國務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告
——2015年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議上

財政部副部長 張少春

國務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告
——2015年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議上

財政部副部長 張少春

受國務(wù)院委托，現(xiàn)向全國人大常委會報告規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況，請審議。

一、規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況

長期以來，地方政府通過融資平臺公司等舉借政府債務(wù)，對推動經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也存在舉債缺乏規(guī)模控制、融資成本高企、債務(wù)收支未納入預(yù)算、風(fēng)險防控機制不健全等問題。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，2014 年，第十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱《意見》）。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議通過《關(guān)于批準(zhǔn)〈國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn) 2015 年地方政府債務(wù)限額的議 案 〉的決議》（以下 簡 稱《決議》），明確了對地方政府債務(wù)實行限額管理。財政部會同有關(guān)部門按照上述要求切實規(guī)范地方政府債務(wù)管理，取得了一定成效。

（一）確定 2015年地方政府債務(wù)限額。預(yù)算法規(guī)定，省級政府可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行政府債券舉債，舉債規(guī)模由國務(wù)院報全國人大或其常委會批準(zhǔn)。對地方政府債務(wù)實行限額管理，是落實預(yù)算法要求，建立地方政府債務(wù)規(guī)?？刂崎L效機制的重要舉措，有利于充分發(fā)揮各級人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督作用。

為做好2015年地方政府債務(wù)限額管理工作，財政部會同有關(guān)部門組織各地對截至2014年末的地方政府存量債務(wù)進(jìn)行了清理核實。根據(jù)清理核實結(jié)果，國務(wù)院向全國人大常委會報送議案，建議對地方政府債務(wù)余額實行限額管理，并提出2015 年 全國地方政 府 債務(wù)限額為16 萬 億 元。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議審議批準(zhǔn)了議案。財政部據(jù)此提出了分地區(qū)債務(wù)限額，報國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)地方，要求地方各級政府在批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借和償還債務(wù)。為確保地方政府債務(wù)有穩(wěn)定的償債資金來源、將債務(wù)資金落實到具體項目和資金鏈不斷裂，各地區(qū)2015年地方政府債務(wù)限額根據(jù)該地區(qū)清理核實的2014年末政府債務(wù)余額和2015年新增債務(wù)限額確定。

（二）發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)。截至 2014年末地方政府債務(wù)余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右，地方政府每年需支付較高的利息。預(yù)算法規(guī)定，地方政府債務(wù)應(yīng)通過發(fā)行政府債券方式舉借。對清理甄別后納入預(yù)算管理的非政府債券形式的政府存量債務(wù)，通過發(fā)行地方政府債券逐步進(jìn)行置換，是規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理的重要舉措，也有利于減輕地方利息負(fù)擔(dān)。

2015年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部向地方下達(dá)置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當(dāng)年到期的地方政府債務(wù)本金。為確保債券順利發(fā)行，財政部會同人民銀行、銀監(jiān)會完善債券發(fā)行機制，指導(dǎo)地方在公開發(fā)行方式以外，采取定向承銷方式發(fā)行置換債券；并通過培訓(xùn)答疑、組織對口幫扶、發(fā)行現(xiàn)場指導(dǎo)等方式協(xié)助地方做好發(fā)債工作。人民銀行通過下調(diào)存款準(zhǔn)備金率、調(diào)整存貸款基準(zhǔn)利率、公開市場操作等方式，向市場提供適度流動性。截至12月11日，各地發(fā)行置換債券3.18萬億元，完成下達(dá)額度的99%，發(fā)行定價市場化水平逐步提高。

今年的置換債券額度實現(xiàn)了對當(dāng)年到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降至3.5%左右，預(yù)計將為地方每年節(jié)省利息2000億元。另外，置換債券雖然不直接增加投資，但在目前土地出讓收入減少等情況下能夠抵頂減收，為地方騰出資金支持重點項目建設(shè)創(chuàng)造了條件。

（三）發(fā)行2015 年新增地方政府債券。為加大積極財政政策實施力度，今年全國人民代表大會批準(zhǔn)的年初預(yù)算安排 全 國財政 赤 字16200億元，其 中地方5000 億 元 ；另外，安排地方新增專項債券1000億元。兩項合計，2015年新增地方政府債券6000億元。為樹立良好的政策導(dǎo)向，在分配2015 年分地區(qū)新增債券規(guī)模時，對低風(fēng)險地區(qū)多分配，對高風(fēng)險地區(qū)少分配或不分配，激勵地方化解債務(wù)風(fēng)險。同時，明確新增債券資金只能用于公益性資本支出，優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造等重點項目建設(shè)，不得用于經(jīng)常性支出，堅決杜絕用于樓堂館所等中央明令禁止的項目支出。截至12月11日，各地已發(fā)行新增債券5912億元，完成下達(dá)額度的99%。

當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力較大，地方保持適度的債務(wù)融資規(guī)模，有利于經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。隨著地方政府舉債方式的轉(zhuǎn)換，在堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債的同時，適度加大2015年地方政府債券發(fā)行規(guī)模，有力支持了地方“穩(wěn)增長”。

⑥中共中央、國務(wù)院于2015年5月發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》，中共中央、國務(wù)院于2015年8月發(fā)布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，國務(wù)院還于2017年4月發(fā)布了《批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委關(guān)于2017年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》。

（四）將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理。截至2014年末地方政府存量債務(wù)中，僅政府債券和外債轉(zhuǎn)貸等少量債務(wù)納入預(yù)算管理，占債務(wù)余額的10%左右。大量政府債務(wù)游離于預(yù)算之外，影響了預(yù)算完整性和債務(wù)資金使用效益。預(yù)算法規(guī)定，省級政府依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，應(yīng)列入預(yù)算調(diào)整方案報本級人大常委會批準(zhǔn)。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，是規(guī)范地方政府債務(wù)管理的核心措施，有利于發(fā)揮各級人大對政府債務(wù)的監(jiān)督作用。

為切實規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理，今年財政部印發(fā)了地方政府一般債券和專項債券預(yù)算管理、會計核算等辦法，修訂了政府收支分類科目，修改了預(yù)算草案相關(guān)報表，指導(dǎo)地方將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算，報本級人大或其常委會審查批準(zhǔn)。出臺一系列制度規(guī)定，明確要求提交全國人民代表大會審議的上年全國預(yù)算執(zhí)行及當(dāng)年預(yù)算安排，必須包含政府債務(wù)收支情況；地方政府應(yīng)將新增債務(wù)收支編制預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)。同時，建立地方政府債務(wù)限額及債務(wù)收支情況隨同預(yù)算公開的常態(tài)機制。今年，各地已嚴(yán)格按照上述要求將新增債券收支等納入預(yù)算管理。

（五）完善地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制。黨的十八屆三中全會要求，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。預(yù)算法規(guī)定，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制。按照上述要求，財政部研究制定了地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警辦法，綜合運用債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等風(fēng)險指標(biāo)，全面反映地方政府整體償債能力、債務(wù)增長速度、當(dāng)期償債壓力、政府履約能力等，并組織評估各地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險。對列入預(yù)警范圍的高風(fēng)險地區(qū)，財政部要求其制訂中長期債務(wù)風(fēng)險化解規(guī)劃，通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務(wù)，逐步將債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)控制到警戒線以內(nèi)。一些省份對高風(fēng)險市縣進(jìn)行了預(yù)警，個別地區(qū)還建立激勵約束機制，督促高風(fēng)險市縣化解債務(wù)。

據(jù)初步測算，2014年末地方政府債務(wù)的債務(wù)率為86%，風(fēng)險總體可控。

（六）加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管。預(yù)算法“開前門、堵后門”，既賦予省級政府發(fā)行政府債券規(guī)范舉債的權(quán)限，又加大對地方政府違法舉債或擔(dān)保的懲處力度。今年以來，財政部會同有關(guān)部門積極采取措施，加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管。財政部要求各地嚴(yán)格在批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過企業(yè)舉借政府債務(wù)，并及時制止一些市縣政府違法違規(guī)為企業(yè)舉債提供擔(dān)保承諾的行為。發(fā)展改革委明確融資平臺公司新發(fā)行的企業(yè)債券不得與地方政府債務(wù)率、財政收入等指標(biāo)掛鉤，實現(xiàn)與政府信用的隔離，并不再受理空殼類融資平臺公司的發(fā)債申請。

二、存在的問題

當(dāng)前，我國經(jīng)濟處于“三期疊加”和新舊動能轉(zhuǎn)換階段，經(jīng)濟下行壓力較大。受經(jīng)濟增長放緩等因素影響，財政收入形勢嚴(yán)峻，財政收支矛盾突出，規(guī)范地方政府債務(wù)管理面臨一些困難。一是地方償債壓力較大，風(fēng)險防范不容忽視。現(xiàn)階段，地方面臨“穩(wěn)增長”和“防風(fēng)險”的雙重壓力，在財力增長放緩、特別是土地出讓收入持續(xù)下滑的形勢下，地方償債能力下降，一些地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大，個別地區(qū)存在發(fā)生局部風(fēng)險的可能性。二是違規(guī)舉債、變相舉債仍有發(fā)生，監(jiān)管難度較大。一些地方政府仍然違規(guī)舉債，或為企業(yè)舉債違規(guī)提供擔(dān)保承諾等；個別金融機構(gòu)繼續(xù)為地方政府違規(guī)舉債提供支持，并要求政府進(jìn)行擔(dān)保?！懊鞴砂祩钡茸兿嗯e債行為時有發(fā)生，監(jiān)管難度較大。三是建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制任務(wù)艱巨。融資平臺公司缺乏持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關(guān)系短期內(nèi)難以厘清，制約了市場化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程；或有債務(wù)處置涉及面較廣、情況復(fù)雜，加大了處置難度，等等。這些問題都需要下大力氣解決。

三、下一步工作安排

下一步，要繼續(xù)落實預(yù)算法、《意見》及《決議》要求，抓緊完善地方政府債務(wù)管理各項制度措施，督促和指導(dǎo)地方做好債務(wù)管理各項工作，防范財政金融風(fēng)險。

（一）切實履行政府存量債務(wù)償債責(zé)任。一是督促地方政府統(tǒng)籌包括債券資金在內(nèi)的財政預(yù)算資金償還政府存量債務(wù)，切實履行償債責(zé)任，必要時可以處置政府資產(chǎn)。二是繼續(xù)發(fā)行地方政府債券置換非政府債券形式的政府存量債務(wù)，降低地方利息負(fù)擔(dān)。三是鼓勵地方將有收入來源的項目，通過移交—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等政府和社會資本合作（PPP）模式進(jìn)行改造，運用多種方式化解政府債務(wù)。

（二）依法妥善處置政府或有債務(wù)。一是已經(jīng)發(fā)生的或有債務(wù)，外債轉(zhuǎn)貸合法擔(dān)保的依然有效，違法違規(guī)擔(dān)保的由政府、債務(wù)人與債權(quán)人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責(zé)任，依法解除擔(dān)保關(guān)系。二是或有債務(wù)確需政府代償?shù)?，報?jīng)省級政府批準(zhǔn)后，由地方政府按照合同約定安排預(yù)算資金代償，并依法對原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方行使追索權(quán)。三是今后地方政府新增或有債務(wù)，應(yīng)按照擔(dān)保法規(guī)定嚴(yán)格限定在政府為外債轉(zhuǎn)貸提供擔(dān)保的范圍內(nèi)。

（三）推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型和融資。一是在妥善處理融資平臺公司政府存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，關(guān)閉空殼類公司，推動實體類公司轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。二是由企業(yè)承擔(dān)的公益性項目或業(yè)務(wù)，政府通過完善價格調(diào)整機制、注入資本金、安排財政補貼、政府購買服務(wù)等方式予以支持，嚴(yán)禁安排財政資金為融資平臺公司市場化融資買單。三是實體類公司轉(zhuǎn)型過程中，做好存量債務(wù)處置、清產(chǎn)核資、人員安排等工作，切實防止出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失、逃廢債務(wù)等問題。四是由融資平臺公司轉(zhuǎn)型的企業(yè)按照市場化原則融資和償債，消除政府隱性擔(dān)保，實現(xiàn)風(fēng)險內(nèi)部化，其舉借的債務(wù)不納入政府債務(wù)。政府在出資范圍內(nèi)履行出資人職責(zé)，或依法承擔(dān)政府采購合同、政府和社會資本合作協(xié)議等約定的責(zé)任，不得為企業(yè)舉債承擔(dān)償還責(zé)任或提供擔(dān)保。五是充分發(fā)揮市場的約束作用，完善市場化退出和重組機制，通過司法程序?qū)`約的融資平臺公司市場化債務(wù)進(jìn)行處置，阻斷風(fēng)險傳導(dǎo)。

（四）加強風(fēng)險防控和應(yīng)急處置機制建設(shè)。一是督促地方落實限額管理的規(guī)定，嚴(yán)格控制債務(wù)增長。二是健全地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，督促列入預(yù)警范圍的高風(fēng)險地區(qū)制訂中長期債務(wù)風(fēng)險化解規(guī)劃，對可能出現(xiàn)的局部風(fēng)險做好應(yīng)對。三是防范財政風(fēng)險與金融風(fēng)險相互轉(zhuǎn)化，加強財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，推動債券市場穩(wěn)步發(fā)展。四是將政府債務(wù)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核范圍，樹立正確的政績觀和科學(xué)的發(fā)展觀。

（五）加大對違法舉債擔(dān)保行為的懲處力度。國務(wù)院將加大對地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的監(jiān)督和懲處力度。地方政府公益性項目建設(shè)確需舉借政府債務(wù)的，應(yīng)嚴(yán)格依法在限額內(nèi)發(fā)行政府債券解決；通過企業(yè)融資的，應(yīng)堅持市場化運作，不得變相舉借政府債務(wù)。對地方違法舉借債務(wù)、違反規(guī)定替企業(yè)償債以及在國務(wù)院批準(zhǔn)的外債轉(zhuǎn)貸以外為其他債務(wù)提供擔(dān)保的，依據(jù)預(yù)算法和擔(dān)保法有關(guān)規(guī)定追究地方政府主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并向社會公開。同時，加強對金融機構(gòu)的監(jiān)管，對違法違規(guī)向融資平臺公司提供融資的金融機構(gòu)，監(jiān)管部門依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

全國人大常委會聽取和審議國務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告，加強對地方政府債務(wù)管理的監(jiān)督指導(dǎo)，充分體現(xiàn)了全國人大常委會對規(guī)范地方政府債務(wù)管理、防范和化解潛在財政金融風(fēng)險的高度重視，必將有力推進(jìn)地方政府債務(wù)管理工作。在此，我們向全國人大常委會表示衷心的感謝!我們將按照全國人大常委會的審議意見，以高度的責(zé)任感和使命感，不斷加強和改進(jìn)地方政府債務(wù)管理工作，努力為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。

（《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》

2016年第1號）