加強濟南市泉域地下水資源保護利用的對策建議

楊　博

?

加強濟南市泉域地下水資源保護利用的對策建議

楊博

摘要：黨的十八大提出了“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要性。近年來，濟南市圍繞保泉，在地下水資源保護利用方面取得了顯著成效，但是全市地下水資源保護利用工作依然面臨一些困難和挑戰(zhàn)。從審計的角度看，其合理的對策建議有：探索構(gòu)建“水務(wù)一體化”管理格局,健全長效保護機制；提高公共供水保障能力，努力解決城中村用水和自備井關(guān)停問題；逐步改進優(yōu)質(zhì)地下水飲用方式，推動分質(zhì)供水試點。

關(guān)鍵詞：濟南；泉域地下水資源；保護利用；對策

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，十八屆三中全會提出加快建立完整的生態(tài)文明制度體系，十八屆五中全會強調(diào)必須堅持綠色發(fā)展理念，進一步表明了生態(tài)文明建設(shè)的重要性。新形勢下，探索并深化自然資產(chǎn)資源審計，為經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)文明保駕護航，是審計新的歷史使命。泉水是濟南的靈魂和標(biāo)志，讓城市“顯山露水”，留住綠水青山，是政府的堅定決心。為促進泉域地下水資源（以下簡稱地下水資源）保護和利用工作的開展，提高地下水資源的綜合利用成效，發(fā)揮審計部門的監(jiān)督與促進作用，2015年下半年，濟南市審計局對濟南市地下水資源保護利用工作從審計的角度進行了深入調(diào)研。

一、地下水資源保護利用的基本情況

（一）地下水資源利用的情況。我市地下水資源分布在歷下、市中、歷城、槐蔭、長清、高新等區(qū)，面積約為1588平方公里，補給方式主要為大氣降水滲透補給，流出方式主要是四大泉群出露、生產(chǎn)生活地下井開采使用。以2014年為例，出水總量約為18165萬立方米，四大泉群出流量約為6090萬立方米，約占三成。生產(chǎn)生活用水約為12075萬立方米，約占七成，其中：工業(yè)用水約為1180萬立方米，占出水總量6．5%；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水約為4600萬立方米，占出水總量25．32%；生活用水約為6295萬立方米（含礦坑水綜合利用，下同），占出水總量34．65%。

（二）地下水資源保護的情況。近年來，我市初步建立起了以保泉為主要目標(biāo)的綜合管理體系，在各部門的積極推動下，出臺多種保護措施，取得趵突泉連續(xù)12年持續(xù)噴涌的顯著成效。一是初步建立協(xié)作聯(lián)動機制，在水利部門實施地下水資源保護基礎(chǔ)上，成立名泉保護委員會統(tǒng)籌推進保泉工作。二是出臺《水資源管理條例》《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章，不斷完善制度保障。三是減少生產(chǎn)開采，增加補給渠道。近年來累計關(guān)?；蚍忾]自備井380眼，通過水源置換年均減少工業(yè)、農(nóng)業(yè)地下水開采約3100萬立方米；大力實施補源工程，加大人工補源水量，優(yōu)化補源點布局；嚴(yán)格征收水資源費，加強取水許可管理和用水計劃考核。同時初步建立了地下水動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完成滲漏帶保護規(guī)劃等多項研究。但審計調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，還存在地下水資源利用不足、保護不力、管理不到位的問題，制約了地下水資源保護利用工作的總體提升。

二、地下水資源保護利用存在的主要問題

（一）地下水資源開采與補給不平衡的矛盾日益突出。從近幾年數(shù)據(jù)看，地下水開采量突破補采平衡點已成為常態(tài)。在保持泉水正常年份持續(xù)噴涌的條件下，每年可利用量約為9855萬立方米，而地下水開采量均超過可利用限量。如2012年至2014年，3年平均開采量約為11933萬立方米，超出限量約21%。長期超采地下水造成泉水生態(tài)異常脆弱，一旦大氣降水偏少，直接影響到泉水持續(xù)噴涌。2003年泉水復(fù)涌后的12年中，雖然持續(xù)補源，但趵突泉最低地下水位均低于28．15米黃色警戒水位，甚至多次低于27．6米紅色警戒線。年年保泉的困境成為社會輿論關(guān)注焦點，一定程度上影響到我市泉水品牌和城市競爭力。與此同時，因強滲漏帶等補給區(qū)域遭到破壞，地下水資源自然補給能力逐步減弱。據(jù)相關(guān)研究資料，我市泉域內(nèi)24處重點強滲漏帶中分布在南部和東部，面積49．31平方公里，有11處受到人為干擾，其中5處已完全被城市覆蓋，6處正在開發(fā)建設(shè)，面積共14．58平方公里，占強滲漏帶總面積的29．57%，造成11處強滲漏帶地下水補給量減少41．5%。

（二）地下水資源利用現(xiàn)狀與優(yōu)水優(yōu)用目標(biāo)有較大差距。我市地下水資源品質(zhì)優(yōu)良、市民飲用由來已久，后因經(jīng)濟發(fā)展和保泉需要改為飲用地表水為主。讓市民喝上更多的地下水既符合優(yōu)水優(yōu)用原則，更是回應(yīng)廣大市民的期盼。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我市地下水資源在利用量和利用效果上存在不足，距離實現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用的目標(biāo)仍有較大差距。2014年地下水出水總量18165萬立方米中，只有約2172萬立方米被供水企業(yè)使用，占出水總量12%；城市供水管網(wǎng)使用水源中，地下水占比不足一成，且與地表水混用。尤其是占出水總量三成的泉水，目前利用量較少，大部分進入河道成為景觀用水和生態(tài)用水，利用方式也不夠豐富。

（三）城中村無序開采地下水的現(xiàn)象仍然存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我市泉域城中村普遍存在私自無序開采地下水的現(xiàn)象。據(jù)初步統(tǒng)計，歷下、市中、槐蔭、歷城4個區(qū)尚有240個城中村約43萬人，通過自備井年取水約1268萬立方米，約占出水總量的7%。因受政策限制，尚未實現(xiàn)計量、收費和用水計劃管理等制約措施，城中村等用戶長期無序使用地下水資源，導(dǎo)致浪費現(xiàn)象普遍存在，形成了泉域的“漏斗”效應(yīng)，造成了一邊耗資不菲補源回灌，一邊大量開采隨意使用的矛盾局面。同時，無序開采的地下水水質(zhì)安全難以保證，城中村用戶飲水存在安全隱患。

（四）管理部門難成合力的局面有待破解。

近年來，我市地下水資源管理水平雖有一定提高，但各部門單位“各自為戰(zhàn)”的局面尚未改變，在水源地建設(shè)管理、水源置換、監(jiān)測科研等項業(yè)務(wù)上屢有交叉，在保護措施、利用方式等方面“各持己見”，難以形成齊抓共管的工作局面，不利于整體效能的發(fā)揮。突出表現(xiàn)在：一是在項目建設(shè)、使用上部門間步調(diào)不一致，缺乏有效溝通。例如，濟西二期供水工程投資4．7億元，由市政部門建設(shè)用于調(diào)配我市地下水資源，2012年7月投入使用。因部門之間就該項目對保泉影響研究結(jié)論不同，造成實際調(diào)配水量偏低，項目未達到預(yù)期效果。二是我市地下水監(jiān)測職能分散在多個部門，統(tǒng)一管理的地下水監(jiān)測體系尚未形成，不利于數(shù)據(jù)共享和科學(xué)研判。三是我市地下水補給區(qū)域廣泛，形成機制復(fù)雜，運行環(huán)境封閉，一旦發(fā)生污染，治理難度和耗費時間難以估量。面對工業(yè)點源污染、農(nóng)業(yè)面源污染、固體廢棄物污染等多重威脅，相關(guān)部門對地下水污染防治的重視程度不同，資金投入分散，協(xié)作機制不順暢，難以形成全面有效的防治體系。

三、地下水資源保護利用的困境分析

（一）水資源總量不足加劇地下水資源過度開采。作為資源型缺水城市，我市人均水資源占有量僅為全國人均占有量的七分之一，畝均水資源占有量為全國畝均占有量的六分之一。伴隨城區(qū)面積和容納人口快速增長，供水缺口不斷增加。近年來我市城市用地年擴展率為7．19平方公里，城市公共供水管網(wǎng)高峰期間每日供水缺口已達10至15萬立方米。水資源總量不足及分布不均的現(xiàn)實狀況，造成部分區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重依賴地下水資源，加劇了地下水資源的過度開采。

（二）公共供水管網(wǎng)供水能力欠缺導(dǎo)致自備井難以關(guān)停。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我市部分區(qū)域由于水源及供水設(shè)施短缺，造成供水能力不足，嚴(yán)重制約自備井關(guān)停限采工作。2014年自備井取水量約為3282萬立方米，占出水總量18%，自備井?dāng)?shù)量雖呈下降趨勢，但保有用水量仍然較大。一是東部新建城區(qū)大量使用自備井取水。東部城區(qū)（二環(huán)東路以東）面積200平方公里中，城市公共供水管網(wǎng)覆蓋80平方公里，僅為40%。而該區(qū)域2014年自備井取水量約為2780萬立方米，約占全市自備井取水量的84%。例如，歷城唐冶片區(qū)有9個小區(qū)和單位，雖已接入公共供水管網(wǎng)，但因水量不足，已建成或計劃開鑿自備井12眼。二是城中村因建設(shè)手續(xù)不完備，配套費繳納困難，無法接入城市自來水管網(wǎng)，大量使用自備井取水。

（三）管理機制難以適應(yīng)對地下水保護利用的更高要求。我市的水資源管理保護在體制、制度和手段等方面與先進地區(qū)存在一定差距，難以適應(yīng)對地下水保護利用的更高要求，主要表現(xiàn)在三個方面：一是管理模式有所不足，我市水資源沿用多頭管理的模式，即在水源地、制水、供水、排水、污水處理等環(huán)節(jié)分別由不同部門管理。由于“大水務(wù)”的管理格局尚未形成，部門利益難以破除，不利于統(tǒng)籌地下水資源保護利用。二是管理制度存在缺失，尚未建立地下水資源管理責(zé)任追究和懲處機制，導(dǎo)致問責(zé)缺少威懾力和執(zhí)行力，不利于調(diào)動各方的積極性。三是管理手段不夠完善，經(jīng)濟、技術(shù)手段應(yīng)用不足，未充分運用價格杠桿調(diào)控、減免優(yōu)惠政策和遠程在線監(jiān)測等手段提高工作效率；保護措施不力，對地下水資源變化的中長期預(yù)報能力不足，針對重點滲漏帶等關(guān)鍵區(qū)域的保護規(guī)劃起步較晚進展緩慢，應(yīng)急預(yù)案等制度與實際情況存在明顯脫節(jié)等，影響了地下水資源保護利用的工作成效。

四、加強改進地下水資源保護利用的對策建議

（一）探索構(gòu)建“水務(wù)一體化”管理格局,健全長效保護機制。實施水務(wù)一體化管理是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、高效利用的客觀需要?？山梃b先進地區(qū)經(jīng)驗，探索我市水務(wù)一體化改革，按照水源地、制水、供水、排水、污水處理等環(huán)節(jié)對水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈進行重組，將水資源相關(guān)管理職能歸口統(tǒng)一管理，發(fā)揮規(guī)模效益和整體優(yōu)勢，實現(xiàn)業(yè)務(wù)專業(yè)化細分，有利于破解各部門單位在地下水資源保護利用工作中“各自為戰(zhàn)”的局面。同時，以健全長效保護機制為目標(biāo)，建立地下水資源管理責(zé)任追究和懲處機制，將責(zé)任追溯貫穿規(guī)劃設(shè)計、項目決策、建設(shè)施工、污染防治等各個方面，加大問責(zé)力度；盡快劃定關(guān)鍵區(qū)域保護紅線，加強強滲漏帶生態(tài)修復(fù)，整合完善監(jiān)測體系，提高遠期預(yù)報能力，修訂應(yīng)急預(yù)案等制度，不斷豐富管理手段。

（二）提高公共供水保障能力，努力解決城中村用水和自備井關(guān)停問題。公共供水管網(wǎng)充足供水，是推進自備井關(guān)停、生產(chǎn)用水置換工作、減少地下水開采的前提條件。一是加強水源地、水廠和管網(wǎng)建設(shè)，逐步擴大城區(qū)自來水管網(wǎng)覆蓋范圍，繼續(xù)研究出臺關(guān)于公共供水管網(wǎng)配套費減免優(yōu)惠政策，穩(wěn)步推進管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備井關(guān)停工作。二是針對城中村用水現(xiàn)狀和管網(wǎng)建設(shè)難題，建議市政府協(xié)調(diào)各職能部門，根據(jù)既成事實，制定相關(guān)政策，逐步將城中村用戶納入城市公共供水行列，減少地下水無序開采。

（三）逐步改進優(yōu)質(zhì)地下水飲用方式，推動分質(zhì)供水試點。按照“優(yōu)水優(yōu)用”的原則，優(yōu)質(zhì)地下水應(yīng)優(yōu)先用于飲用。從近期來看，可逐漸提高城市供水管網(wǎng)中地下水比例，提升城市供水總體品質(zhì)。不斷提高泉水利用的力度和廣度，打造泉水直飲示范區(qū)，實現(xiàn)泉水有效利用。從長期來看，我市應(yīng)加快對規(guī)?；嬘玫叵滤\作模式、配套工程的研究試點工作。可借鑒其他城市成熟經(jīng)驗，采取市場化運作、政府給予積極引導(dǎo)的模式，選擇基礎(chǔ)條件好、群眾積極性高的新建住宅項目及賓館飯店、公建設(shè)施進行試點，逐步將飲用水從生活用水中分離，最終實現(xiàn)分質(zhì)供水。

（責(zé)任編輯 劉曉明）

中圖分類號：F323.213

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-6359(2016)01-0107-03

作者簡介：楊博，濟南市審計局農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計處副主任科員（郵政編碼 250099）