學生傷害事故賠償風險分擔問題的法律思考

邢　冰

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學生傷害事故賠償風險分擔問題的法律思考

邢冰

摘要:學生傷害事故特別是中小學學生傷害事故所引發(fā)的賠償風險分擔問題幾經聚訟但卻至今懸而未決，直接影響學校素質教育的實施，并進而阻礙學生的全面發(fā)展。政策的不到位、立法的缺失和相關機制的不健全，是造成現(xiàn)實困境的主要原因。因此，要切實解決該問題，就需要在法律政策層面予以思考，在完善法律的基礎上，健全相關險種，建立并完善相應的賠償風險分擔機制。

關鍵詞：學生傷害事故；賠償風險分擔；法律思考

近年來，學生傷害事故特別是中小學學生傷害事故頻發(fā)，引發(fā)學生與學校之間糾紛不斷，由此引起的賠償成為校方的巨大壓力，并進而嚴重影響了學校素質教育的實施，嚴重威脅到學生的全面發(fā)展。在全面推進依法治國和教育綜合改革的宏觀背景之下，對現(xiàn)有關于學生傷害事故賠償風險分擔方面存在的法律問題加以深入分析和研究，破解該難題，具有重要的理論價值與實踐意義。囿于篇幅所限，本文以義務教育階段中小學學生傷害事故為主要研究對象，如無特別說明，文中所提及的學生傷害事故僅限于該階段。

一、學生傷害事故賠償風險分擔問題現(xiàn)狀

眾所周知，中小學校特別是義務教育階段中小學絕大多數是公立學校，其運轉經費全部或大多來自政府財政撥款，學校不具有營利性。因此，一旦發(fā)生學生傷害事故，學校往往無力支付高額損害賠償，導致學生利益得不到有效保護。為解決這一矛盾，校方責任險制度作為學生傷害事故賠償風險分擔機制應運而生，但在實踐當中仍存在不少問題，亟待解決。目前，我國學生傷害事故賠償風險分擔方面主要起作用的制度是校方責任險制度。校方責任保險是指在學校實施的教育教學活動或學校組織的校外活動中（包括體育課、實驗課、課間操、春游、夏令營等），因學校過失而導致在校學生人身傷害事故依法由學校承擔的經濟賠償責任，由保險公司在賠償限額內負責賠償。

國內外研究表明，學生傷害事故的高發(fā)群體集中在小學、初中這一階段。相關統(tǒng)計數據顯示，近年全國各地上報的各類中小學校園安全事故中，43．75%發(fā)生在小學，34．82%發(fā)生在初中，9．82%發(fā)生在高中。2006年小學、初中、高中事故發(fā)生數比為4．5：3．6：1，死亡人數比為6．6：4．8：1，受傷人數比為7．4：4．7：1。[1]顯然，中小學學校成為學生傷害事故賠償責任的主要承擔主體。而我國的中小學特別是義務教育階段中小學雖然在法律上被賦予法人的身份，具有獨立的民事行為能力，但是大多數學校為公立學校，教育經費主要來自財政撥款，在賠償方面，特別是應對數額較大的賠償要求，往往力不從心，有的地處農村、偏遠貧窮地區(qū)的學校，為了償付巨額賠償，出現(xiàn)了學校瀕臨破產、教師不得不外出打工籌措款項的尷尬局面。學校作為教書育人的公益機構，特別是義務教育階段中小學作為實施義務教育，推行國家教育政策的主體，其主要任務是教學和育人工作，而不是賠付工作。在越來越強調推行素質教育的前提之下，越來越多的學校已經不能夠再像過去那樣以采取“圈養(yǎng)”學生的方式來規(guī)避學生傷害事故的發(fā)生；而體育活動、實驗活動及課外活動等培養(yǎng)學生綜合素質的教育教學活動本身就具有一定的危險性，要想通過學校的安全管理與安全教育等措施來完全杜絕事故的發(fā)生顯然不現(xiàn)實，因此在這種矛盾的情況之下，學生傷害事故賠償風險分擔機制應運而生，校方責任險制度出現(xiàn)并且發(fā)展起來。

近10余年來，校方責任險制度有了較大發(fā)展，首先國家在2002年的《學生傷害事故處理辦法》（以下簡稱《辦法》）、2006年的《中小學幼兒園安全管理辦法》、2007年的《中共中央、國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》、2008年的《關于推行校方責任保險 完善校園傷害事故風險管理機制的通知》及各地地方性法規(guī)中，都對此做出了相應的規(guī)定，要求推行校方責任險。隨著2008年《關于推行校方責任保險 完善校園傷害事故風險管理機制的通知》的出臺，校方責任險開始在全國普及，各地中小學陸續(xù)投保學校責任保險。就筆者目前掌握的資料看，截止2014年底，全國已經有20多個省（自治區(qū)、直轄市）的中小學購買了學校責任保險，其轉移風險的作用初顯，但問題也陸續(xù)暴露。

二、學生傷害事故賠償風險分擔問題分析

（一）現(xiàn)有政策不到位，相關法律法規(guī)中存在漏洞，尚不完善

如前所述，國家就推行學校責任保險出臺了一系列政策文件，一些地方性法規(guī)及部門規(guī)章也對學校責任保險做出了規(guī)定（如前所述）。上述政策文件及法律一方面為學校責任保險的推行提供了政策支持和法律依據，另一方面也尚存不足，有待完善。具體問題包括：對學校責任保險的性質定位不清；對保費的承擔，各地規(guī)定不一致；保險賠償限額的規(guī)定不統(tǒng)一；責任范圍與賠償范圍的規(guī)定尚不完善；對精神損害賠償是否應納入保險范圍沒有規(guī)定；對保險合同條款矛盾的問題疏于調整；缺乏對相應配套制度的規(guī)定；相關法律總體上層級過低，且規(guī)定并不完善。部門規(guī)章的相關規(guī)定過于籠統(tǒng)、可操作性較差，各地地方性法規(guī)的規(guī)定不盡一致、相互矛盾；政策文件的規(guī)定不統(tǒng)一，內容含混不清。法律和政策文件上存在的這些缺陷，導致實踐中學校責任保險的推行并不盡如人意。

（二）校方責任險制度及相關配套制度在具體實施中存在的問題

截止2014年底，全國有20多個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中小學已購買學校責任保險，表面看似乎落實到位，但具體實施中卻問題百出。各地保費承擔主體的規(guī)定和做法混亂不一。一類由政府財政統(tǒng)一出資投保，如北京、上海；一類由學校出資投保，如廣州、湖南；一類由學校與政府或社會共同出資投保，如江西、山東。在政府財政統(tǒng)一出資的地方，其所投保的學校性質也不一致，有的地方只承擔公立學校的保費，如北京（根據筆者所掌握的最新數據，2013年秋季開始，北京市由政府部門出資700萬元，為公辦中小學投保無過失責任險，以減少學生參加學校組織的校內外體育鍛煉和實踐活動的風險）；[2]有的地方則除公立學校之外，也承擔民辦學校的保費，如深圳。各地在保險賠償限額和保險賠償范圍的規(guī)定上很不一致。有的地方最高賠償額是35萬，有的地方是20萬，高低不一；在賠償范圍方面，有的地方僅將校方過錯列為保險責任，有的地方則將學生自身原因導致的傷害事故也列入保險責任；鑒于《侵權責任法》已認可精神損害賠償的提出，而現(xiàn)有保險合同均未涉及精神損害賠償，因此承保范圍是否應當包括精神損害賠償也成為待決問題。

（三）保險合同條款、各險種的相互配合以及認定機構存在問題

涉及流動學生保險責任的條款、涉及免責事由的條款等。對受害學生的直接索賠權缺乏確認和保護，在實踐中出現(xiàn)了學校一方扣留保險理賠款，拖延支付給學生的情況。學校責任保險和學平險、學幼險等其他險種在相互協(xié)調與配合上產生問題，有待調整。另一方面，賠償風險的分擔也缺乏相應配套制度，并且沒有專門認定和處理學生傷害事故的中立機構，實踐中普遍采用的由主管教育行政部門作為調解機構的做法，不能保證對事故的中立處理，缺乏公信力。

三、解決學生傷害事故賠償風險分擔問題的法律對策

（一）完善現(xiàn)有法律，建立有保障、多層次、廣覆蓋的學生傷害事故風險分擔機制

伴隨著我國成為第二大經濟體，公民權利意識的逐步增強，而改革進入到攻堅期和深水區(qū)，各種矛盾和利益沖突凸顯。較之以往而言，學校安全的外部環(huán)境已經發(fā)生了重大變化，以往在計劃經濟體制下制定的政策和法律指導下運行的一套學生傷害事故防范和救濟制度，已經不能適應新形勢的要求。因此，在當前學生傷害事故數量上升、相關法律糾紛日益增多的情況下，要在完善現(xiàn)有法律的基礎上，以保障學生權利為核心，建立起有保障、多層次、廣覆蓋的學生傷害事故賠償風險分擔機制。

現(xiàn)有法律的最關鍵問題是規(guī)定不統(tǒng)一，法律層級效力較低，因此，要針對當前法律存在的問題，統(tǒng)一相關規(guī)定，并相應提升法律層級效力。當前的當務之急是根據目前法律實施中存在的問題，調整并完善相應的法律規(guī)定，可以先行試行，然后再予以確定并提升法律效力等級。實踐當中受傷害學生權利的法律救濟途徑，較常使用的是調解和訴訟兩種，但救濟效果并不理想，因此，對受傷害學生的權利救濟，很大程度上依賴于風險分擔機制的完善。但已開始推行的校方責任險和學生平安保險等，因為各自的條款等規(guī)定限制及其他方面的原因而無法做到完全覆蓋所有的學生意外傷害情況。根據《辦法》第18條規(guī)定，“發(fā)生學生傷害事故，學校與受傷害學生或者學生家長可以通過協(xié)商方式解決；雙方自愿，可以書面請求主管教育行政部門進行調解。成年學生或者未成年學生的監(jiān)護人也可以依法直接提起訴訟?！逼渲?，雙方書面請求主管教育行政部門進行調解的方式，實際上是在學校和學生及其家長一方無法達成協(xié)議的情況下，由主管教育的行政部門出面進行調解，但是，中小學校特別是義務教育階段中小學校大多數為公立學校，雖然法律賦予了法人的獨立地位，實際上這些公立學校在財政、人事、制度等幾方面都受制于教育行政部門的管理和領導，在這種情形下，由主管教育行政部門進行中立調解，難免會產生“自己給自己調解”的嫌疑和缺陷，不僅會直接影響到調解過程的中立與公平，而且在很大程度上消解了調解協(xié)議的公信力。因此，有必要對此做出調整，專門組織專業(yè)的獨立機構進行這方面糾紛的調解，對此，國外已有先進經驗可供借鑒。此外，《辦法》第30條規(guī)定，“縣級以上人民政府教育行政部門或者學校舉辦者有條件的，可以通過設立學生傷害賠償準備金等多種形式，依法籌措傷害賠償金?！钡?1條規(guī)定，“學校有條件的，應當依據保險法的有關規(guī)定，參加學校責任保險。教育行政部門可以根據實際情況，鼓勵中小學參加學校責任保險。提倡學生自愿參加意外傷害保險?！边@些規(guī)定為現(xiàn)階段建立健全學生傷害事故賠償風險分擔機制提供了法律依據，但仍有待完善。在繼續(xù)推進校方責任險的同時，要對發(fā)展其他險種做出規(guī)定，并且通過法律的明確規(guī)定來保證學生傷害賠償準備金的強制設立，在基本保障的前提下，根據不同情況，區(qū)分不同層次，建立覆蓋廣泛的賠償風險分擔機制，保障受害學生的權利得到有效彌補。

（二）多措并舉，推進學生傷害事故風險分擔機制的建立與完善

1．進一步完善校方責任險制度，包括明確校方責任險的性質定位，明確保費來源，加大校方責任險的覆蓋范圍，調整保險合同相關條款等，給予學生權利以更加全面的保護，為學校維持正常的教學秩序提供保障。（1）明確將校方責任險確定為法定強制險。鑒于校方責任險本身所具有的公益性質，參照目前已有的法定強制險即交強險的發(fā)展模式，通過法律將其明確規(guī)定為強制險，賦予校方責任險以法定強制險的地位，要求義務教育階段中小學校不論是公辦還是民辦，一律強制加入校方責任險；而對于幼兒園及高中學校，則根據其的實際情況，鼓勵其參與。（2）改變目前各地保費承擔主體不一（政府財政統(tǒng)一出資投保、學校出資投保、學校與政府或社會共同出資投保三種情形并存）以及區(qū)分公辦、民辦學校待遇不同（部分地區(qū)對于民辦學校的保費不予承擔）的情況，在國家對教育財政投入已達到GDP4%的前提下，在保費承擔上，義務教育階段的中小學，無論是公立學校還是民辦學校，都應一視同仁，一律由省級政府財政統(tǒng)一承擔基本的校方責任險費用。（3）針對三大保險公司在各地推出的校方責任險的保險合同在保險賠償限額、保險費率、保險賠償范圍等方面未達一致的問題，在通過法律明確校方責任險為強制責任險的基礎上，可以參照交強險關于賠償限額、保險費率、保險賠償范圍等方面的規(guī)定，對學生傷害事故類型加以細分，在保險監(jiān)管機構組織專家對保險費率和賠償限額進行精算、調研等工作的基礎上，合理確定全國統(tǒng)一的保險費率、賠償限額、賠償范圍。（4）對現(xiàn)有保險合同不足之處加以彌補。①現(xiàn)有的保險合同條款沒有將精神損害賠償包括在內，但長期來看，有鑒于《侵權責任法》已經明確給予了遭受嚴重精神損害的受害人提出精神損害賠償請求的權利（《侵權責任法》第22條規(guī)定：“侵害他人人身權益，造成他人嚴重精神損害的，被侵權人可以請求精神損害賠償。”），因此，在適當的時機，應當將精神損害賠償納入到保險賠償的范圍之內。②盡管現(xiàn)行法律并未賦予受傷害學生直接索賠權，但為了維護受傷害學生的利益，根據修訂后的《保險法》有關規(guī)定，應當為受傷害學生享有直接索賠權提供政策和法律支持。③嚴格把握免責條款的適用，防止濫用免責條款，損害學生權利。④規(guī)定涉及流動學生的保險責任條款，保障流動學生的合法權益不受損害。

2．根據校方責任險的具體投保狀況及實施狀況，通過附加校（園）方無過失責任保險條款的方式，增設學生意外傷害險等其他與學生人身損害相關的險種的方式，使其他保險與校方責任險互相配合、互相彌補，構建覆蓋率高的綜合保險體系，有效保障學生的合法權利。校方責任險的范圍僅包括當學校對于學生傷害事故的發(fā)生存在過錯的情況下，所應當承擔的限額內的賠償責任，因此其覆蓋面相對較小，并且由于目前的保險賠償限額相對較低，因此校方責任險有時也不能負擔所有的賠償。不是所有的學生傷害事故都需要由學校承擔賠償責任，在實踐中相當部分的學生傷害事故不是由學校過失引起的，這類情況包括自然災害、學生體質差異、校外的突發(fā)性侵害等，對此學校也往往出于人道主義而給與這類學校無過失的學生傷害事故中的受傷害學生一定數額的金錢救濟。因此，已有保險公司將這類原因導致的學生傷害事故作為校方責任險的附加險，學?？梢栽谕侗Ｖ麟U的基礎上，投保附加險。在完善校方責任險的同時，也需要開發(fā)并推出其他相關險種，形成險種豐富、覆蓋率高的學生傷害事故保險制度，完善事故賠償風險分擔機制?？梢詮膶W校需求出發(fā)，依據市場數據進行精算，推出具有較強針對性的學校責任保險品種。從保護學生得到合理賠償的角度出發(fā)，豐富險種，將校方責任險、學生平安保險、學生意外傷害保險、少兒住院基金、城鎮(zhèn)居民（學生）基本醫(yī)療保險等險種聯(lián)合起來，鼓勵學生及其家長自愿投保除校方責任險之外的其他險種。將強制推行學校責任保險和鼓勵學生積極參加意外傷害保險聯(lián)合起來，通過學校責任保險和個人意外傷害保險的結合，共同應對學生傷害事故。還要通過國家保監(jiān)會的強制政策，規(guī)范學生平安保險業(yè)務經營，嚴格監(jiān)督檢查，保證學生傷害險市場化運作的透明與規(guī)范，遏制違規(guī)，避免混亂。

3．完善《辦法》及各地地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的規(guī)定，由各地縣級以上人民政府教育行政部門或者學校舉辦者通過設立學生傷害賠償準備金等多種形式，依法籌措傷害賠償金，建立學校安全管理和安全事故學生人身傷害救助專項經費，并在條件允許的情況下，設立專門的教育保險公司。如今，教育風險增大規(guī)律凸顯，前述商業(yè)保險的盈利性與教育公益性間的沖突無法避免，在實行十幾年以來，其弊端也漸漸顯現(xiàn)。在教育投入占到GDP的4%的前提下，可以從財政撥款，然后通過學校舉辦者及社會捐助的形式，建立學校安全事故學生人身傷害救助專項經費，設立基金。設立學生傷害賠償準備金，以彌補保險的不足。基金由省、市、縣各級政府每年撥一定的?？?，同時接受社會、慈善機構和個人的捐助，由教育部門統(tǒng)一管理，設立專戶，專款專用，專項審計。不僅可以使受傷害學生得到及時救助，也有利于緩解學校壓力、減少社會矛盾。同時，當條件具備時，在設立基金的基礎上，對基金進行專業(yè)運營，按資金運作規(guī)律，設立不以盈利為主要目的的政策性、公益性教育保險公司進行操作?！敖逃ｋU公司應當是主要從事教育公益保險和教育風險處置的政策性金融機構，其設立有利于金融創(chuàng)新，能夠不受商業(yè)保險利益的束縛，圍繞教育公益設計保險產品，在機構精簡、混業(yè)經營、險種創(chuàng)新、成本控制、風險應對、經營效率等方面積極探索，充分實現(xiàn)保護和促進教育的目標”。[3]同時還能及時有效地為受害學生提供救濟，保障受害學生的權利，也能為學校減輕壓力，減少社會矛盾，起到商業(yè)保險公司所不能起到的公益作用。

4．創(chuàng)設處理學生傷害事故糾紛的專門調解機構，提高事故處理的效率并保證處理過程和結果的公平性。2002年的《辦法》將主管教育行政部門規(guī)定為學生傷害事故糾紛的調解機構，而由于教育行政部門與公立中小學之間的管理與被管理關系，這樣的規(guī)定十分不利于保證調解的公平和中立。國外大多組建專門機構來處理學生傷害事故的理賠問題，以實現(xiàn)公平與效率。我國也應借鑒國外有益經驗，設立專門機構處理學生傷害事故，一方面其的專業(yè)性可以使學校及教育行政部門從處理事故糾紛中解脫出來，集中精力管理好學校其他事務；另一方面，專門機構的中立性會增強事故處理的公平性，結果也更易得到家長、學校兩方面的認可。專門機構應當屬于公益性的社會調解組織，一般不宜與教育行政主管部門有過多聯(lián)系，方才能夠保持其的中立性、可信性，保證其調解的公信力。

參考文獻：

[1]教育部.2006年全國中小學安全事故總體形勢分析報告[N].中國教育報,2007-03-22(6).

[2]陽錫葉等.學生意外傷害事故誰買單？[N].中國教育報,2013-10-08(3).

[3]吳英杰.設立教育保險公司現(xiàn)實可行[N].上海金融報,2013-09-27(A13).

（責任編輯 馬曉黎）

基金項目：濟南大學科研基金項目“學生傷害事故法律責任及賠償風險分擔研究”（15YB05）階段性成果

中圖分類號：F842.0

文獻標識碼：A

文章編號：1672-6359(2016)01-0056-05

作者簡介：邢冰，濟南大學法學院講師，法學博士，教育學博士后（郵政編碼 250022）