāo)準(zhǔn)以及列示要求等；出臺政府財務(wù)報告編制辦法與操作指南，推進政府財務(wù)報告編制試點工作，提高政府資產(chǎn)負債管理和風(fēng)險控制水平。同時，建立地方政府債務(wù)限額及債務(wù)收支情況隨同預(yù)算公開的常態(tài)機制。截至2015年底，各地均已嚴(yán)格按照要求將新增債券收支等納入預(yù)算管理。

五、完善風(fēng)險評估和預(yù)警機制，督促地方化解政府債務(wù)風(fēng)險

按照預(yù)算法要求，財政部積極采取措施，建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制。一是完善風(fēng)險預(yù)警機制。研究制定了地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警辦法，綜合運用債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等風(fēng)險指標(biāo)，全面反映地方政府整體承債能力、債務(wù)增長速度、當(dāng)期償債壓力、政府履約能力等，并組織評估各地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險。二是督促地方做好風(fēng)險化解政策安排。根據(jù)風(fēng)險預(yù)警要求，各省級政府確定了本地區(qū)化解政府債務(wù)風(fēng)險的政策安排，制定了風(fēng)險化解規(guī)劃或應(yīng)急處置預(yù)案，有的省已經(jīng)向社會公布了本地區(qū)政府債務(wù)應(yīng)急處置預(yù)案。對列入預(yù)警范圍的高風(fēng)險地區(qū)，財政部要求其制訂中長期債務(wù)風(fēng)險化解規(guī)劃，通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務(wù)，逐步將債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)控制到警戒線以內(nèi)。一些省份對高風(fēng)險市縣進行了預(yù)警，個別地區(qū)還建立激勵約束機制，督促高風(fēng)險市縣化解債務(wù)。

六、建立市場化發(fā)行機制，發(fā)揮市場約束作用

2015年，財政部采取措施，提高地方政府債券發(fā)行市場化水平。一是健全利率形成機制。地方政府債券全部由省級政府自發(fā)自還，與同期限國債的利差逐步回歸合理水平，發(fā)行市場化水平穩(wěn)步提升。二是強化地方政府債券信息披露機制。強調(diào)債券發(fā)行應(yīng)遵循市場化原則，要求發(fā)行主體嚴(yán)格按照政府信息公開和債券市場監(jiān)管有關(guān)規(guī)定披露債券信息、財政狀況、債務(wù)余額、債務(wù)限額等。三是推動地方政府債券投資主體多元化。鼓勵具備條件的地區(qū)在上海等自貿(mào)區(qū)內(nèi)開展地方政府債券發(fā)行試點，吸引外資法人金融機構(gòu)參加債券承銷團。研究探索面向社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金等機構(gòu)投資者發(fā)行地方政府債券。

七、加強“政府外貸”管理

2015年，為進一步加強中央轉(zhuǎn)貸地方國際金融組織和外國政府貸款(以下簡稱“政府外貸”)管理，按照預(yù)算法、《國務(wù)院有關(guān)加強地方政府性債務(wù)管理的意見》和《財政部關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》以及擔(dān)保法有關(guān)規(guī)定，財政部國際財金合作司配合預(yù)算司出臺了《財政部關(guān)于中央轉(zhuǎn)貸地方國際金融組織和外國政府貸款債務(wù)限額管理有關(guān)事項的通知》，明確了按照償債資金來源對政府外貸實行分類管理。其中，政府負有償還責(zé)任的外貸，通過財政資金償還，屬于政府債務(wù)中的一般債務(wù)，納入政府債務(wù)限額管理；政府負有擔(dān)保責(zé)任的外貸，通過企業(yè)自有收入等非財政性資金償還，政府根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，不納入政府債務(wù)限額管理。政府負有償還責(zé)任的外貸納入政府債務(wù)限額管理的工作程序包括外貸計劃報送、外貸計劃審核、政府債務(wù)外貸規(guī)模的下達、外貸項目的下達、各地政府債務(wù)外貸使用的報批和下達、政府債務(wù)外貸規(guī)模的調(diào)整等六個步驟。同時，將2015年地方政府債務(wù)外貸規(guī)模情況下達給各省級政府。

（財政部預(yù)算司、國際財金合作司供稿，章 泉、牟婷婷執(zhí)筆）