全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關于《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》的審查報告
——2015 年 8月24日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上

全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員 廖曉軍

全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關于《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》的審查報告
——2015 年 8月24日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上

全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員 廖曉軍

全國人民代表大會常務委員會：

全國人大財政經(jīng)濟委員會收到《國務院關于提請審議批準2015 年地方政府債務限額的議案》后，會同全國人大常委會預算工作委員會聽取了財政部的匯報，召開全體會議對議案進行了審查?，F(xiàn)將審查結果報告如下。

根據(jù)預算法的規(guī)定和中央《深化財稅體制改革總體方案》要求，地方政府舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。在今年3月召開的第十二屆全國人民代表大會第三次會議上批準了2015年地方政府債務新增限額。由于預算法中關于地方政府債務規(guī)模要報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準并納入預算管理的要求，是在2014年8 月修改時確定的，因此還涉及地方政府在以前年度舉借的債務需報經(jīng)全國人大常委會批準并納入預算管理的問題。國務院在關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案中提出，將2014年末地方政府債務余額15.4萬億元納入預算管理，并報請全國人大常委會批準。

財政經(jīng)濟委員會認為，核定地方政府債務余額限額，將地方政府債務納入預算，符合預算法的規(guī)定，有利于對地方政府債務實施嚴格規(guī)范管理，有利于妥善處理當前穩(wěn)增長和長遠防風險的關系，有利于加強人大審查監(jiān)督。國務院提出審議批準2015年地方政府債務限額的議案是可行的。建議全國人大常委會批準《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》。

近些年來，地方政府通過舉借債務方式籌集資金，對于加快城鄉(xiāng)基礎設施建設，應對危機和抗擊自然災害，改善民生和生態(tài)環(huán)境保護，發(fā)展社會事業(yè)，促進經(jīng)濟增長等發(fā)揮了積極作用。但由于地方政府舉債缺乏制度規(guī)范，舉債形式多樣、程序不透明、違法擔保和資金使用脫離預算管理等問題突出，導致舉債規(guī)模過快增長，不少地區(qū)債務負擔沉重，償還難度大。為進一步規(guī)范地方政府債務管理，防范和化解財政金融風險，財政經(jīng)濟委員會建議：

（一）建立向人大報告地方政府債務的制度

全國人大要建立健全對地方政府債務的審批制度。國務院應當在預算報告中專門報告地方政府債務情況；規(guī)范地方政府債務表的編報，報告年度債務新增限額和總限額。代表大會在批準預算的決議中應當明確批準地方政府債務的內(nèi)容。省級人大要加強對省本級和各市縣政府舉債規(guī)模、結構、用途等的審查監(jiān)督，嚴格將舉債規(guī)模控制在上級下達的限額范圍內(nèi)。市縣人大審查本級政府舉債時，要審查各項債務風險指標，評價舉債可能帶來的風險；舉借專項債務時，要對項目的用途、可行性、收益、期限等進行詳細審查。地方各級人大審查決算草案時，要重點審查本級政府債務的規(guī)模、結構、使用、償還等情況。中央和地方各級政府財政部門應當每半年向本級人大有關專門委員會和常委會有關工作委員會書面報告地方政府債務的管理情況。

（二）建立公開完善的地方政府債務考核評價制度

要建立健全公開透明的風險防控指標體系和考核問責機制。從嚴確定各項債務指標的警戒線水平，通過債務率、新增債務率、償債率、利息負擔率等指標，構建衡量和評價地方政府債務風險程度的指標體系。積極推進地方政府債務公開透明，各地區(qū)要公開債務的種類、規(guī)模、結構、期限、層級、債權人等信息，給監(jiān)管部門、社會和市場傳遞全面、真實的信息。加快地方政府債券的評級制度建設，形成市場對地方政府發(fā)行債券的約束機制。

（三）建立對違反規(guī)定的地方和個人的問責機制

對部分債務風險指標已經(jīng)預警的地區(qū)和債務風險較高的地區(qū)，應當采取多種方式償還債務，切實降低風險。對于確實無法償還的專項債券，要建立債務違約處置機制，強化市場約束。嚴格區(qū)分企業(yè)債券與政府債券，嚴禁將城投債等企業(yè)債務納入地方政府債務。要妥善處理各類或有債務，堅決杜絕各種違法擔保、變相舉債行為。要建立地方政府債務違規(guī)舉借責任追究制度，明確對違規(guī)舉債的執(zhí)法主體和處理程序。對違規(guī)舉債的典型地區(qū)和責任人員，要公開曝光，嚴肅問責，形成警示效應，樹立法律權威。

（四）加快推進財政體制改革

要正確處理政府與市場的關系，切實轉變政府職能，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，激發(fā)市場和社會活力。要加快推進政府間事權劃分改革，加快推進事權和支出責任相適應的財政體制改革，為建立科學規(guī)范的地方政府債務管理制度奠定堅實的體制制度基礎。積極推進地方政府和部門編制三年中期財政規(guī)劃。加強政府會計體系建設，推進編制以權責發(fā)生制為基礎的政府資產(chǎn)負債表。嚴格政府債務資金的財務管理，做到賬實相符，并報上級政府備案。

以上報告，請審議。

（《全國人民代表大會常務委員會公報》

2015年第5號）