淺析山西生態(tài)文明制度建設(shè)

杜世峰

（山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院，山西太原030031）

淺析山西生態(tài)文明制度建設(shè)

杜世峰

（山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院，山西太原030031）

當(dāng)今，在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)五位一體的總布局中，生態(tài)文明建設(shè)具有特殊性和緊迫性，生態(tài)建設(shè)要與其它四個(gè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展，融為一體。而制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，山西在全國(guó)具有獨(dú)特的生態(tài)戰(zhàn)略地位，對(duì)其生態(tài)文明建設(shè)，特別是制度建設(shè)的關(guān)注和研究具有特殊意義。

山西；生態(tài)文明；制度建設(shè)

近年，生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位越來越重要，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度”。2015年9月中共中央政治局會(huì)議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》的審議。作為生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性方案，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。山西在全國(guó)各地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中具有標(biāo)桿性的意義?！懊利惿轿鳌钡慕⑿枰幌盗型晟频纳鷳B(tài)文明制度的保障與護(hù)航。

一、山西生態(tài)文明制度建設(shè)基本情況

制度建設(shè)包括了法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等，它具有導(dǎo)向性、約束性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)。多年來，山西省制定了不少生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、條例及相關(guān)政策等，對(duì)生態(tài)建設(shè)起到了積極作用。

（一）生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃

目前，山西已經(jīng)出臺(tái)了生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃和主體功能區(qū)，為使國(guó)土空間開發(fā)格局更加合理提供了保障。在山西省15.67萬平方公里的面積上，被限時(shí)開放的農(nóng)產(chǎn)品區(qū)有34個(gè)，被列為重點(diǎn)開放區(qū)域的有39個(gè)縣市，有八萬多平方公里的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)被限制開放，還有2.22萬平方公里的土地絕對(duì)禁止開發(fā)?！兑?guī)劃》針對(duì)各自的特點(diǎn)制定了符合本地現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)定位，并制定了嚴(yán)格管理監(jiān)督各地職責(zé)執(zhí)行情況的一系列措施。《規(guī)劃》對(duì)山西省生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源合理規(guī)劃具有重要戰(zhàn)略意義。

（二）生態(tài)建設(shè)考評(píng)機(jī)制

一直以來，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）都作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的主要標(biāo)準(zhǔn)。然而不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)具有不同的導(dǎo)向和杠桿作用。GDP作為標(biāo)準(zhǔn)忽視資源、環(huán)境等成本，不考核民生等社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，越來越暴露出其負(fù)面效應(yīng)。

山西省作為我國(guó)環(huán)境污染較重的省份之一,為了進(jìn)一步建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)，努力全面建成小康社會(huì),《山西省領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)工作實(shí)績(jī)考核暫行辦法》于2007年出臺(tái)?！掇k法》指標(biāo)化環(huán)保任務(wù)，明確各地市縣政府、各個(gè)企業(yè)和相關(guān)部門的職責(zé)任務(wù)，執(zhí)行嚴(yán)格的環(huán)保究責(zé)制度。有效督促了各政府及部門嚴(yán)格履行環(huán)保職責(zé)。

（三）市場(chǎng)配置機(jī)制

山西是重要的能源重化工基地，環(huán)境污染也比較嚴(yán)重，為了積極地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，要更好的運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來完善和提高環(huán)境資源配置，山西省努力通過推進(jìn)和完善排污權(quán)有償交易和使用，積極建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2006年，山西實(shí)施煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的試點(diǎn)工程，明確要建立煤炭開采綜合補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。四年之后，山西成為“國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。多個(gè)縣市如左云、柳林等許多產(chǎn)煤地區(qū)進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償方面的有益探索，如建設(shè)“綠色銀行”、“一礦一企治理一山一水”等都取得了較好的效果和經(jīng)驗(yàn)。排污權(quán)交易的展開一方面有效的從總量上進(jìn)行控制，另一方面也促使企業(yè)自覺的治理污染。

（四）財(cái)稅機(jī)制

生態(tài)文明建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)新理念，同時(shí)也需要資金的支持，財(cái)政投入是環(huán)保建設(shè)的重要的力量之一。近年來，綠色財(cái)政已經(jīng)成為一個(gè)衡量財(cái)政投入的標(biāo)志性概念，這是財(cái)政發(fā)展的一個(gè)新方向。山西在“十一五”期間積極加大對(duì)于污染治理及減排的投入，全省累計(jì)投入環(huán)境治理資金達(dá)46.90億元，并且輻射帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)環(huán)保投入多達(dá)752.40億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“十五”時(shí)期全社會(huì)環(huán)保投入。

為推動(dòng)山西經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)綠色科學(xué)發(fā)展，2010年出臺(tái)了《山西省綠色信貸政策效果評(píng)價(jià)辦法(試行)》。《辦法》中進(jìn)一步明確對(duì)限制類貸款的評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)支持低耗能，低污染，高科技行業(yè)，通過信貸政策實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，淘汰落后產(chǎn)能的技術(shù)和企業(yè)，不給違規(guī)企業(yè)和項(xiàng)目發(fā)放貸款等。

（五）生態(tài)法律法規(guī)機(jī)制

法律是社會(huì)行為的規(guī)范，是國(guó)家制定和認(rèn)可的，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，1996年結(jié)合山西省的實(shí)際情況，修訂了《山西省環(huán)境保護(hù)條例》。辦法的亮點(diǎn)在于將各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人確定為當(dāng)?shù)丨h(huán)境的責(zé)任人，并考核其環(huán)境治理情況。2006年，面對(duì)山西大氣污染全國(guó)第一，煙塵粉塵全國(guó)第一，固體廢物全國(guó)第一，山西環(huán)境污染成為全國(guó)之最，山西的城市被冠以全球污染之最，山西此時(shí)的環(huán)保立法瞄準(zhǔn)了工業(yè)污染治理，為促進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域的污染排放達(dá)標(biāo)，全面治理工業(yè)領(lǐng)域的污染源，頒布了《山西省重點(diǎn)工業(yè)污染源治理辦法》。

二、山西省生態(tài)建設(shè)的成績(jī)

近年來，山西省上下的同心協(xié)力，全省的生態(tài)文明建設(shè)取得了一定的成效，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，多年來，山西采用先進(jìn)的技術(shù)、推廣清潔生產(chǎn)，淘汰高能耗、高污染的落后產(chǎn)能。對(duì)環(huán)境污染物排放進(jìn)行嚴(yán)格控制，尤其要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)污染行業(yè)的預(yù)防和監(jiān)督力度。努力降低資源能源的單位消耗，減少污染物的排放。2014年，全省二氧化硫排放總量120.82萬噸，較2013年下降3.76%；氮氧化物排放總量106. 99萬噸，較2013年下降7.6%；

第二，山西省單位GDP能耗呈減少趨勢(shì)，我國(guó)單位GDP能耗約是全球能耗平均水平的2倍；單位GDP能耗不僅高于發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至高于某些發(fā)展中國(guó)家。作為欠發(fā)達(dá)省份的山西，同時(shí)也是國(guó)家能源原材料供應(yīng)地，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中工業(yè)比例比較大，而且高能耗的企業(yè)過多。近些年，山西省積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，投入使用一批新技術(shù)改造項(xiàng)目，促使在節(jié)能降耗與生態(tài)文明建設(shè)方面做出重要成績(jī)。山西萬元GDP能耗降幅為4.18%。

第三，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善。近年來山西對(duì)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)流域和區(qū)域加強(qiáng)了治理力度。積極治理重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)境污染，擴(kuò)大使用清潔能源，擴(kuò)大集中供暖區(qū)域，合理布局污染排放企業(yè)并進(jìn)行搬遷。大力治理機(jī)動(dòng)車尾氣污染，促使我省的生態(tài)環(huán)保事業(yè)更上一個(gè)臺(tái)階。

第四，從生活環(huán)境方面看，2014年，11個(gè)地級(jí)市達(dá)標(biāo)天數(shù)平均為222天，占全年有效監(jiān)測(cè)天數(shù)的63. 3%。11個(gè)地級(jí)市中，大同、呂梁、朔州、晉中、臨汾、長(zhǎng)治6市達(dá)標(biāo)天數(shù)比例高于全省平均水平。此外，城市生活垃圾清運(yùn)量與生活垃圾無害化率在逐年提高。2015年5月太原市成為山西省唯一一個(gè)入選全國(guó)首批26個(gè)生活垃圾分類示范城市（區(qū)），促進(jìn)更科學(xué)合理的進(jìn)行生活垃圾的分類處理，提高生活環(huán)境質(zhì)量。

三、山西省生態(tài)建設(shè)的存在的問題

盡管山西省在生態(tài)文明建設(shè)上取得了巨大的成績(jī)，但必須清醒地認(rèn)識(shí)到山西省生態(tài)建設(shè)的基本情況，認(rèn)識(shí)到山西生態(tài)環(huán)境建設(shè)存在的不足與問題，意識(shí)到生態(tài)建設(shè)的艱巨性。

第一，國(guó)士開發(fā)空間有限，缺乏科學(xué)合理布局。長(zhǎng)期以來，山西整體國(guó)土空間開發(fā)飛速發(fā)展，但開發(fā)強(qiáng)度、空間結(jié)構(gòu)不盡合理，可持續(xù)發(fā)展支撐結(jié)構(gòu)仍然不完善。具體表現(xiàn)為土地資源利用率不高；人口分布與國(guó)土空間開發(fā)布局不平衡，開發(fā)強(qiáng)度與資源環(huán)境不均衡。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式簡(jiǎn)單粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不平衡。高投人、高消耗是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要形式。山西的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過度倚重資源型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式單一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的單一粗放阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新，并對(duì)其他二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力產(chǎn)生不利的影響。“一產(chǎn)弱、二產(chǎn)重、三產(chǎn)不強(qiáng)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理趨勢(shì)在短期內(nèi)得到根本轉(zhuǎn)變有一定難度。

第三，高耗產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，節(jié)能減排壓力加大。目前，超重型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)給山西省帶來了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。煤炭運(yùn)輸包裝不嚴(yán)實(shí)、煤矸石隨意敞開堆放、大多數(shù)鍋爐依然是燒煤等，是造成山西省大氣、水體、土壤污染的主要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山西省工業(yè)的二氧化硫排放量一直處于高位，其它化學(xué)污染和顆粒污染物排放量在全國(guó)排名都居前列。

第四，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，資源利用效率偏低。山西省的循環(huán)經(jīng)濟(jì)主要還是通過試點(diǎn)來進(jìn)行，僅停留在少數(shù)企業(yè)、少數(shù)產(chǎn)業(yè)和少數(shù)區(qū)域，覆蓋面小，還沒有形成一定的規(guī)模，與山西省結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求還有較大的距離。山西省資源綜合利用率低于全國(guó)平均水平，煤炭資源共生許多礦產(chǎn)資源并沒有得到充分有效利用，大量煤矸石、煤層氣等“二次資源”利用率也不高，資源利用率低的情況不利于山西經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)環(huán)境資源的浪費(fèi)也不可低估。

第五，生態(tài)文化建設(shè)落后，思想觀念比較陳舊。長(zhǎng)期以來受思想認(rèn)識(shí)的局限，部分干部群眾將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)立起來，認(rèn)為山西欠發(fā)達(dá)，搞生態(tài)建設(shè)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏環(huán)境經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌、人與自然和諧的觀念，導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)的活力和內(nèi)動(dòng)力不足。

第六，頂層設(shè)計(jì)相對(duì)滯后，政策措施不夠完善。改革開放以來，保護(hù)資源環(huán)境的法律法規(guī)體系已基本建成，并對(duì)資源環(huán)境工作的開展和生態(tài)文明的建設(shè)起到了積極的促進(jìn)作用。但是現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)在各方面還存在者這樣或那樣的不適應(yīng)社會(huì)環(huán)境管理的問題。資源環(huán)境類指標(biāo)，主要限于強(qiáng)度控制和總量控制的模式，有待進(jìn)一步完善對(duì)資源環(huán)境的質(zhì)量控制和保護(hù)。某些決策者追求高速發(fā)展，對(duì)資源進(jìn)行高強(qiáng)度的開發(fā)利用，忽視了環(huán)境保護(hù)和資源的合理利用。

四、對(duì)完善山西生態(tài)文明制度建設(shè)的建議

第一，確立指導(dǎo)生態(tài)文明體制改革的思想與理念。用正確的思想引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八大提出了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念；改變?nèi)祟愂亲匀坏闹髟渍?、控制者的觀念，樹立人與自然共同發(fā)展的理念；改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相對(duì)立觀念，樹立經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的理念；改變先污染后治理的觀念，樹立發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一的理念；處理好人與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人和自然和諧共處。

第二，加強(qiáng)和完善干部考核制度。一直以來，GDP都是各地干部政績(jī)考核的重要指標(biāo)，這樣如此扭曲、單一、不科學(xué)的干部政績(jī)考核指標(biāo)在很大程度上影響了生態(tài)文明建設(shè)。干部任職績(jī)效考核要以實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)目標(biāo)為主要內(nèi)容，各級(jí)黨委政府和干部要以生態(tài)文明建設(shè)作為政績(jī)追求的重要目標(biāo)之一。

第三，通過完善立法與司法，促進(jìn)生態(tài)文明法律制度建設(shè)。改革開放以來，山西省已經(jīng)逐步加快對(duì)于環(huán)境和自然資源保護(hù)立法步伐，同時(shí)我們也看到，某些法律缺乏可具體操作的實(shí)施細(xì)則，規(guī)定過于原則性；環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查力度不夠，處罰力度相對(duì)違法成本過于小。面對(duì)如此不太令人滿意的法律執(zhí)行效果，山西省應(yīng)該加快完善相關(guān)法律法規(guī)的立法與司法。

第四，完善市場(chǎng)機(jī)制，助力生態(tài)文明建設(shè)。認(rèn)識(shí)和利用市場(chǎng)機(jī)制，完善相關(guān)生態(tài)產(chǎn)業(yè)成果的市場(chǎng)價(jià)格，合理有效的利用生態(tài)資源。以人們能夠真切感受到的方式，讓大家意識(shí)到良好的生態(tài)環(huán)境是人類一切活動(dòng)和物質(zhì)交換的基礎(chǔ)。破環(huán)生態(tài)環(huán)境最終破壞的是我們的生活。制定完善的經(jīng)濟(jì)制度，引導(dǎo)人們重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，促使企業(yè)積極投入生態(tài)文明的建設(shè)

［1］中共中央委員會(huì).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［R］.2013.

［2］山西省人民政府.山西省主體功能區(qū)規(guī)劃［R］2015.

［3］山西省環(huán)境保護(hù)廳.2014年山西省環(huán)境狀況公報(bào)［EB/ OL］.http://www.sxhb.gov.cn/cmsContent.action?articleId=84dcfafbaa18-4b1d-90cf-1021b081c8de

［4］國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家能源局.2014年指標(biāo)公報(bào)［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201508/t2015-08-13.

（責(zé)編：李園）

C912.8

A

1008-8431（2016）06-0071-03

2016-07-09

山西大學(xué)商務(wù)學(xué)科研基金項(xiàng)目“馬克思主義生態(tài)思想對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的意義“項(xiàng)目編號(hào)2014031”。

杜世峰（1982-），男，山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院思政部講師。