“十二五”時期財政改革與發(fā)展情況

“十二五”時期財政改革與發(fā)展情況

專 題

“十二五”時期，面對復雜多變的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務，黨中央、國務院團結(jié)帶領全國各族人民頑強拼搏、開拓創(chuàng)新，奮力開創(chuàng)了黨和國家事業(yè)發(fā)展新局面。5年來，財政部門認真貫徹黨中央、國務院決策部署，創(chuàng)新思路、積極作為，財政改革發(fā)展邁上新臺階，財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用得到較好發(fā)揮。

一、組織財政收入

政府財政收入是政府履行職責、提供公共產(chǎn)品和服務的財力基礎。按照現(xiàn)行預算管理制度規(guī)定，我國政府財政收入分別納入一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算進行管理。“十二五”時期，一般公共預算收入從2010年的83102億元，增加到2015年的152269億元，年均增長12.9%。政府性基金預算收入從36785億元增加到 42338億元，年均增長2.9%。國有資本經(jīng)營預算收入 從2012年的1496億元，增 加 到2015 年 的2551 億 元，年均增長19.5%。社會保險基金預算收入從17071億元增加到46354億元，年均增長22.1%。

與此同時，政府還通過發(fā)債融資，組織債務收入?！笆濉睍r期，中央國債余額從67548億元增加到106600億元，年均增長9.6%。2015年地方政府一般債務限額達到99272.4億元，地方政府專項債務限額達到60801.90億元。

上述政府財政收入和債務收入為政府履行職能提供了有力的財力保障?！笆濉睍r期，一般公共預算支出從89874億元增加到175878億元，年均增長14.4%。政府性基金預算支出從33951億元增加到42347億元，年均增長4.5%。國有資本經(jīng)營預算支出從2012年1403億元，增加到2015年的 2067億元，年均增長13.8%。社會保險基金預算支出從13310億元增加到39118億元，年均增長24.1%。

二、深化財稅體制改革

黨的十八屆三中全會召開后，財政部門強化改革責任擔當，研究制訂了深化財稅體制改革總體方案。2014年6月30日，中央政治局會議審議通過了這個方案，這是中央較早制定的具有重要意義的一個改革方案。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過預算法修正案，并于2015年1月1日施行。修訂后的預算法明確了全口徑政府預算體系；確定了預算法定、公開透明、講求績效等重要預算原則；對細化預算編制、加強預算審批、規(guī)范預算執(zhí)行、嚴肅預算調(diào)整、嚴格預算監(jiān)督等作出了明確規(guī)定。密集推出了一批關鍵性的財稅改革舉措，現(xiàn)代財政制度建設取得重要階段性成果。

（一）預算管理制度改革取得決定性進展?！笆濉睍r期，國務院及其財政部門先后出臺關于深化預算管理制度改革、實行中期財政規(guī)劃管理、加強地方政府性債務管理等制度性文件，國務院批轉(zhuǎn)了財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案。一是健全政府預算體系。2011年起，全面取消預算外資金，將所有政府性收入全部納入預算管理。2011年起，試編社會保險基金預算 ；2013年起，國務院正式向全國人大提交社會保險基金預算。2012年起，國務院向全國人大提交包括地方國有資本經(jīng)營預算在內(nèi)的全國國有資本經(jīng)營預算。到2015年底，財政收支已全部納入預算管理，初步形成了由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算組成的政府預算體系。二是建立將政府性基金預算中應統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預算的機制。2015年，將地方教育附加、文化事業(yè)建設費、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計提的農(nóng)田水利建設和教育基金、轉(zhuǎn)讓政府還貸道路收費權收入、育林基金、森林植被恢復費、水利建設基金、船舶港務費、長江口航道維護收入等11項政府性基金轉(zhuǎn)列到一般公共預算。三是國有資本經(jīng)營預算制度實施范圍不斷擴大。到2015年，實施范圍已擴大到中央非金融類一級企業(yè)832戶以及財政部直接持股的部分中央金融企業(yè)。中央企業(yè)國有資本收益上繳比例逐步提高，已從最初的10%、5%、免收等三檔，提高到25%、20%、15%、10%、免收五檔。不斷提高國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算的比例，調(diào)入比例已經(jīng)從2010年的2.4%提高到2015年的16%。四是改進預算年度控制方式，建立跨年度預算平衡機制，推動實行中期財政規(guī)劃管理。編制了2016-2018年中期財政規(guī)劃，在編制 2016年部門預算時，中央部門同步編制三年滾動財政規(guī)劃。五是盤活財政存量資金。制定結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金統(tǒng)籌使用管理辦法，將清理出來的資金統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域。六是推進權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度建設。2011年起，連續(xù)5年組織開展權責發(fā)生制政府綜合財務報告試編工作。自2010年起陸續(xù)修訂發(fā)布了行政單位會計制度、事業(yè)單位會計準則制度和醫(yī)院、高校等行業(yè)事業(yè)單位會計制度，2015年修訂發(fā)布了財政總預算會計制度，制定發(fā)布了政府會計基本準則、政府部門財務報告編制操作指南（試行）和政府綜合財務報告編制操作指南（試行），為規(guī)范政府財務報告編制提供基礎性制度保障。七是加大預決算公開力度。2015年公開部門預算和“三公”經(jīng)費預算的中央部門均達到100個，中央財政預決算和中央部門預決算公開到支出功能分類最底層的項級科目，中央部門預決算公開到支出經(jīng)濟分類最底層的款級科目，專項轉(zhuǎn)移支付預算公開到具體項目。全國31個?。▍^(qū)、市）公開了省級政府總預算和省級預算單位的部門預決算。八是推進預算績效管理，將績效理念和方法融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。績效目標管理范圍不斷擴大，2015年納入中央部門績效目標管理的項目支出金額約2140億元，比上年增長60% ；一些地區(qū)和部門開展了項目支出績效目標執(zhí)行監(jiān)控試點；績效評價范圍逐步擴大，2015年納入中央部門績效評價范圍的項目為1119個，涉及財政資金967億元，分別比上年增長26%和27%，績效評價結(jié)果得到初步應用；各地區(qū)、各部門績效管理意識逐步增強, 不斷健全績效管理制度和績效指標體系建設，充實績效管理機構，完善績效管理信息系統(tǒng)，推動了績效管理工作質(zhì)量提升。預算管理制度改革的全面推開標志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度邁出了堅實步伐。

（二）改革完善稅收和非稅收入制度。2012年起，實施營業(yè)稅改征增值稅（以下稱營改增）試點，先后將交通運輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)在全國范圍內(nèi)納入營改增試點。2011年，全國人大常委會修訂個人所得稅法，將個人所得稅工薪所得減除費用標準由2000元/月提高到3500元/月，并調(diào)整稅率結(jié)構，降低中低收入者稅負。研究制訂了消費稅改革方案，調(diào)整了成品油等部分產(chǎn)品消費稅政策、停止征收成品油價格調(diào)節(jié)基金。在全國范圍實施原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個品目資源稅從價計征改革，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的油氣資源稅收制度，同時清理規(guī)范涉及上述資源品目的收費基金。實施鼓勵企業(yè)年金和職業(yè)年金發(fā)展的個人所得稅遞延納稅政策。在上海、重慶兩市進行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點，配合全國人大研究起草房地產(chǎn)稅法草案。配合全國人大常委會完成了車船稅立法并制定出臺了車船稅法實施條例。推進環(huán)境保護稅立法相關工作，促進節(jié)能減排和環(huán)境保護。修訂《船舶噸稅暫行辦法》，經(jīng)國務院批準，出臺了《中華人民共和國船舶噸稅暫行條例》，推進船舶噸稅立法相關工作。加強非稅收入管理，經(jīng)過清理，行政事業(yè)性收費和政府性基金項目大幅減少，減輕了企業(yè)和個人負擔，在管理上更加規(guī)范透明。

（三）推進完善財政體制。一是完善出口退稅負擔機制，減輕地方財政負擔。2015年起，出口退稅（包括出口貨物退增值稅和營業(yè)稅改征增值稅出口退稅）全部由中央財政負擔，地方2014年原負擔的出口退稅基數(shù)，定額上解中央。二是結(jié)合完善省以下財政體制，建立健全縣級基本財力保障機制。2010年起，全面推進縣級基本財力保障機制建設，到2012年底，全面實現(xiàn)了基層政府“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的既定改革目標。2013年起，縣級基本財力保障機制的政策著力點由解決財力缺口問題轉(zhuǎn)向解決財力均衡問題。完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度。清理整合中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目，由2013年的220個減少到2015年的96個。提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，由2010年的48.4%提高至2015年的56.8%，專項轉(zhuǎn)移支付比重從51.6%下降到43.2%。三是完善民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，健全生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐步擴大。2014年起，中央對地方轉(zhuǎn)移支付預算按具體項目編報，將部分專項轉(zhuǎn)移支付分配結(jié)果通過財政部網(wǎng)站向社會公開，接受社會監(jiān)督。2015年起，報送全國人大的轉(zhuǎn)移支付預算進一步增加了分地區(qū)的中央對地方轉(zhuǎn)移支付表。四是建立事權和支出責任相適應的制度。提出了理順中央與地方事權和支出責任劃分以及中央與地方收入劃分改革的基本思路。五是財政支持金融、國有資產(chǎn)管理和政府投資等領域改革，有力地推動了社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。

（四）推廣政府購買服務。2013年 9月，國務院辦公廳印發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），提出“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度體系，為全面推進政府購買服務工作提供了工作指導和制度保障。根據(jù)黨中央、國務院的工作部署，財政部會同有關部門從制度設計、試點探索、機制和能力建設等方面著手，加大改革推進力度。財政部會同有關部門制定印發(fā)了《政府購買服務管理辦法》，細化政府購買服務的基本原則和有關政策，明確工作流程、績效評價和監(jiān)督管理要求，為全國政府購買服務工作提供了基本制度規(guī)范。完善配套政策，先后就政府購買服務預算管理、非招標采購方式、政府采購服務項目、非營利組織免稅資格認定等方面出臺了多項制度或文件，指導和督促地方推進政府購買服務改革。至2015年底，全國31個?。▍^(qū)、市）均出臺了政府購買服務實施意見或辦法，部分省（區(qū)、市）出臺政府購買服務指導性目錄，全國已形成推進政府購買服務改革的良好機制，初步建立了全國性的政府購買服務政策體系框架。

（五）推進國有資產(chǎn)管理體制改革。財政部積極參與做好國企國資改革“1+N”文件體系建設。一是牽頭制定了《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，明確以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構職能轉(zhuǎn)變，改革國有資本授權經(jīng)營體制，提高國有資本配置和運營效率,并協(xié)同推進相關配套改革等。二是配合國資委、發(fā)改委等部門研究制定了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》、《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》等國企國資改革相關文件。三是根據(jù)中央改革任務分工，研究推進中央黨政機關和事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管、劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鸬裙ぷ?。

（六）在公共服務領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。按照黨中央、國務院部署，2013年底以來，財政部立足財政職能，在公共服務領域大力推廣PPP模式，在宣傳培訓、制度建設、項目示范、政策支持等方面開展了大量工作，印發(fā)了操作指南、合同指南、物有所值評價指引、財政承受能力論證指引、項目政府采購管理辦法等一系列制度文件，先后確定兩批共233個、總投資8146億元的PPP示范項目，并對這些項目實行全流程管理，真正成為“樣板”和“標桿”。2015年5月22日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部會同有關部門起草的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42 號）。在財政部的大力推動下，發(fā)改委、交通運輸部、住建部、環(huán)保部等行業(yè)主管部門以及地方各級政府高度重視、積極響應，從全國情況看，一大批PPP項目簽約實施，落地投資規(guī)模超萬億元，一個統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序的PPP市場正在逐步形成，成為供給側(cè)結(jié)構性改革和經(jīng)濟穩(wěn)增長的重要抓手。

三、創(chuàng)新完善財政宏觀調(diào)控

“十二五”時期，面對世界經(jīng)濟深度調(diào)整和國內(nèi)經(jīng)濟增長趨緩，財政部門認真落實積極財政政策各項措施，不斷加強和改善宏觀調(diào)控，創(chuàng)新調(diào)控方式，更多依靠市場力量，更多運用改革辦法，推動經(jīng)濟平穩(wěn)運行和提質(zhì)增效。

（一）促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長。支持擴大投資需求，加大對跨省重大基礎設施建設投入力度，保障重點項目資金投入,推廣PPP模式，設立政府投資基金，引導民間資本投入經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)。加大減稅降費力度，為企業(yè)特別是小微企業(yè)減負添力。擴大小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠范圍，實施進一步支持小微企業(yè)發(fā)展的增值稅、營業(yè)稅政策。加強外經(jīng)貿(mào)發(fā)展專項資金的使用管理，鼓勵企業(yè)承接國際服務外包業(yè)務和技術出口。對700多種進口商品實施較低的進口暫定稅率，鼓勵國內(nèi)亟需的先進設備、關鍵零部件、能源資源類產(chǎn)品以及部分與百姓生活密切相關的日用消費品的進口。這些措施減輕了企業(yè)和居民負擔、擴大了國內(nèi)需求、促進了出口穩(wěn)定增長，對遏制經(jīng)濟增速下滑起到了積極作用，促進了經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。

（二）支持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。加大財政科技投入力度，突出投入重點。2011-2015年，全國財政科學技術支出累計24541.97 億 元，年均 增 長12.5%。在 財政 科技 投入 的帶動下，全社會研究與試驗發(fā)展（R&D）支出從2010年的7062.6億元，增加到2015年的14220億元，年均增長15%。按照公共財政原則和符合WTO規(guī)則的要求，財政科技資金主要用于支持市場機制不能有效解決的基礎研究、前沿技術、社會公益和共性關鍵技術研究。一是完善與競爭性經(jīng)費相協(xié)調(diào)的穩(wěn)定支持機制。逐步提高科研機構（基地）基本運轉(zhuǎn)保障水平，支持院所自主選題研究和改善科研基礎條件。同時，支持中科院、社科院、農(nóng)科院實施創(chuàng)新工程，支持一流院所建設。二是深化中央財政科技計劃管理改革。將分散在40個部門的近百項科技計劃，優(yōu)化整合為五大類 ；搭建了公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，初步建立了“一個決策平臺、三根管理支柱、一套信息系統(tǒng)”管理運行機制；創(chuàng)新了科研項目組織實施機制，設計了體現(xiàn)重點專項全鏈條一體化特點的概預算管理新模式。三是改進中央財政科研項目和資金管理。建立符合科研活動規(guī)律、依法理財要求的財政科研項目資金管理機制，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制。四是支持企業(yè)技術創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化。深化中央級事業(yè)單位科技成果使用、處置和收益管理改革。實施國家科技成果轉(zhuǎn)化引導基金。在國家科技計劃中探索實施后補助支持方式。五是完善支持科技創(chuàng)新的普惠性政策體系。完善企業(yè)研發(fā)費用加計扣除政策，擴大固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠范圍。

（三）推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級。支持實施產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，完善企業(yè)兼并重組有關稅收政策，對電力、煉鐵、煉鋼等19個行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能予以獎勵。培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，設立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，繼續(xù)運用創(chuàng)業(yè)投資基金支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；支持打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，選擇裝備制造、電子信息產(chǎn)業(yè)領域15個重點方向推進工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。對重大技術裝備、集成電路、新型顯示器件等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需進口關鍵零部件和生產(chǎn)性原材料實施稅收優(yōu)惠，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。先后出臺企業(yè)所得稅、土地增值稅、契稅等政策，支持企業(yè)改制和兼并重組。完善中小企業(yè)金融稅收優(yōu)惠政策，對中小企業(yè)發(fā)展專項資金的使用和管理進行了改革，推動設立國家中小企業(yè)發(fā)展基金，支持種子期、初創(chuàng)期成長型中小企業(yè)加快發(fā)展。完善服務業(yè)稅收制度，推進營改增試點，支持服務業(yè)發(fā)展和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（四）加強政府債務管理。2011年以來，財政部會同有關部門分類清理規(guī)范地方政府融資平臺公司，探索建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債擔保行為，逐步化解基層政府性債務風險，完善地方政府債務統(tǒng)計報告制度。2014年新修訂的預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號），明確了地方政府債務管理的總體制度安排。按照國務院工作部署，財政部會同有關部門積極采取措施，規(guī)范地方政府債務管理，取得了階段性成效。一是對地方政府債務實行限額管理。會同有關部門對截至2014年末的存量地方政府債務進行清理核實，提請全國人大常委會審議批準2015年地方政府債務限額16萬億元，制發(fā)《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，建立地方政府債務規(guī)?？刂频拈L效機制。二是發(fā)行地方政府債券置換存量債務。經(jīng)國務院批準，下達2015年置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當年到期的地方政府債務本金，降低利息負擔，緩解償債壓力，也為地方騰出資金用于重點項目建設創(chuàng)造條件。三是將地方政府債務納入預算管理。印發(fā)地方政府一般債券和專項債券預算管理、會計核算等辦法，指導地方將政府債務收支納入預算，報本級人大或其常委會審查批準，發(fā)揮各級人大對政府債務的監(jiān)督作用。四是發(fā)行新增地方政府債券。經(jīng)全國人大批準，2015年新增地方政府債券6000億元，用于公益性資本支出，優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造等重點項目建設，支持地方“穩(wěn)增長”。五是建立健全風險預警和應急處置機制。研究制定地方政府債務風險評估和預警辦法，綜合運用債務率等指標，組織評估地方各級政府債務風險情況，督促高風險地區(qū)多渠道籌集資金化解債務風險。2015年地方政府債務率為89.2%，低于國際通行警戒值。六是推進建立市場化的地方政府債券發(fā)行機制。實現(xiàn)地方政府債券全部由省級政府自發(fā)自還，完善地方政府債券市場化定價、信息披露和信用評級機制，提高地方政府債券流動性。七是深化記賬式國債發(fā)行市場化改革，改進記賬式國債招標規(guī)則，健全短期國債發(fā)行機制，分別按周、按月滾動發(fā)行3個月、6個月記賬式貼現(xiàn)國債，實行國債續(xù)發(fā)行和預發(fā)行，發(fā)布中國國債收益率曲線；完善儲蓄國債發(fā)行管理，研究完善適應利率市場化要求的儲蓄國債定價機制，升級改造儲蓄國債（電子式）發(fā)行管理信息系統(tǒng)，實行儲蓄國債（電子式）網(wǎng)上銀行銷售。截至2015年末，納入預算管理的中央政府債務余額10.66萬億元，地方政府債務余額16萬億元，兩項合計，全國政府債務余額26.66萬億元，占GDP的比重為39.4%。加上地方政府或有債務（即政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務），按照2013年6月份審計署匡算的平均代償率20%估算，2015年全國政府債務余額占GDP比重為41.5%左右。上述債務水平低于歐盟60%的預警線，也低于當前主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平。

（五）調(diào)整完善財政支農(nóng)政策?！笆濉睍r期，各級財政部門加大投入力度，完善政策體系，創(chuàng)新體制機制，加強資金管理，為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供重要支撐?！笆濉睍r期，全國一般公共預算用于農(nóng)林水事務支出規(guī)模屢創(chuàng)新高，累計達到6.68萬億元，年均增長16.4%，資金安排更多地向生態(tài)保護、水利建設、脫貧攻堅等領域傾斜。一是實施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。在繼續(xù)加強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的同時，支持開展重金屬污染耕地修復治理、地下水超采區(qū)綜合治理、退耕還濕等試點，加強農(nóng)田水利基礎設施和高標準農(nóng)田建設，探索農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息、永續(xù)發(fā)展的有效路徑和模式。二是支持發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，統(tǒng)籌推進財政支持農(nóng)民合作社創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等試點，支持全面開展農(nóng)村土地確權登記頒證工作，推動土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)。三是完善農(nóng)業(yè)補貼政策，提高補貼的精準性和指向性，強化了糧食安全保障能力，促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2015年起，開始調(diào)整完善農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資綜合補貼等三項政策，選擇部分地區(qū)開展農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革試點，將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。四是完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，增加補貼品種，提高補貼比例，將補貼區(qū)域擴展至全國，并研究出臺產(chǎn)糧大縣稻谷、小麥和玉米三大糧食作物保費補貼政策，收到了“農(nóng)戶得實惠、金融得發(fā)展、糧食得保障、政府得民心”的效果。五是完善財政精準扶貧政策體系，逐步構建完善了針對農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口的財政綜合扶貧政策，實現(xiàn)政策全覆蓋，為實施精準扶貧、精準脫貧提供了有力保障。改革財政專項扶貧資金管理機制，健全扶貧開發(fā)瞄準機制，實現(xiàn)區(qū)域瞄準、對象瞄準、用途瞄準和機制瞄準。資金分配充分考慮扶貧對象數(shù)量、貧困深度、脫貧難度等因素，突出支持重點，加大績效評價力度，強化正向激勵作用深化農(nóng)村綜合改革?！笆濉睍r期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農(nóng)村義務教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制、集體林權制度等“四項改革”任務基本完成，村級公益事業(yè)“一事一議”財政獎補全面推開，美麗鄉(xiāng)村、農(nóng)村綜合改革示范、建制鎮(zhèn)示范、扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展等試點啟動實施，體制機制的創(chuàng)新有力促進了農(nóng)村生產(chǎn)關系變革，農(nóng)村基礎設施建設明顯加強，公共服務水平進一步提升，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（六）加強資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護。支持礦產(chǎn)資源勘查、保護和合理開發(fā)，推動了資源保障程度提高、礦區(qū)環(huán)境改善和礦業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。安排專項資金，推動大氣污染防治，加強重金屬污染防治。探索建立橫向生態(tài)補償機制，開展國土江河綜合整治試點。建立健全排污權有償使用和交易制度，明確了排污權有償使用和出讓范圍、征收標準、征管機構、緩征措施等規(guī)定。促進生態(tài)保護和修復，建立草原生態(tài)保護補償獎勵機制，支持天然林資源保護、退耕還林還草、國家級自然保護區(qū)保護與管理等。開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，推進農(nóng)村環(huán)保技術與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過農(nóng)村環(huán)境連片整治,推動農(nóng)村生態(tài)文明建設。完善政府采購政策，擴大政府采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品范圍和比例。

（七）推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。落實促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅政策。支持京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展。對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的扶持力度進一步加大，國家重點生態(tài)功能區(qū)和資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付范圍繼續(xù)擴大，增加對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高了財力薄弱地區(qū)落實各項民生政策的保障能力。中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付從2010年的32341.09億元增加到 2015年的55097.51億元，占中央財政收入的比例從76.1%提高到79.5%。支持上海、廣東、天津、福建等地自由貿(mào)易試驗區(qū)建設，進一步深化改革和擴大開放。

四、推進民生保障機制建設

在持續(xù)增加民生投入的同時，推動完善相關領域的支出政策和機制設計，突出公共性，增強可持續(xù)性，補短板、兜底線，扎牢民生保障網(wǎng)。

（一）支持教育事業(yè)發(fā)展。全國一般公共預算用于教育 的 支 出 從 2010 年 的 12550.02億 元 增 加 到2015 年 的26271.88億元，年均增長15.9%，比同期一般公共預算支出增速高1.5個百分點。2012年以來，國家財政性教育經(jīng)費占GDP比例保持在4%以上，有力地促進了教育事業(yè)的發(fā)展。在加大投入的同時，建立健全義務教育經(jīng)費保障機制，逐步提高經(jīng)費保障水平，保障農(nóng)民工子女在流入地接受義務教育權利；支持改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件，促進義務教育均衡發(fā)展；擴大普惠性學前教育資源，“入園難”問題初步緩解；支持構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，推動職業(yè)教育改革發(fā)展；完善中央高校預算撥款制度和支持地方高校發(fā)展政策體系，推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展；覆蓋學前教育到研究生教育各教育階段的國家資助家庭經(jīng)濟困難學生的政策體系進一步健全，有力促進了教育公平。

（二）推進社會保障體系建設。全國一般公共預算用于社會保障和就業(yè)支出從2010年的9130.62億元，增加到2015年的19018.69億元，年均增長 15.8%，有力地推動了我國社會保障體系框架的進一步健全。自2009年起，在部分縣（市、區(qū)、旗）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)?！保┰圏c，并逐步擴大試點范圍。自2011年7月1日起，開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老（以下簡稱“城居?！保┰圏c。2012年底，基本實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保兩項制度全覆蓋。2014年，將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2014年10月份，實施了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。通過上述政策，基本形成涵蓋各類群體、針對各類基本需求的社會保障制度體系，主要社會保障政策實現(xiàn)全覆蓋，社會保障水平明顯提高，與經(jīng)濟社會發(fā)展階段基本適應。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險2015年參保人數(shù)分別達到5億人、3.3億人。城鄉(xiāng)低保制度基本實現(xiàn)應保盡保，2011-2015年城鄉(xiāng)低保標準年均分別增長12%和18%。社會保障體系的完善為促進社會和諧、維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局發(fā)揮了重要作用。

（三）推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。完善基本醫(yī)療保險制度，全民享有基本醫(yī)療保障目標基本實現(xiàn)，總覆蓋超過13億人。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保（含新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保）政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例從2011年的70%左右提高到2015 年的75%左右。中央財政城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補助標準從2011年的每人每年200元逐步提高到2015年的380元。推動建立可持續(xù)的醫(yī)療保險籌資機制，逐步提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保個人繳費占比。全面建立了城鄉(xiāng)居民大病保險、疾病應急救助、臨時救助等制度。全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作，避免困難群眾發(fā)生家庭災難性醫(yī)療支出，提高重特大疾病保障水平。支持加快公立醫(yī)院改革試點，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構實施國家基本藥物制度長效補償機制基本建立，城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務經(jīng)費保障機制進一步健全。全國一般公共預算醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出從2010年的5392.12億元增加到2015年的11953.18億元，增長了1.2倍，年均增長17.3%，比全國一般公共預算支出增速高2.9個百分點。

（四）調(diào)整完善住房保障政策體系。實行實物配租與租賃補貼相結(jié)合的住房保障制度。落實各項稅費優(yōu)惠政策。開展公共租賃住房PPP試點，制定保障性安居工程貸款貼息政策，鼓勵引導社會資金參與保障性安居工程建設和運營。推進公共租賃住房和廉租住房并軌運行。研究制定了推進棚戶區(qū)改造一系列政策，鼓勵各地提高棚改貨幣化安置比例，推進政府購買棚改服務。加大對城鄉(xiāng)保障性安居工程財政投入力度?！笆濉逼陂g，全國各級財政用于保障性安居 工程的支出由2010年的1754.55 億元，增加 到2015年 的 4708.26 億 元，增 加 了2.7 倍，年均 增 長21.8%，五年累計支出達 20323.91 億元?！笆濉睍r期，全國保障性安居工程開工4013萬套（戶），基本建成2860萬套（戶）；中央支持實施農(nóng)村危房改造1794萬戶，已全部竣工。截至2015年底，全國通過公共租賃住房、棚戶區(qū)改造安置住房等多種方式，累計解決了4000多萬戶城鎮(zhèn)家庭的住房困難，城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭已基本實現(xiàn)了應保盡保。農(nóng)村危房改造項目實施以來，中央累計支持1997.4萬戶貧困戶改善了住房條件。

（五）促進文化體育事業(yè)發(fā)展。實施支持文化改革發(fā)展的財稅政策措施，支持加快現(xiàn)代公共文化服務體系建設，推進國家基本公共文化服務標準化、均等化。支持博物館、圖書館等公益性文化設施免費開放，鼓勵大型體育場館向社會免費或低收費開放。支持實施文化信息資源共享、農(nóng)家書屋等各項重點文化惠民工程。加強文化遺產(chǎn)保護和文化精品創(chuàng)作。推動文化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構調(diào)整，推進文化創(chuàng)意、媒體融合、文化貿(mào)易、電影產(chǎn)業(yè)等重點領域發(fā)展，探索構建文化產(chǎn)業(yè)促進體系。推動轉(zhuǎn)制出版社、國有文藝院團等進一步深化改革，培育國有骨干文化企業(yè)，強化國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理。全國財政用于文化體育與傳媒支出由2010年的1542.70億元，增加到2015年的3076.64億元，年均增長14.8%。

（六）加快解決國有企業(yè)歷史遺留問題。一是推動廠辦大集體改革。截至2015年底，中央財政累計撥付補助資金204億元，支持中央企業(yè)和黑龍江等省市開展廠辦大集體企業(yè)改革工作，使一批長期虧損、資不抵債、經(jīng)營困難的大集體企業(yè)，平穩(wěn)退出市場，主辦企業(yè)擺脫了長期的歷史包袱，職工得到了妥善安置。二是推動國有企業(yè)“三供一業(yè)”（供水、供電、供暖和物業(yè)管理）分離移交。2012-2015年，財政部配合國資委開展了中央企業(yè)“三供一業(yè)”分離移交試點，對相關設備設施進行必要的維修改造，交由專業(yè)化企業(yè)或機構實行社會化管理。截至2015年底，中央財政累計撥付補助資金32.75億元，有效減輕了企業(yè)辦社會負擔，為國有企業(yè)公平參與市場競爭創(chuàng)造了積極條件。

五、提高我國在國際財經(jīng)事務中的話語權

踐行“大國財政、統(tǒng)籌內(nèi)外”的理念，提高引導議題設置和參與制定規(guī)則能力，不斷深化國際財經(jīng)合作，深度參與全球經(jīng)濟治理，維護和增進國家利益。

（一）新多邊開發(fā)機構籌建任務圓滿完成。倡議籌建亞洲基礎設施投資銀行，并參與籌建金磚國家新開發(fā)銀行。兩機構的設立對于落實“一帶一路”戰(zhàn)略、促進亞洲國家和金磚國家經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟一體化、擴大全球投資需求、改善亞洲和金磚國家基礎設施建設具有重要意義，同時也有助于增強發(fā)展中國家整體在國際發(fā)展事務中的地位和作用、聲音和代表性，為推動國際經(jīng)濟治理體系的民主化進程、豐富全球發(fā)展理念和實踐模式提供了重要平臺。

（二）推進多邊和雙邊財經(jīng)交流與對話。成功舉辦APEC財長會，在基礎設施和能力建設等領域形成了多項務實成果。加強二十國集團、“金磚國家”財長和央行行長會議、金融穩(wěn)定理事會等機制下的合作，協(xié)調(diào)各方共同抵制貿(mào)易和投資保護主義，推動全球經(jīng)濟治理改革。參與亞太經(jīng)合組織財金合作、亞歐財金合作、東盟與中日韓財金合作、上合組織財金合作、中亞區(qū)域經(jīng)濟合作。加強氣候變化融資國際談判和磋商，維護我國和發(fā)展中國家整體利益。成功舉辦中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話框架下的經(jīng)濟對話、中英經(jīng)濟財金對話、中法高級別經(jīng)濟財金對話。全面啟動中德高級別財金對話機制。對外財經(jīng)交流與對話加深了我國與主要經(jīng)濟體的相互了解，促進了務實合作，維護了國家利益，推動了經(jīng)濟、金融、氣候變化等全球性事務的有效解決，為我國經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，為提高我國在國際經(jīng)濟事務中的話語權創(chuàng)造了有利條件。

（三）對外關稅談判取得重要成果。參與環(huán)境產(chǎn)品和信息技術產(chǎn)品諸邊關稅談判，在維護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)核心利益的基礎上爭取主導談判走向和規(guī)則制定，并推動結(jié)束《信息技術協(xié)定》擴圍談判。加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，推動簽署并實施了中國-瑞士、中國-冰島、中國-韓國、中國-澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定，中國-日本-韓國自貿(mào)區(qū)、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定、海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)定等談判有序推進。

（四）參與制定國際財經(jīng)規(guī)則。支持多邊貿(mào)易體制建設與發(fā)展，參與國際貿(mào)易規(guī)則制定，推動世貿(mào)組織第十屆部長級會議取得積極成果。在稅收透明度與情報交換、政府采購市場開放談判、參與國際財務報告準則和國際公共部門會計準則制定、推動企業(yè)會計準則國際趨同等效等方面取得積極進展，提升了我國在國際財經(jīng)規(guī)則制定方面的話語權。

（五）統(tǒng)籌利用多雙邊機構資源，服務我國全面深化改革和經(jīng)濟社會發(fā)展大局。發(fā)揮好我國作為捐資國、用款國、重要股東國、發(fā)展經(jīng)驗來源國、新型發(fā)展伙伴的復合型作用，不斷提高我國在國際金融組織的話語權和代表性。有效利用相關國際金融組織和外國政府提供的貸贈款資金支持國家重大戰(zhàn)略和全面深化改革重點領域，通過知識合作和技術援助合作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供智力支持，推進國內(nèi)體制機制創(chuàng)新和能力建設。利用國際金融組織平臺推動南南知識交流與共享，推進三方合作，服務“走出去”戰(zhàn)略實施。“十二五”期間，我國利用多雙邊貸贈款約 213.8 億美元，其中，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)發(fā)基金、歐洲投資銀行、歐佩克發(fā)展基金、北歐投資銀行、全球環(huán)境基金等國際金融組織共向華提供貸贈款資金168.8億美元 ；美國、德國、法國、以色列、沙特、科威特等國共向華提供雙邊政府貸款資金45億美元。利用國際金融組織非主權業(yè)務資金約95.22億美元，其中，世行國際金融公司對華投資總額約64.05億美元，亞行對華非主權項目貸款總額為31.17億美元。

六、加強財政管理工作

以完善制度、明確職責、理順流程、控制節(jié)點、加強監(jiān)督為重點，下大氣力提高內(nèi)部管理和控制的有效性，推進財政管理科學化、規(guī)范化、信息化。

（一）建立健全內(nèi)部控制制度。成立財政部內(nèi)部控制委員會，由主要部領導擔任委員會主任，委員會下設辦公室，承擔日常工作。制定實施《財政部內(nèi)部控制基本制度（試行）》，建立內(nèi)部控制基本框架，核心是建立制衡機制，分事行權、分崗設權、分級授權，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約，強調(diào)流程再造和信息化手段的應用，做到“關口前移”、“未病先防”。針對政策制定風險、預算編制風險、預算執(zhí)行風險、法律風險、公共關系風險、機關運轉(zhuǎn)風險、信息系統(tǒng)管理風險和崗位利益沖突風險等八類風險，發(fā)布實施了八個專項內(nèi)部控制辦法，采取明確職責、理順流程、識別風險、控制節(jié)點、加強監(jiān)督、強化問責等六個方面的具體措施來防控業(yè)務風險和廉政風險。財政部各內(nèi)設單位、各專員辦、各部屬單位按照建立內(nèi)部控制制度的有關要求，建立健全內(nèi)部控制二級流程，內(nèi)部控制制度建設深入推進?；窘ǔ善髽I(yè)內(nèi)部控制規(guī)范和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范在內(nèi)的我國內(nèi)部控制體系。制定并印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制工作，增強單位廉政風險防控能力。推動企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系在主板上市公司及國有大中型企業(yè)全面有效實施，持續(xù)關注和總結(jié)實施效果，加強實施過程中的分類指導，陸續(xù)印發(fā)了石油石化、電力行業(yè)內(nèi)部控制操作指南。

（二）夯實管理基礎。健全預算監(jiān)管體系。推進專員辦工作轉(zhuǎn)型，將預算評審實質(zhì)性嵌入預算管理流程，對科學編制預算、調(diào)整財政政策、完善管理制度發(fā)揮了重要作用。開展預算績效管理，建立預算績效管理制度體系。國庫集中收付制度改革基本實現(xiàn)全覆蓋，國庫集中支付電子化管理在省級財政全面推行并向市縣延伸，中央和地方普遍建立并實施公務卡制度。推動建立預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系。完善庫款月報統(tǒng)計分析機制，加強信息報送，提高財政庫款服務領導決策水平。穩(wěn)步實施國庫現(xiàn)金管理，研究制訂財政庫底目標余額管理制度改革方案。貫徹落實《政府采購法實施條例》，加強采購需求和履約管理，推進政府采購管理從程序?qū)蛳蚪Y(jié)果導向轉(zhuǎn)變。出臺全面推進管理會計體系建設的指導意見。加強中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理，規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，啟動政府經(jīng)管資產(chǎn)管理工作。貫徹落實《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2009〕56 號），推動注冊會計師行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，進一步發(fā)揮社會審計監(jiān)督職能，更好地服務經(jīng)濟社會發(fā)展和財政改革。

（三）嚴肅財經(jīng)紀律。嚴格落實預算單位和執(zhí)行單位遵守財經(jīng)紀律的主體責任，組織開展貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定嚴肅財經(jīng)紀律和“小金庫”專項治理，有效遏制了一些地區(qū)和部門財經(jīng)紀律混亂、私設“小金庫”等問題。加大《財政違法行為處罰處分條例》執(zhí)行力度，圍繞重大財稅政策、預算管理制度改革以及重點民生資金等領域和項目開展監(jiān)督檢查，共查補追繳各項財政收入907億元，嚴肅處理責任人4521名。通過查處違規(guī)違紀行為，及時調(diào)整完善有關政策制度，切實保障財政資金安全規(guī)范使用，發(fā)揮最大效用。

（四）全面深化干部人事制度改革。堅持黨管干部原則，以嚴明紀律規(guī)矩、優(yōu)化機構職能、完善選拔機制、強化干部交流為重點，推進干部人事制度改革，為深化財稅體制改革提供人才支持和組織保證。適時推進機構改革，優(yōu)化機構職能配置。堅持制度先行，不斷加強干部人事制度建設。按照好干部標準，加強綜合分析研判，不斷改進干部選拔任用方式。加大干部交流力度，多崗位鍛煉干部。完善干部考核，全面準確評價干部。健全監(jiān)督機制，嚴明紀律規(guī)矩，加強領導干部監(jiān)督和選人用人監(jiān)督。嚴格把好干部進口，拓寬干部出口，優(yōu)化調(diào)整干部隊伍結(jié)構。注重干部教育培訓，提升干部隊伍綜合素質(zhì)。樹立大國財政理念，加強國際組織人才培養(yǎng)推送工作。加強全國財政系統(tǒng)精神文明建設，樹立典型，弘揚正氣，提升財政部門和財政干部的形象。

（五）加快推進財政信息化建設。金財一期工程建設任務全面完成，財政信息化標準規(guī)范體系進一步完善，應用支撐平臺在省、市、縣三級財政部門完成推廣實施，基于平臺的業(yè)務應用廣泛開展。信息系統(tǒng)的覆蓋范圍不斷擴大，預算編制、指標管理、國庫支付、非稅收入、決算管理、行政辦公等信息系統(tǒng)全面應用，信息系統(tǒng)的一體化建設和整合深入開展，國庫集中支付電子化管理穩(wěn)步推進，數(shù)據(jù)綜合分析利用初見成效，對財政業(yè)務改革管理的技術支撐能力不斷提升。中央、省、市、縣四級財政部門的業(yè)務專網(wǎng)全面聯(lián)通，基礎設施建設進一步強化，涵蓋物理安全、網(wǎng)絡安全、主機安全、應用安全等層面的安全體系已經(jīng)形成，基礎保障和安全防護能力大幅提升。信息技術在各級財政業(yè)務管理工作中得到廣泛運用，實現(xiàn)了由點到面的擴展，信息化已成為服務財政業(yè)務、支撐財政改革的重要支柱，有力地助推了財政科學化、規(guī)范化管理。

（財政部綜合司供稿）