地方政府大部制改革:研究與展望

高豐艷　盧　新

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地方政府大部制改革:研究與展望

高豐艷盧新

摘要：地方政府大部制改革是我國政府大部制改革的重要組成部分，是推進我國行政管理體制改革的重要措施。在推進大部制改革的過程中，部分地方政府進行了積極實踐和有益探索，提出了一些具有重要價值的理論問題，學(xué)界對此進行了一定研究。分析地方政府推進大部制改革的實踐經(jīng)驗，總結(jié)當(dāng)前學(xué)界的研究成果，對于完善地方行政管理體制改革，構(gòu)建服務(wù)型政府具有重要意義。

關(guān)鍵詞：地方政府；大部制改革；研究；展望

關(guān)于大部制改革，黨的十八屆三中全會指出，“統(tǒng)籌黨政群機構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系。積極穩(wěn)妥實施大部門制?！贝蟛恐聘母铮窃谛碌臍v史條件下我國行政管理體制改革適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求和重要舉措。雖然中央政府機構(gòu)已經(jīng)進行過多次改革，但地方政府機構(gòu)改革一般難以有效跟進。目前就地方政府的相對職能而言，機構(gòu)設(shè)置仍比較臃腫，且職權(quán)交叉的情況嚴(yán)重，職能部門一般多于中央部委，地方政府的行政運行效率還難以與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求相適應(yīng)。因此，地方政府必須切實推進機構(gòu)改革，建立科學(xué)合理行政運行機制，才能適應(yīng)中央政府“大部制”改革后行政構(gòu)架的配置。近年來，部分地方在推進大部制改革方面進行了積極探索，理論界也就這一問題展開了深入探討并取得了一定成果。本文就這一問題的研究作一簡要梳理與展望。

一、關(guān)于地方政府大部制改革的理論基礎(chǔ)與必要性

推行大部制是改革開放以來歷次機構(gòu)改革的科學(xué)總結(jié)，同時也是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是我國政府管理公共理性回歸的新探索，有利于推動我國政府轉(zhuǎn)型，加快服務(wù)型政府構(gòu)建。大部制改革通過組織內(nèi)部職能整合與優(yōu)化，能夠提高部門內(nèi)部的溝通與協(xié)調(diào)，簡化辦事程序，加強部門的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對組織結(jié)構(gòu)、組織運行、組織管理等諸多方面均能夠產(chǎn)生積極作用。因而，學(xué)界充分認(rèn)識到了我國大部制改革的必要性。

石玉昌提出，大部制改革作為我國新一輪政府機構(gòu)改革的主要內(nèi)容，有其實施的理論根據(jù)和現(xiàn)實可能性。大部制改革以五點理論基礎(chǔ)作為支撐，分別是傳統(tǒng)的“三省六部制”理論、服務(wù)型政府理論、“無縫隙”政府理論、民主理論和生態(tài)平衡理論。他結(jié)合隨州模式、重慶模式、成都模式、北京模式和上海模式，指出地方政府進行大部制改革優(yōu)勢明顯，認(rèn)為政府能力和責(zé)任的培養(yǎng)是大部制改革的內(nèi)在要求，中央政府權(quán)威的樹立為大部制改革也提供了有力的保障。[1]

劉三認(rèn)為，當(dāng)前推行大部門體制的基本動因可以歸結(jié)為以下三個方面：第一，轉(zhuǎn)變政府職能，推進行政管理體制改革。在政府主導(dǎo)“聚精會神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展”的時代背景下，這些要求對政府的權(quán)力慣性約束不大。所以我們退而求其次，轉(zhuǎn)而通過推行大部門體制，變革政府機構(gòu)這個外部驅(qū)動力來實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。第二，減輕財政負(fù)擔(dān)，服務(wù)市場經(jīng)濟發(fā)展。第三，增進政府公信，推進民主法制建設(shè)。大部制改革的推進，可以有效地解決現(xiàn)存的諸多問題，精簡政府機構(gòu)，簡化行政程序，提高行政效率，增加公眾的滿意度，強化了政府的公信力，擴展公共監(jiān)督的領(lǐng)域和效力，推進民主法制建設(shè)。[2]

李威認(rèn)為，地方政府“大部制”改革是適應(yīng)時代發(fā)展的必然要求。隨著時代的發(fā)展和社會的進步，經(jīng)濟全球化、一體化的發(fā)展要求世界各國政府對傳統(tǒng)行政職能和行政管理方式進行調(diào)整和變革，以適應(yīng)國際形勢發(fā)展的需要。地方政府“大部制”改革是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。“大部制”改革的目標(biāo)就是將政府相同及相近的職能進行整合，劃歸一個部門統(tǒng)一管理，使得部門職能和權(quán)力配置有機統(tǒng)一，責(zé)權(quán)一致。地方政府“大部制”改革是深化行政管理體制改革的需要。實行“大部制”改革的宗旨剛好在于通過改變政府部門結(jié)構(gòu)，整合職能、歸并機構(gòu)和優(yōu)化機制，地方政府推行“大部制”改革勢必可以進一步深化地方政府行政管理體制改革，促進我國行政管理科學(xué)化和現(xiàn)代化發(fā)展。[3]

劉文儉從國內(nèi)某些地市在實施的“大廳局”制方面的實踐探索出發(fā)，認(rèn)為在例如湖北隨州的大部制改革經(jīng)歷了由不自覺到自覺的艱難跋涉；深圳的大部制改革意在尋找部門規(guī)模與職能的平衡點；成都的大部制改革表現(xiàn)為向“重點部門”開刀；浙江富陽的大部制改革則以“專門委員會”形式達到打破部門利益的目的。無論是從中央的要求還是從地方改革的現(xiàn)實需要出發(fā)，按照大部制的方向推進地方政府機構(gòu)改革已是當(dāng)今社會勢在必行的趨勢。[4]

二、關(guān)于地方政府大部制改革面臨的困境

任何改革都是利益調(diào)整的過程。大部制改革也意味著原有利益格局的重組，因而必然會受到既有權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益格局的束縛與阻礙，面臨很多阻力和難題，如何解決難題推進改革順利進行，成為當(dāng)前我國地方政府大部制改革必須破解的問題。

胡寅認(rèn)為，地方政府大部制改革遇到的困難有：第一，部門整合協(xié)調(diào)難。如何平衡文化沖突問題和部門協(xié)調(diào)與平衡問題兩者的關(guān)系，建立一個有效的溝通協(xié)調(diào)機制是地方政府在積極探索的問題。第二，人員分流安排難。地方政府實施大部制改革，實際上是通過部門整合，部門精簡，破除地方政府一直存在的機構(gòu)臃腫的梗阻。第三，部門有效監(jiān)督難。如何對大部門實施有效的監(jiān)督，如何建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制是最為關(guān)鍵之舉。第四，“剛性”利益破除難。地方政府實施大部制改革無疑是對地方各級部門利益的釜底抽薪，勢必觸及到某些部門和特殊利益集團的利益。因此，既得利益的剛性也就成為了地方政府大部門制改革的一大梗阻。[6]

王紅梅認(rèn)為，地方政府大部制改革困境主要表現(xiàn)在：第一，在現(xiàn)行體制沒有切實轉(zhuǎn)變的前提下，權(quán)力的下放難度較大。第二，難以建立科學(xué)合理的績效評估體系，行政機構(gòu)的監(jiān)督機制依然缺位。第三，部門整合的幅度難以把握和控制。在管理內(nèi)容越來越多、分工越來越細(xì)的今天，部門應(yīng)該怎樣整合才有效果。第四，從發(fā)揮行政機關(guān)職能效應(yīng)看，部門規(guī)模與職能整合的度也較難把握。[7]

在李威看來，我國一些地方政府的“大部制”改革政策的執(zhí)行過程，充滿著許多不確定因素，存在著不少問題，例如執(zhí)法保障不足、法規(guī)缺失、執(zhí)行主體單一、協(xié)調(diào)有限、執(zhí)行信息不暢、宣傳缺位、執(zhí)行監(jiān)督錯位、監(jiān)管乏力、執(zhí)行過程失控、消極應(yīng)付等問題，會嚴(yán)重影響整個行政管理體制改革的進程。因此，各級地方政府應(yīng)根據(jù)各地實際，針對地方政府部門大部制改革政策執(zhí)行過程中的問題。必須采取相應(yīng)的對策逐一進行有效的解決，從而進一步提升地方政府的執(zhí)行力與公信力。[8]

唐曉英認(rèn)為，地方政府大部門體制改革的難點，主要表現(xiàn)在：第一，協(xié)同推進難。地方政府大部制改革是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，大部制改革的實施不僅涉及到行政系統(tǒng)內(nèi)部諸要素的變革，而且還涉及行政系統(tǒng)外部各相關(guān)因素變革的配合，如政治體制改革和社會體制改革等。第二，利益調(diào)節(jié)難。第三，組織設(shè)計難。大部制改革的根本問題是在政府職能轉(zhuǎn)變、職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上整合政府部門，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。第四，人員安置難。由于部門的整合歸并，原來的部門合并了，必然要出現(xiàn)一些多余機構(gòu)和一批富裕人員，這是各地改革過程中普遍遇到的一個問題。[9]

劉中蘭、田時中從唯物辯證法角度認(rèn)為，既然改革是把事物中舊的不合理的部分改成新的、適應(yīng)客觀情況的東西，是對舊有的生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑作局部或根本性的調(diào)整變動，必然涉及到利益的調(diào)整變動。因此，大部制改革在地方的推行過程中會遇到部門利益博弈、成本障礙、心理障礙和代理缺位等現(xiàn)實困難。無疑會影響到我國地方政府大部制改革的進程。[10]

三、地方政府大部制改革的模式

近年來，我國一些地方政府在不同層面和范圍進行了大部制改革的實踐探索，取得了一定的成效。歸納起來主要有隨州模式、深圳模式、成都模式、富陽模式、順德模式、鎮(zhèn)江模式，等等。這些大部制改革模式對我國的地方政府機構(gòu)改革都具有一定的借鑒和啟示意義。

劉文儉分析了隨州、深圳、成都、富陽的大部制改革實踐，他認(rèn)為這四個地方的改革，雖各有特點，但均體現(xiàn)了大部制改革的方向和理念，對我國的地方政府機構(gòu)改革具有重要啟示。如隨州市大部制改革之所以能夠順利進行，因為具有“先天優(yōu)勢”，如沒有舊的包袱、行政成本的倒逼以及主要領(lǐng)導(dǎo)的銳意改革。再如富陽改革，其經(jīng)驗之一就是不動機構(gòu)，而對相同相近的職能進行整合，以最小成本、最小代價達到職能整合、運行順暢的目的?；趯追N模式的分析，他認(rèn)為地方政府機構(gòu)改革的注意事項之一就是要統(tǒng)籌考慮黨委、政府、人大、政協(xié)機構(gòu)的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。[11]

龔常等分析了“單部門突破”的成都模式、“兩集中、兩到位”的鎮(zhèn)江模式以及“多牌同掛”的隨州模式，認(rèn)為，我國一些地方政府在大部制改革方面因地制宜、各辟進路，取得了積極進展和有益經(jīng)驗。但是，這些改革大都是外延的初步嘗試，與職能有機統(tǒng)一、權(quán)力相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)涵型改革要求相比，還有較大差距。[12]

1.1.3 對γ-氨基丁酸（GABA）的作用 GABA是中樞神經(jīng)系統(tǒng)中的一種抑制性神經(jīng)遞質(zhì)，其受體是治療焦慮癥藥物的重要靶點[14]。Lee等[15]指出人參皂苷Rc可增強GABA受體A（GABAA）介導(dǎo)的離子通道電流，調(diào)節(jié)GABA通道活性。Choi等[16]用雙電極電壓鉗技術(shù)考察人參皂苷對人類重組GABAA在爪蟾卵母細(xì)胞中表達的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)人參皂苷Rc可以有效增強GABA誘導(dǎo)的內(nèi)向峰電流，對GABA的作用既有劑量依賴性又有可逆性。

王紅梅認(rèn)為，從我國地方政府行政運行機制改革的發(fā)展實踐來看，深圳市應(yīng)該是最早進行大部門體制探索的城市。深圳大部制改革的一個體現(xiàn)就是深圳市城管局的建立和發(fā)展，從1986年的城市管理領(lǐng)導(dǎo)小組到城市管理辦公室，再到城市管理局，其整合了城管綜合執(zhí)法局、環(huán)衛(wèi)局、園林局、市政局、愛國衛(wèi)生辦以及工商、衛(wèi)生、勞動等部分部門的執(zhí)法權(quán)限。同樣體現(xiàn)大部制改革的，還有深圳市文化局。除此之外，文章還分析了重慶市的大部制改革?；谏钲诤椭貞c的實踐，王紅梅認(rèn)為，地方政府的行政運行機制改革是一個階段性、漸進性、連續(xù)性的過程，地方政府大部門體制不會一步到位，而是通過積累經(jīng)驗，逐步推進。深圳和重慶的改革實踐表明，對于地方政府行政機構(gòu)重疊、條塊分割、人浮于事的痼疾而言，大部制或許是一劑良藥，當(dāng)然，這劑良藥尚需許多其他配料共同作用方能生效。[13]

王宏波也分析了我國地方政府的大部制改革模式，包括隨州模式、深圳模式、成都模式、富陽模式、順德模式。順德模式是在國務(wù)院大部制改革的示范作用下開始實施的，順德改革不僅對政府機構(gòu)進行了整合，而且對黨的機構(gòu)進行了整合，黨政聯(lián)動成為順德改革的鮮明特色。其另一特色是確保隊伍的平穩(wěn)過渡，不以犧牲干部的利益為代價，提高辦事效率，更好地向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。[14]

吳月分析了順德模式存在困境，他認(rèn)為順德“黨政合署”的大部制改革受到職能邊界和部門規(guī)模的影響，并未對邊界的劃分形成突破，導(dǎo)致各種困境的產(chǎn)生，包括無法解決部門內(nèi)部的運行機制問題、會對強化監(jiān)督和權(quán)力制約形成挑戰(zhàn)以及尚未形成靈活處理公共管理事務(wù)的內(nèi)外協(xié)調(diào)機制。[15]

應(yīng)當(dāng)說，上述幾種模式對我國的地方政府機構(gòu)改革都具有一定的借鑒和啟示意義。例如，富陽模式在提高政府效能以及對權(quán)力的約束與監(jiān)督等方面都具有適用價值，有利于地方政府大部制改革的順利實施。順德模式是在國務(wù)院“大部制”改革的示范作用下開始實施的，黨政聯(lián)動成為順德改革的鮮明特色。順德模式的另一特色是確保隊伍的平穩(wěn)過渡、不以犧牲干部的利益為代價的前提下有效提高辦事效率，更好地向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這些都對促進全國縣域經(jīng)濟和政治的發(fā)展意義重大。

四、關(guān)于地方政府大部制改革的原則與路徑

地方政府部門大部制改革是我國行政管理體制改革的重要組成部分，其政策執(zhí)行問題的存在將直接影響到整個改革的進程。因此，各級地方政府應(yīng)根據(jù)各地實際，針對地方政府部門大部制改革政策執(zhí)行過程中的問題。必須采取相應(yīng)的對策逐一進行有效的解決，從而進一步提升地方政府的執(zhí)行力與公信力。

沈榮華提出，實行大部門體制改革，在邏輯順序上應(yīng)先從中央政府起步，而后延伸到地方政府。在大部門體制改革中，地方政府除了根據(jù)政府管理需要實行上下級對口設(shè)置的機構(gòu)外，其他地方機構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)在地方機構(gòu)編制總額限定的情況下，由地方各級政府根據(jù)本地行政管理的實際需要，因地制宜地整合職能和機構(gòu)，靈活設(shè)置地方部門，為地方政府改革和管理創(chuàng)新留下空間，充分發(fā)揮地方政府積極性、創(chuàng)造性。[16]

徐繼敏認(rèn)為地方政府大部制改革是涉及各層政府的系統(tǒng)改革，應(yīng)當(dāng)遵循如下三個原則：第一，職權(quán)與機構(gòu)設(shè)置的關(guān)系：職能調(diào)整模式原則；第二，中央與地方及地方各級機構(gòu)設(shè)置關(guān)系：差異性原則；第三，全局與局部關(guān)系：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。并且，他認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)由省級政府主導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)大部制改革工作。在程序上，首先，中央政府提出地方政府大部制改革的原則要求。其次，省級政府整體謀劃省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能劃分和機構(gòu)改革。再次，省、市、縣政府各自確定大部制改革方案。下級政府向上級政府提供其機構(gòu)改革的方案，由上級政府實行備案審查。[17]

初智勇、馬立智提出地方政府大部制改革的實質(zhì)是政府職能轉(zhuǎn)變，地方政府大部制改革的基本原則應(yīng)該集中反映改革的實質(zhì)和目標(biāo)要求，其原則包括：因地制宜原則、職能適應(yīng)原則、職能有機統(tǒng)一原則和社會協(xié)同原則。[18]

俞曉波等認(rèn)為，要推進地方大部制改革，第一，要倡導(dǎo)創(chuàng)新理念，培育組織文化。在地方大部制改革推進過程中，要通過各種途徑提高公務(wù)人員對改革的認(rèn)識，更新觀念，消除抵觸情緒，在此基礎(chǔ)上，培育勇于創(chuàng)新的組織文化，形成“顯性變革”的基礎(chǔ)和精神動力。第二，要加強制度建設(shè)，為大部制改革提供保障。第三，要注重部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，推進機構(gòu)內(nèi)部整合融合。政府不僅要保證執(zhí)行機構(gòu)在一定程度上的獨立性，而且要構(gòu)建政府內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，進一步減少運轉(zhuǎn)成本，提高職能行使效率，使政府職能向更適應(yīng)市場經(jīng)濟的方向?qū)?。第四，總結(jié)各地方政府的改革經(jīng)驗，深化對大部制改革的理論研究。加強對公共組織理論的研究，以理論創(chuàng)新推動改革實踐。[19]

許淑萍認(rèn)為，大部制改革并不是政府部門簡單的歸并，部門規(guī)模由小變大，大部制改革的根本問題，是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，建立有效履行公共服務(wù)職能的組織體系。地方政府大部制組織結(jié)構(gòu)主要包括部門結(jié)構(gòu)、層級結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，就是要從優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)入手進行部門結(jié)構(gòu)設(shè)計，按照扁型形態(tài)模式進行層級結(jié)構(gòu)設(shè)計，按照決策、執(zhí)行與監(jiān)督相對分離的原則進行權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計。大部制政府的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計是三種結(jié)構(gòu)設(shè)計的有機結(jié)合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。[20]

楊興坤指出，地方政府大部制改革可以從以下八個方面進行系統(tǒng)改革。第一，政府職能有效整合優(yōu)化。第二，突出地方經(jīng)濟特色。第三，尋找改革的突破口。第四，獲取高層政治支持。第五，化解黨政體制束縛。第六，完善內(nèi)部運行機制。第七，合理進行人員分流。第八，漸進改革，整體推進。地方政府大部制改革涉及面極其廣泛， 包含著復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系，是一項系統(tǒng)工程，領(lǐng)導(dǎo)干部必須重視改革配套問題，系統(tǒng)推進政府改革。[21]

五、展望：尚需進一步深化之處

應(yīng)當(dāng)看到，關(guān)于地方政府大部制改革，學(xué)界已經(jīng)進行了一定研究，取得了一定成果，但仍存在尚需進一步深化之處。要成功推進地方政府大部制改革，除了地方政府的積極實踐探索外，學(xué)界亦應(yīng)通過嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的研究活動，鞏固、擴大改革共識，減少、彌合分歧。為使今后大部制改革的研究和探索更具科學(xué)性和有效性，研究應(yīng)從以下幾個方面深化：

第一，應(yīng)拓展研究視野。當(dāng)前學(xué)界偏重于對我國地方政府改革的必要性和改革模式的研究，缺乏對國外相關(guān)改革的研究。因而，應(yīng)對國外大部制改革的實踐模式和運作機制進行深入分析，并結(jié)合中國的經(jīng)濟社會發(fā)展以及政治體制改革背景和現(xiàn)實情況進行本土化探索。

第二，應(yīng)進一步提煉現(xiàn)有幾種主要改革模式所具有的共性，即這幾種模式對于其他地方政府大部制改革的推廣價值。因為深圳、順德、隨州等改革模式具有其特定的經(jīng)濟社會環(huán)境和條件，外部環(huán)境和內(nèi)部條件決定著組織的管理和改革。因而，對于其他地方政府而言，其外部環(huán)境特別是內(nèi)部條件有明顯不同，因而需要認(rèn)真分析探討這幾種主要模式的可復(fù)制性。

第三，地方政府大部制改革與上級政府大部制改革的關(guān)系問題。在地方政府大部制改革后，其部門設(shè)置如何做到與上級政府部門的上下對口是一個非常重要的問題，如市縣與省級政府之間。由于上級政府部門一般都會強調(diào)本部門的重要性，要求地方政府單獨設(shè)置，因而這往往會成為地方政府大部制改革的掣肘因素。因而，在地方政府大部制改革中，如何實現(xiàn)上下級政府的共同推進值得思考。

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(責(zé)任編輯 胡愛敏)

中圖分類號：D625

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-6359(2016)01-0040-05

作者簡介：高豐艷，盧新，山東協(xié)和學(xué)院基礎(chǔ)部（郵政編碼 250109）