行政驅(qū)動(dòng)自治：政策執(zhí)行壓力下的農(nóng)民反制
——基于L鎮(zhèn)調(diào)地實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)闡釋

陳文瓊

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

陳文瓊

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

在基層政府“不支持、不反對(duì)”的農(nóng)村土地調(diào)整態(tài)度下，村莊調(diào)地實(shí)踐成為村民自治實(shí)踐，它需要依賴村干部的治理能力和村社信息資源、權(quán)威資源與規(guī)范資源等治理資源。但是村干部自身以及村社治理資源本身也是阻礙土地調(diào)整實(shí)踐的因素，也即它們自身在不能處理公與私的辯證法時(shí)，就極有可能援引國(guó)家政策法規(guī)成為土地調(diào)整規(guī)范的破壞者，從而導(dǎo)致人地失衡與自治失序的惡性循環(huán)，部分村民的土地調(diào)整訴求得不到有效回應(yīng)。但是，這種訴求卻有可能在基層政府的政策執(zhí)行壓力下對(duì)其產(chǎn)生反制力量，從而使基層政府用行政驅(qū)動(dòng)自治，助力村社內(nèi)部實(shí)現(xiàn)人地均衡。

行政驅(qū)動(dòng)自治；人地失衡；土地調(diào)整；政策執(zhí)行壓力；村社治理資源

一、問(wèn)題意識(shí)

在新中國(guó)成立以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，以往的農(nóng)地私有格局被樸素的平均主義觀念打破，這種土地觀念是以人為基礎(chǔ)的著眼于分配公平的觀念?！锻恋爻邪ā奉C布以前持續(xù)的土地調(diào)整實(shí)踐使得這種土地觀念在魯西北L鎮(zhèn)的部分村莊有著異常頑強(qiáng)的生命力，2003年《土地承包法》頒布后，它同村莊內(nèi)生權(quán)力關(guān)系秩序的日漸式微一道成為土地調(diào)整的內(nèi)外障礙，村莊人地失衡的現(xiàn)象日益突出，許多村莊都仍然存在比較強(qiáng)烈的土地調(diào)整需求。于是部分農(nóng)民援引“生存、吃飯”等話語(yǔ)向基層政府“找地”，給基層政府施加壓力，雖然政策規(guī)定的十分明確，可是為避免矛盾、推脫責(zé)任，基層政府并不能直接以政策回復(fù)“找地”農(nóng)民，反而以“請(qǐng)相關(guān)村干部予以解決”進(jìn)行拖延。

基層政府對(duì)待農(nóng)村土地調(diào)整的態(tài)度是“不支持、不反對(duì)”：“不支持”源于國(guó)家政策和《土地承包法》明確規(guī)定一般情況下不允許調(diào)整土地，98年的土地承包關(guān)系30年不變，基層政府不會(huì)大膽違法，所以他們不會(huì)主動(dòng)支持土地調(diào)整；但是“不支持”并不意味著反對(duì)，只要村莊能自主進(jìn)行土地調(diào)整，且不引起矛盾，不給基層政府施加壓力，基層政府也“不反對(duì)”土地調(diào)整，且能夠理順村莊人地關(guān)系進(jìn)行土地調(diào)整的村干部往往具有較突出的村莊工作能力，做到“小事不出村”，減輕基層政府的工作壓力，只要“不出事”，基層政府也沒(méi)有必要反對(duì)。

實(shí)現(xiàn)人地均衡是衡量村干部治村能力的關(guān)鍵，更是村干部推動(dòng)各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，所以，村莊的土地調(diào)整實(shí)踐在2003年以后，突出體現(xiàn)為一種“村民自治”實(shí)踐，它需要依賴村干部的治村能力和村社內(nèi)部的治理性資源，主要包括信息資源、權(quán)威資源和規(guī)范資源。但是，多數(shù)村莊的村民自治實(shí)踐尤其是在土地調(diào)整上的實(shí)踐并不順利，以至于村民關(guān)于土地調(diào)整的訴求長(zhǎng)期得不到回應(yīng)。

可是在L鎮(zhèn)基層政府推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的壓力下，XL村的人地失衡對(duì)社區(qū)建設(shè)形成阻礙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府竟通過(guò)給XL村撤換班子成員努力維護(hù)其實(shí)現(xiàn)村內(nèi)人地關(guān)系均衡，保障了社區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行，同時(shí)村民關(guān)于土地調(diào)整的需求也得到了有效回應(yīng)，且這種回應(yīng)是通過(guò)基層政府的行政助力實(shí)現(xiàn)的。

二、行政驅(qū)動(dòng)自治：政策執(zhí)行壓力下的農(nóng)民反制

（一）行政與自治的關(guān)系

在分田到戶以來(lái)“鄉(xiāng)政村治”的格局下，基層行政與村莊治理之間的銜接問(wèn)題成為一個(gè)重要的學(xué)術(shù)命題，只是后來(lái)的村莊治理在國(guó)家與社會(huì)的框架下被村民自治的話語(yǔ)所部分的替代了。周飛舟[1]從國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的視角出發(fā)，將稅費(fèi)時(shí)期國(guó)家向農(nóng)民汲取資源與后稅費(fèi)時(shí)期國(guó)家向農(nóng)民輸入資源中基層政權(quán)的實(shí)踐形態(tài)概括為“從汲取型政權(quán)到‘懸浮’型政權(quán)”。在周的研究視域下，基層行政與自治的關(guān)系以稅費(fèi)改革為界限呈現(xiàn)為一個(gè)從嵌入到分離的動(dòng)態(tài)過(guò)程。趙曉峰[2]進(jìn)一步將這種嵌入與分離刻畫出來(lái)，即將稅費(fèi)時(shí)代基層政府行政權(quán)力相對(duì)與村民自治在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)提取中的強(qiáng)大，將當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村利益聯(lián)盟概括為“行政消解自治”，并指出這種“消解”對(duì)后稅費(fèi)時(shí)代村民自治難以發(fā)展，從而鄉(xiāng)村治理性危機(jī)并沒(méi)有通過(guò)稅費(fèi)取消而緩解。賀雪峰、劉岳[3]則更進(jìn)一步刻畫了后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理中行政與自治關(guān)系中的分離現(xiàn)象：“基層政府將工作的重心放在向上爭(zhēng)取資源而不是與農(nóng)民的生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的公共事務(wù)中”，政權(quán)“懸浮”狀態(tài)中基層政府在鄉(xiāng)村治理中呈現(xiàn)出“不出事、不做事”的行為邏輯。但是這種分離狀態(tài)只是后稅費(fèi)時(shí)代行政與自治關(guān)系的大背景，隨著國(guó)家資源的輸入，李祖佩[4]認(rèn)為國(guó)家在輸入資源的項(xiàng)目制運(yùn)作機(jī)制中并沒(méi)有給村民自治留下參與空間，反而呈現(xiàn)出“鄉(xiāng)政”對(duì)“村治”的過(guò)度干預(yù)，李將其概括為“資源消解自治”；印子[5]則以國(guó)家資源輸入為背景，重點(diǎn)通過(guò)分析低保的運(yùn)作中的政策執(zhí)行偏差，如“人情?！?、“關(guān)系?！钡痊F(xiàn)象的產(chǎn)生，指出分離階段的行政與自治具有“治理消解行政”的特征。

（二）行政驅(qū)動(dòng)自治：政策執(zhí)行壓力下的農(nóng)民反制

雖然以上關(guān)于行政與自治關(guān)系的研究多數(shù)將村民自治默認(rèn)為一個(gè)功能實(shí)體，但也并沒(méi)有否認(rèn)在行政與自治分離的狀態(tài)下，村莊失序更容易產(chǎn)生，原因在于村民自治秩序的實(shí)現(xiàn)不只是制度上的安排就足夠，村干部個(gè)人因素、村集體經(jīng)濟(jì)的因素、村莊政治成熟度的因素等等，這些都是難以通過(guò)制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)的，比如村干部個(gè)人因素不僅難以通過(guò)村民選舉制度進(jìn)行控制，反而容易為“賄選”、“營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)”等留下制度空間[6]；比如“富人治村”不僅在農(nóng)村產(chǎn)生了政治排斥，還扼殺了村莊政治的生成等[7]。村莊治理失序主要體現(xiàn)在村莊公共品供給困難、集體行動(dòng)能力衰退、村民對(duì)集體事務(wù)的冷漠等方面，而這種失序的產(chǎn)生幾乎是與行政與自治的分離，即與取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是同步的[8]。

稅費(fèi)時(shí)代，基層政府以收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為中心的工作與農(nóng)民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)[9]，所以基層政府必須對(duì)農(nóng)民在生產(chǎn)生活中的訴求予以積極的回應(yīng)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以來(lái)，基層政權(quán)“懸浮”化，基層政府以“不出事的邏輯”為行為特征，但是并不能就此完全將基層行政與村民自治分離開來(lái)，但是國(guó)家資源下鄉(xiāng)只能部分的回避村民自治，也即基層政權(quán)仍然需要直接與農(nóng)村互動(dòng)，這種互動(dòng)在新時(shí)期的涉農(nóng)公共政策執(zhí)行中體現(xiàn)的更為突出，比如浙江省2014年以來(lái)全面推進(jìn)的“三改一拆”工作，山東省推動(dòng)的“城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化”與“農(nóng)村兩區(qū)重建”政策等。這些涉農(nóng)公共政策在行政上往往具有極大的重要性，它們是后稅費(fèi)時(shí)期從地方到基層政府的新中心工作，圍繞這些中心工作進(jìn)行的排名、考察、目標(biāo)考核等方式使其成為“地方官員晉升錦標(biāo)賽”[10]的一個(gè)參照系，它們對(duì)基層政府施加了極大的政策執(zhí)行壓力。

在政策執(zhí)行壓力下，基層行政與村民自治的有效銜接尤其重要，在這個(gè)銜接過(guò)程中有三個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，首先是理順村民自治，基本保證村莊秩序的實(shí)現(xiàn)，回應(yīng)農(nóng)民普遍存在的訴求，這是村民自治有效運(yùn)作的前提之一；其次是將村干部某種程度上納入官僚化的體制，比如通過(guò)績(jī)效工資的方式對(duì)其進(jìn)行考核，激勵(lì)其落實(shí)政策的積極性，最關(guān)鍵的是保持村干部與基層政府的目標(biāo)一致；最后是基層政權(quán)下沉，目的在于督促村干部，實(shí)現(xiàn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作轉(zhuǎn)化為村民自治的中心工作。但是這三個(gè)環(huán)節(jié)并不是分裂開來(lái)的，如基層政權(quán)下沉與村民自治理順之間就可以存在一種由農(nóng)民訴求反制肩負(fù)政策執(zhí)行壓力的基層政權(quán)，即基層政府必須回應(yīng)農(nóng)民的訴求，這種回應(yīng)可根據(jù)農(nóng)民需求的不同類型而采取不同方式，比如L鎮(zhèn)回應(yīng)農(nóng)民土地調(diào)整的需求是通過(guò)“行政驅(qū)動(dòng)自治”的方式實(shí)現(xiàn)。

三、“兩區(qū)重建”與土地調(diào)整：L鎮(zhèn)“行政驅(qū)動(dòng)自治”的產(chǎn)生

（一）“兩區(qū)重建”典型：政策執(zhí)行壓力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了能順利推進(jìn)“兩區(qū)重建”工作，從選擇地點(diǎn)到最后“兩區(qū)重建”工作的落實(shí)都進(jìn)行了細(xì)致的籌劃：村民的經(jīng)濟(jì)收入水平、村莊的空心化程度、村莊原本的建設(shè)狀況等是影響農(nóng)民對(duì)社會(huì)建設(shè)所持有的態(tài)度之關(guān)鍵，也是基層政府選點(diǎn)時(shí)必須考慮的必要要素，此外社區(qū)建設(shè)的人口規(guī)模、集聚效應(yīng)、所能騰出的建設(shè)用地指標(biāo)多少等也是影響基層政府選點(diǎn)與衡量社區(qū)建設(shè)效果的關(guān)鍵因素。

2010年至2014年期間，WL社區(qū)建設(shè)是L鎮(zhèn)的幾乎唯一的中心工作，最能體現(xiàn)其重要性的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)WL社區(qū)建設(shè)的全面傾斜。省一級(jí)并沒(méi)有為“兩區(qū)重建”設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，所以W L社區(qū)建設(shè)必須通過(guò)基層政府自身在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中想辦法獲得與保障資金，L鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)的資金來(lái)源有兩個(gè)，分別是村民自籌，也就是村民用老宅子置換樓房或者獨(dú)棟別墅時(shí)需要自己額外支付的錢；和建設(shè)用地指標(biāo)交易，LC區(qū)范圍內(nèi)，每騰出一畝建設(shè)用地指標(biāo)可以獲得13萬(wàn)元的補(bǔ)償。這些錢必須先由鎮(zhèn)政府墊付，款項(xiàng)逐步到位，即便如此L鎮(zhèn)還是因?yàn)閃L社區(qū)建設(shè)欠下3000多萬(wàn)的政府債務(wù)。

周黎安的“地方官員晉升錦標(biāo)賽模式”雖然其用來(lái)解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的工具，但該模式本身就可以成為解釋地方政府行為的一個(gè)工具，因此，L鎮(zhèn)不遺余力力促“兩區(qū)重建”順利完成完全可以認(rèn)為是一個(gè)政府行為，而“地方官員晉升錦標(biāo)賽模式”是推動(dòng)該政府行為背后的機(jī)制。雖然L鎮(zhèn)因“兩區(qū)重建”欠下債務(wù)，撇開這一點(diǎn)，W L社區(qū)可以稱得上是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中“多村一社”的一個(gè)成功典范，如社區(qū)內(nèi)形成了比較完善的公共服務(wù)體系，比較完善的市場(chǎng)體系，也為老年人、婦女等群體提供了公共娛樂(lè)活動(dòng)的空間等等，所以目前WL社區(qū)已經(jīng)成為全國(guó)學(xué)習(xí)的典型之一，2014年以來(lái)經(jīng)常需要接待來(lái)自各地、各級(jí)政府的考察。

（二）土地調(diào)整：無(wú)法回避的農(nóng)民訴求

WL社區(qū)占地230畝，社區(qū)建設(shè)占地與征地拆遷性質(zhì)不同，所以沒(méi)有占地補(bǔ)償，5個(gè)村人均分?jǐn)?分地，先選址于W和H村后，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)在5個(gè)村之間協(xié)調(diào)；此外，為了順利開展群眾工作，鎮(zhèn)政府向農(nóng)民保證，農(nóng)民搬進(jìn)社區(qū)后產(chǎn)生的物業(yè)費(fèi)用，如自來(lái)水費(fèi)、地暖費(fèi)等由村集體統(tǒng)一承擔(dān)，原有集體收入不足的村集體可以利用本村復(fù)墾土地的承包費(fèi)來(lái)周轉(zhuǎn)。這兩項(xiàng)工作的落實(shí)在“兩區(qū)重建”工作順利開展中具有核心地位，此外，這兩項(xiàng)工作都涉及到土地，在L鎮(zhèn)，這兩項(xiàng)工作重點(diǎn)考驗(yàn)的是村干部以土地調(diào)整為核心的治村能力。

WL社區(qū)建設(shè)順利開展并不意味著5個(gè)村的村干部都具備這樣的治村能力，相反，這5個(gè)村能一直以來(lái)都能順利調(diào)整土地的只有N村。H村則是利用2013年社區(qū)建設(shè)占地的機(jī)會(huì)順利實(shí)現(xiàn)了被2011年鐵路占地中斷的土地調(diào)整工作，鐵路占地補(bǔ)償是每年支付，2011年至2013年的補(bǔ)償歸被占地農(nóng)戶，2013年土地大調(diào)整后，補(bǔ)償收歸集體。

W村自分田到戶以來(lái)一直有“添人添地、去人去地”的微調(diào)，打亂重分有三次：1982年因分田到戶時(shí)農(nóng)戶工具有限就沒(méi)有把土地分完，所以要重新調(diào)整；1991年因?yàn)槿丝谠鲩L(zhǎng)快于人口減少的量，新增人口沒(méi)有土地的矛盾比較突出，于是重新劃定“人口地”的規(guī)模，在全村打亂重分；1999年，W村響應(yīng)政府種植大棚蔬菜的號(hào)召，將全村交通便利的土地統(tǒng)一調(diào)整出來(lái)，作為集體土地免費(fèi)發(fā)包給愿意經(jīng)營(yíng)大棚的本村農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，而后因蔬菜經(jīng)營(yíng)效益好，農(nóng)戶的大棚占地逐步轉(zhuǎn)化為該農(nóng)戶的“人口地”，原來(lái)分得的人口地用來(lái)給新增人口添地。1999年至2010年期間的微調(diào)一直能夠進(jìn)行，但是2010年鐵路占地補(bǔ)償一次性補(bǔ)給了10戶左右的農(nóng)戶，土地從此就調(diào)整不了了。好在W村擁有給新增人口添地的土地存量，所以不至于發(fā)生“找地”人口搶占復(fù)墾土地的現(xiàn)象，才能保障社區(qū)占地和復(fù)墾地發(fā)包的順利進(jìn)行，而不影響“兩區(qū)重建”的順利開展。

Q村的土地調(diào)整出現(xiàn)了兩種不同的情況，Q村分為東、西兩個(gè)村民小組，村干部都在西組，可是西組的土地卻調(diào)不動(dòng)，東隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)卻能調(diào)整本村的土地。Q村“人口地”為3畝，隨著社區(qū)建設(shè)，政府往這邊引進(jìn)項(xiàng)目，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，Q村的土地已經(jīng)基本上都流轉(zhuǎn)出去，人均可獲得4000元的土地流轉(zhuǎn)收入，這同“土地承包關(guān)系30年不變”一道阻礙了土地調(diào)整。同時(shí)Q村的復(fù)墾土地因?yàn)榇鍍?nèi)西隊(duì)的人地失衡矛盾大、村干部不作為而無(wú)法順利發(fā)包，但是Q村因有逐年補(bǔ)償?shù)郊w直至2028年的鐵路占地補(bǔ)償，所以并沒(méi)有因復(fù)墾地發(fā)包不了而不能兌現(xiàn)鎮(zhèn)政府先前對(duì)村民有關(guān)物業(yè)費(fèi)的承諾，也即不會(huì)影響“兩區(qū)重建”工作，所以Q村的復(fù)墾地不能發(fā)包也不足以引起基層政府的重視，至今地上長(zhǎng)滿荒草也沒(méi)有誰(shuí)愿意主動(dòng)去碰Q村復(fù)雜的人地失衡矛盾。

XL村2011年鐵路占地引起了村莊治理風(fēng)波，2011年村干部班子全部換人，因他們貪污鐵路占地的補(bǔ)償款，全部被判刑；2011年新上任的支書干了不足3個(gè)月就被L鎮(zhèn)組織辦免了，因?yàn)樗麤](méi)有推動(dòng)工作的能力，L鎮(zhèn)組織辦直接任命現(xiàn)在的LSJ為代理主任，主持XL村的工作。LSJ上任時(shí)面對(duì)的主要困難是，被判刑的那一任干部使村里人地失衡的矛盾特別突出，以至于L村村民不同意將復(fù)墾土地發(fā)包，而主張將其用來(lái)給“找地”新增人口添地。但是，如此一來(lái)村集體沒(méi)有收入的L村村民進(jìn)社區(qū)的物業(yè)費(fèi)就沒(méi)有保障了，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主張將復(fù)墾地發(fā)包，兌現(xiàn)自己對(duì)村民的承諾，保障“兩區(qū)重建”的順利進(jìn)行。于是L鎮(zhèn)黨委政府通過(guò)組織辦于2014年給XL村任命了一位代理主任主持工作，代理主任LSJ的核心任務(wù)是把全村的土地打亂重分，解決XL村長(zhǎng)期存在的人地失衡的矛盾；而L鎮(zhèn)基層政府的目的則在于通過(guò)土地調(diào)整工作，將復(fù)墾土地發(fā)包工作落實(shí)，以確保“兩區(qū)重建”工作的順利進(jìn)行。

面對(duì)沒(méi)有Q村那樣可以用原有村集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)化解“兩區(qū)重建”政策執(zhí)行壓力的XL村，L鎮(zhèn)基層政府只能直面村民對(duì)土地調(diào)整存在的訴求并要想辦法予以回應(yīng)，這成為其化解政策執(zhí)行壓力的唯一路徑。

（三）從“不支持、不反對(duì)”到“不回避”

土地調(diào)整訴求有其特殊性，它與農(nóng)民其他的公共品供給訴求有著質(zhì)的區(qū)別：這種質(zhì)的區(qū)別在于，2003年國(guó)家針對(duì)屬于農(nóng)村集體所有的土地出臺(tái)了《土地承包法》，該法明確規(guī)定除非發(fā)生重大自然災(zāi)害等特殊情況，不允許調(diào)地，農(nóng)民的土地承包關(guān)系在98年的承包合同中維持30年不變。上個(gè)世紀(jì)八十年代初分田到戶至2003年土地承包法頒布之間的20多年，農(nóng)村集體所有制的農(nóng)地在國(guó)家政策議程中經(jīng)歷了1980年一輪承包和1998年的二輪延包，但是農(nóng)村土地承包實(shí)踐并不與國(guó)家政策安排相重合，換言之農(nóng)村的農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐根據(jù)各地區(qū)、各個(gè)村的實(shí)際情況存在著巨大的差異，即便是在魯西北L鎮(zhèn)的范圍內(nèi)，也存在千差萬(wàn)別：有的村調(diào)地、有的村不調(diào)地，調(diào)地的村莊調(diào)地的方式、規(guī)則、間隔的時(shí)間長(zhǎng)短等也不盡相同。也正是農(nóng)村土地的集體所有制使作為所有者的“集體”成為土地調(diào)整的行為主體，讓土地調(diào)整成為村民自治中“自我管理”的重要內(nèi)容[12]。但是2003年的《土地承包法》在某種程度上可以認(rèn)為是對(duì)村民自治的限制，使2003年之后村莊的土地調(diào)整實(shí)踐體現(xiàn)為“國(guó)家法”和“地方法”或者“村規(guī)民約”之間的沖突。

所以，L鎮(zhèn)的土地調(diào)整實(shí)踐自分田到戶以來(lái)一直是村莊治理——后來(lái)稱為村民自治——的重要內(nèi)容，而基層政府介入土地調(diào)整一直是作為偶發(fā)事件發(fā)生的，尤其是2003年以后，基層政府更是直接采取“不支持、不反對(duì)”的態(tài)度，只是成功的土地調(diào)整實(shí)踐本身在2003年后反而成為一個(gè)只能依賴村民自治的“偶發(fā)事件”。

基層政府“不支持、不反對(duì)”態(tài)度源于：基層政府是國(guó)家行政權(quán)力的末梢，是國(guó)家權(quán)力的正式代表，這種身份限制了其不可能做與“國(guó)家法”相違背的事，所以基層政府“不支持”土地調(diào)整；同時(shí)，基層政府還有著地方民眾“父母官”的政治關(guān)懷，2003年以后土地調(diào)整實(shí)踐就此受阻，政策導(dǎo)致的利益受損農(nóng)民援引“吃飯、生存”等倫理道德話語(yǔ)“找地”，基層政府在“不出事、不做事”的政府行為邏輯下，回避向農(nóng)民宣講“國(guó)家政策法規(guī)”，避免將村莊人地失衡的矛盾轉(zhuǎn)化為農(nóng)民與政府的矛盾，所以更傾向于與以“請(qǐng)相關(guān)村干部予以解決”進(jìn)行“推脫”，只要村莊能自主順利調(diào)整土地，不給基層政府添麻煩，基層政府也并“不反對(duì)”土地調(diào)整。

但是，XL村的土地調(diào)整實(shí)踐中出于“無(wú)法回避”而產(chǎn)生的基層政府的側(cè)面介入為“不支持、不反對(duì)”態(tài)度增添了新的內(nèi)容，即“不回避”，這種“不回避”是在基層政府的強(qiáng)大政策執(zhí)行壓力下必須對(duì)農(nóng)民訴求做出回應(yīng)的互動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的。但是基層政府“不回避”并不意味著會(huì)直接介入，因?yàn)榛鶎诱苯咏槿胪恋卣{(diào)整明顯是政府行為對(duì)相關(guān)“國(guó)家法”的違背，所以只能通過(guò)“行政驅(qū)動(dòng)自治”，即仍然把土地調(diào)整置于“村民自治”的范圍內(nèi)予以落實(shí)。

四、行政驅(qū)動(dòng)自治：過(guò)程與機(jī)制

（一）“以公濟(jì)私”：村治失序與人地失衡

XL村的老黨員LG說(shuō)，“有的村干部當(dāng)?shù)臅r(shí)間長(zhǎng)了，‘公和私’就分不清了”，“村干部在土地上一定要能做到把個(gè)人的、把家族的撇開，村莊要想治理好，本家族的人就一定不能‘沾光’”，“但是，2006年至2011年期間的情況卻是村干部難以撇開‘私’的關(guān)系，該去地的去不掉、還未添人就先添地，最終導(dǎo)致人地失衡，村莊秩序混亂?！?/p>

XL村近800口人，分為4個(gè)家族，以血緣為紐帶的家族本身是一個(gè)相對(duì)緊密的社會(huì)單元。LG所說(shuō)的“公與私”指的是作為“公權(quán)力”代理人的村干部必須能從個(gè)人的“私利”和自己家族的“私利”中走出來(lái)，尤其是在處理與全體村民利益攸關(guān)的土地調(diào)整問(wèn)題時(shí)必須能“秉公辦理”。但是村干部的“公權(quán)力”卻往往作為“私”用，即“以公濟(jì)私”[13]，這種行為傾向不僅與村干部個(gè)人因素有關(guān)、還與村莊的家族關(guān)系有關(guān)。所以，以家族為單元的、清晰的社會(huì)結(jié)構(gòu)在產(chǎn)生治理資源的同時(shí)，也是妨礙治理秩序?qū)崿F(xiàn)的不安因子。

“以公濟(jì)私”的村干部行為邏輯下，“該去地的去不掉，該添地的添不上，不該添的卻先添了”，從而致使人地失衡的矛盾日益突出，村干部想要推動(dòng)的其他工作——如復(fù)墾土地的發(fā)包工作——也因其回避村民訴求而難以順利開展，村治失序和人地失衡在一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈之中。

（二）行政驅(qū)動(dòng)自治：管區(qū)干部、工作組與任命的代理人

這樣一種惡性循環(huán)的自治現(xiàn)狀很難通過(guò)村民自治自身的力量去終止，因?yàn)榇迕襁x舉有其內(nèi)在的局限性[14]，民主選舉的形式并不能確保產(chǎn)生民主的實(shí)質(zhì)性成果[15]。在政策執(zhí)行壓力下，農(nóng)民對(duì)于人地均衡的訴求必須得到回應(yīng)，也即基層政府的態(tài)度需要從“不支持、不反對(duì)”轉(zhuǎn)變到“不回避”，面對(duì)幾近癱瘓的村民自治，基層政府需要做的首要工作便是“行政驅(qū)動(dòng)自治”。在此“驅(qū)動(dòng)”過(guò)程中存在三個(gè)關(guān)鍵因子，分別是管區(qū)干部、工作組和任命的代理人。

1.管區(qū)干部：下沉的常設(shè)基層政權(quán)。WL社區(qū)屬于一個(gè)有著10個(gè)行政村的管區(qū)，管區(qū)書記對(duì)WL社區(qū)建設(shè)負(fù)全責(zé)，在處理XL村的事情上，管區(qū)書記ZN對(duì)XL村的情況進(jìn)行摸底調(diào)查，直接向黨委政府申請(qǐng)給XL村換村干部。管區(qū)是L鎮(zhèn)自大集體時(shí)代以來(lái)一直保留的一個(gè)基層政府的派出機(jī)構(gòu)，管區(qū)干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，只是隨著國(guó)家政策變遷，管區(qū)人員配置和具體職責(zé)發(fā)生了很大的變化。L鎮(zhèn)是一個(gè)有著150多個(gè)行政村的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了便于管理，保留將10個(gè)左右的行政村劃分為一個(gè)管區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命兩個(gè)專職的管區(qū)干部——分別擔(dān)任管區(qū)書記和管區(qū)副書記——負(fù)責(zé)該管區(qū)的所有工作，即“千條線、一根針”，管區(qū)干部對(duì)自己管理的區(qū)域所轄村莊的一切事情都要負(fù)責(zé)，只不過(guò)在當(dāng)下“一切事情”指的是所有受到基層黨委政府統(tǒng)一考核的行政事務(wù)，如計(jì)生、信訪、環(huán)境衛(wèi)生、村民選舉、社區(qū)建設(shè)等等。管區(qū)對(duì)于基層政府而言有著突出的重要性，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面分別是上傳下達(dá)，解決信息不對(duì)稱的難題；督促村干部執(zhí)行政策，解決政策執(zhí)行中的監(jiān)督問(wèn)題。管區(qū)干部直接接受黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，與各科室的主任有著同等的重要性，根據(jù)管區(qū)工作的考核排名實(shí)行“末位淘汰”，即排位最靠后的管區(qū)干部直接被安排到不重要的科室做副主任，從此再無(wú)晉升機(jī)會(huì)；“優(yōu)勝者提拔”，即排名靠前的管區(qū)干部可以考慮直接成為黨委政府班子成員，或者去重要的科室任職主任，因此L鎮(zhèn)的多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)、干部都有過(guò)管區(qū)經(jīng)歷。也即基層政府通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制考核以及晉升激勵(lì)等方式管理管區(qū)干部，最大限度的發(fā)揮下沉的常設(shè)基層政權(quán)代理人為基層政府服務(wù)的功能。

2.工作組：臨時(shí)下沉的基層政權(quán)。管區(qū)干部向黨委政府申請(qǐng)給XL村換村干部之后，黨委政府通過(guò)組織辦將“不合格”的村干部整體免職，再臨時(shí)組建一個(gè)專門負(fù)責(zé)XL村村兩委換屆工作的“工作組”，該工作組由有過(guò)管區(qū)經(jīng)歷的中層及以上的5名干部組成，由該管區(qū)書記ZN負(fù)責(zé)介紹XL村的整體詳細(xì)的情況，并負(fù)責(zé)帶領(lǐng)工作組走村入戶。工作組的主要目的是在XL村找到一名能將土地調(diào)整落實(shí)到位的人選，做該人選的思想工作，使其愿意接受村莊工作；然后在不經(jīng)過(guò)黨員群眾選舉的情況下，直接由組織辦將此人選任命為XL村的代理主任，全面主持XL村的工作。自此，行政對(duì)自治就完成了驅(qū)動(dòng)的第一個(gè)環(huán)節(jié)，驅(qū)動(dòng)的第二個(gè)環(huán)節(jié)在于村民自治運(yùn)作本身。

3.任命的代理人：代理主任?；鶎诱蚊拇碇魅螐哪撤N程度上可認(rèn)為是基層政權(quán)的代理人，因?yàn)橹辽僭谕恋卣{(diào)整上二者目的一致?；鶎诱苯尤蚊碇魅?，而不是直接通過(guò)組織辦控制村黨支部選舉的首要原因在于該人選不是黨員，其次民主選舉的形式并不能保證該人選能被選上。代理主任全面主持村莊工作，打破制度上的村兩委設(shè)置，成為特殊時(shí)期村級(jí)治理的過(guò)渡形態(tài)。XL村的代理主任LSJ在土地調(diào)整的立場(chǎng)上與基層政府有著高度的一致性，LSJ的上任承諾就是，主持工作一年以內(nèi)如果沒(méi)有把土地調(diào)整落實(shí)到位，就主動(dòng)辭職；此外，土地調(diào)整必然需要打破部分村莊精英在“以公濟(jì)私”中形成的原有格局，LSJ常年在外做生意的特殊性為其掙脫村莊精英的束縛奠定了基礎(chǔ)，這也是他能落實(shí)土地調(diào)整的關(guān)鍵因素。

（三）村民自治運(yùn)作：村社治理資源的再利用

村民自治運(yùn)作是“行政驅(qū)動(dòng)自治”的第二個(gè)環(huán)節(jié)，也是“行政驅(qū)動(dòng)”的目的所在。村民自治的運(yùn)作包括兩個(gè)重要方面，分別是村民自治的治理資源運(yùn)作和村民自治的程序運(yùn)作。

1.村社治理資源的再利用。村社治理資源包括信息資源、權(quán)威資源和規(guī)范資源三大類：信息資源是指村莊內(nèi)部的情況，具體到土地調(diào)整工作中就是對(duì)哪些人會(huì)成為“挑事”的人做到心中有數(shù)；村社內(nèi)部的權(quán)威資源主要是指家族權(quán)威、村干部的“公權(quán)威”和國(guó)家權(quán)威，即村干部要能吸納那些在各自家族中有權(quán)威、說(shuō)話有分量的經(jīng)營(yíng)人物，此外村干部必須通過(guò)讓自己本家族的人“帶頭去地”以樹立自己的“公權(quán)威”，直接接受基層政府任命并能得到基層政府援助的村干部本身也具備了一定的國(guó)家權(quán)威；規(guī)范資源是指村規(guī)民約以及未成文的村莊共識(shí)，比如“添人添地、去人去地”的村規(guī)民約、受到村社社會(huì)結(jié)構(gòu)約束的行為規(guī)范和“樸素的公平觀”等。

這三類治理資源在XL村土地調(diào)整的村民自治實(shí)踐中得到了充分利用。LSJ說(shuō)服自己家族的人，讓他們帶頭簽字同意土地調(diào)整，特別是家里人口減少了的家族成員尤其要帶頭簽字同意，LSJ以此樹立自己的“公權(quán)威”。在前期的土地丈量過(guò)程中對(duì)“能惹事”的幾戶做到心中有數(shù)，“不愿調(diào)地的都是些人少地多的農(nóng)戶，但真正惹事、挑刺的并不多”；再把各個(gè)家族中有權(quán)威的、說(shuō)話有分量的人組織起來(lái)，由村干部牽頭給“能惹事”的農(nóng)戶做工作，并讓他們一同參與到土地調(diào)整的各種繁雜事務(wù)中去，尤其要給參與進(jìn)來(lái)的“能惹事”的農(nóng)戶支付務(wù)工費(fèi)。做工作要講究策略，“能惹事”的農(nóng)戶反對(duì)土地調(diào)整的理由是多元的，單純?cè)龂?guó)家政策的農(nóng)戶往往工作比較好做，比如通過(guò)說(shuō)“鐵路占地、社區(qū)建設(shè)，一些農(nóng)戶幾乎沒(méi)地了，都是一個(gè)村子的人，不能叫人家沒(méi)飯吃”；而以“以前的村干部以村集體的名義找他借了錢沒(méi)還”為談判條件的，做工作時(shí)就必須要硬著來(lái)，不能允諾，所以代理主任LSJ必須還要有一定的狠勁，不能當(dāng)“老好人”，要“不怕得罪人”。此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會(huì)從旁協(xié)助，以用喇叭幫忙“造勢(shì)”，讓群眾知道土地調(diào)整勢(shì)在必行，這是行政直接助力自治的體現(xiàn)。

2.村民自治的程序運(yùn)作。村民自治程序的關(guān)鍵在于公正、公開和村民參與，程序運(yùn)作的前提是村民自治的治理資源運(yùn)作。土地調(diào)整過(guò)程分為6個(gè)步驟：LSJ組織黨員和由各家族的權(quán)威人物構(gòu)成的村民代表開會(huì)，討論并形成土地調(diào)整的方案、規(guī)則，最重要的是確定符合哪些條件的村集體成員可以參與土地分配；分工統(tǒng)計(jì)核實(shí)全村符合條件的實(shí)際人口，對(duì)有爭(zhēng)議的人口再開會(huì)討論；公布有資格參與土地分配的每一戶實(shí)際人口數(shù)量，有意見的農(nóng)戶可以向村干部、村民代表或黨員反應(yīng)，確實(shí)存在遺漏的就補(bǔ)上，其他情況則采取做思想工作的辦法進(jìn)行說(shuō)服；再就是丈量、核實(shí)全村的土地面積，丈量工作由村干部牽頭，村民代表、黨員、“能惹事”的農(nóng)戶戶主等參與；計(jì)算出“人口地”的大小，用面積差異協(xié)調(diào)土地質(zhì)量的不均衡，確定分地在地塊上的起止順序，即給地塊標(biāo)號(hào)，再進(jìn)行公示；最后就是組織村民以戶為單位抓鬮確定順序，該順序與地塊起止順序相對(duì)應(yīng)，再根據(jù)戶有人口，數(shù)出與人口數(shù)量相應(yīng)的地塊。至此，土地調(diào)整工作完成，行政驅(qū)動(dòng)自治的過(guò)程也圓滿結(jié)束。

五、總結(jié)與討論：行政驅(qū)動(dòng)自治的功能與局限

1.行政驅(qū)動(dòng)自治的功能。L鎮(zhèn)行政驅(qū)動(dòng)自治是一個(gè)雙贏的結(jié)果，即基層行政能通過(guò)驅(qū)動(dòng)自治推動(dòng)土地調(diào)整的落實(shí)，從而化解自身的政策執(zhí)行壓力，理順人地失衡的矛盾，保障政策執(zhí)行的順利；而村民自治則在基層行政的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)下再度有效運(yùn)作，解決村莊內(nèi)部的人地失衡矛盾，回應(yīng)村民普遍存在的需求，此外還能再次通過(guò)土地調(diào)整樹立村干部“公權(quán)威”代理人的形象，為村民自治獲得治理資源的增量、激活資源存量。

2.行政驅(qū)動(dòng)自治的局限。但是這種“行政驅(qū)動(dòng)自治”是政策執(zhí)行壓力下村民訴求對(duì)基層政府的反制，而基層政府在沒(méi)有政策執(zhí)行壓力的情況下或者可以回避自治失序而緩解政策執(zhí)行壓力時(shí)一般仍然遵循“不出事、不做事”的行為邏輯，也即自治失序并不會(huì)自然的引起基層政府的重視。

此外，即使是“行政驅(qū)動(dòng)自治”本身也有其局限性：首先行政與自治之間存在目標(biāo)上的張力，基層政府的著眼點(diǎn)在于政策落實(shí)、村莊穩(wěn)定，而自治的目的則是要回應(yīng)農(nóng)民訴求，有的農(nóng)民訴求需要資源，而有的農(nóng)民訴求則需要必要的、短暫的“不穩(wěn)定”，這與基層政府的目標(biāo)就是一個(gè)明顯的張力；然后行政對(duì)自治的驅(qū)動(dòng)是階段性的，這個(gè)階段與基層政府實(shí)現(xiàn)其政策落實(shí)的時(shí)間相吻合，一旦目的實(shí)現(xiàn)，作為手段的“自治”便不再重要，也即“自治”將失去作為驅(qū)動(dòng)力的“行政”。

[注釋]

[1]周飛舟．從汲取型政權(quán)到“懸浮”型政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J]．社會(huì)學(xué)研究，2006，(3)．

[2]趙曉峰．“行政消解自治”：理解稅改前后鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的一個(gè)視角[J]．長(zhǎng)白學(xué)刊，2011，(1)．

[3]賀雪峰、劉岳．基層治理中的“不出事”邏輯[J]．學(xué)術(shù)研究，2010，(6)．

[4]李祖佩．“資源消解自治”：項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下的村治困境及其邏輯[J]．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2012，(11)．

[5]印子．治理消解行政：對(duì)國(guó)家政策執(zhí)行變差的一種解釋[J]．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，(5)．

[6]賀雪峰．論半熟人社會(huì)——理解村委會(huì)選舉的一個(gè)視角[J]．政治學(xué)研究，2000，(3)．

[7]賀雪峰．論富人治村——以浙江奉化調(diào)查為討論基礎(chǔ)[J]．社會(huì)科學(xué)研究，2011，(2)．

[8]陳潭、劉建義．集體行動(dòng)、利益博弈與村莊公共品供給——岳村公共物品供給困境及其實(shí)踐邏輯[J]．公共管理學(xué)報(bào)，2010，(3)．

[9]呂德文．中心工作與國(guó)家政策執(zhí)行——基于F縣農(nóng)村稅費(fèi)改革過(guò)程的分析[J]．中國(guó)行政管理，2012，(6)．

[10]周黎安．中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J]．經(jīng)濟(jì)研究，2007，(7)．

[11]項(xiàng)繼權(quán)．農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：發(fā)展態(tài)勢(shì)與階段特征[J]．青海社會(huì)科學(xué)，2015，(2)．

[12]桂華．宅基地管理與物權(quán)法的適用限度[J]．法學(xué)研究，2014，(4)．

[13]余彪．公私不分：富人治村的實(shí)踐邏輯[J]．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(4)．

[14]仝志輝．精英動(dòng)員與競(jìng)爭(zhēng)性選舉[J]．開放時(shí)代，2001，(9)．

[15]王紹光．代表型民主與代議型民主[J]．開放時(shí)代，2014，(2)．

責(zé)任編輯：劉華安

F301.2

A

1008-4479（2016）06-0087-08

2016-05-02

教育部重大攻關(guān)課題項(xiàng)目“完善基層社會(huì)治理機(jī)制研究”（2014JZD030）。

陳文瓊，湖北荊門人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫砼c公共政策。