新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村公路發(fā)展研究

寧述峰 張 琦

新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村公路發(fā)展研究

寧述峰 張 琦

“新型城鎮(zhèn)化”其與農(nóng)村公路未來發(fā)展具有密切的關(guān)聯(lián)性。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為農(nóng)村公路發(fā)展提供新的機遇，而農(nóng)村公路發(fā)展則對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮支撐作用。當(dāng)前農(nóng)村公路面臨區(qū)域發(fā)展不平衡、建設(shè)-管理-養(yǎng)護體制不完善、資金投入不充足、生態(tài)保護與資源利用不科學(xué)等問題，本質(zhì)上是與新型城鎮(zhèn)化的要求不匹配、不適應(yīng)造成的。為此，在新型城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村公路發(fā)展必須加快職能轉(zhuǎn)變，推進農(nóng)村公路管理體制改革；推行差異化策略，體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的特點和潛力；拓展融資渠道，保證農(nóng)村公路發(fā)展資金投入；增強質(zhì)量水平，提升農(nóng)村公路綜合承載能力；強化三位一體，統(tǒng)籌農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護和管理；堅持可持續(xù)發(fā)展，加強農(nóng)村公路生態(tài)環(huán)境保護。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村公路；可持續(xù)發(fā)展

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進?！蔽磥硪欢螘r間內(nèi)，新型城鎮(zhèn)化將成為促進農(nóng)村公路發(fā)展的重要機遇，農(nóng)村公路發(fā)展的質(zhì)量也必然會影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程。

一、新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

經(jīng)過十幾年的積累與變遷，我國城鎮(zhèn)化進程持續(xù)深入，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，城鎮(zhèn)經(jīng)濟比重日益增加，多層次城鎮(zhèn)體系初步形成，帶動了區(qū)域范圍內(nèi)投資與消費的大幅增長。與此同時，城鎮(zhèn)化進程中伴生的盲目擴張、資源耗費、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、社會矛盾等問題凸顯，亟待我們對城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展進行反思和轉(zhuǎn)變。 “新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略并非獨辟蹊徑，而是對以往城鎮(zhèn)化體系的豐富和調(diào)整，使之更加符合當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實條件，更加尊重中小城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的客觀規(guī)律，其間所蘊藏的內(nèi)需潛能得到進一步釋放。這種新的內(nèi)涵，既是指導(dǎo)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村公路發(fā)展的現(xiàn)實依據(jù)，也是梳理城鎮(zhèn)化和農(nóng)村公路內(nèi)在關(guān)聯(lián)的必要支撐?？傮w來看，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵包括以下方面：

（一）發(fā)展理念的可持續(xù)性

新型城鎮(zhèn)化強調(diào)由粗放擴張向集約增長轉(zhuǎn)變，充分考慮區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的環(huán)境承載力，[1]合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)的強度、規(guī)模與進度，不斷加強對土地、水源、能源等生態(tài)權(quán)益保護，廣泛引入綠色、低碳、循環(huán)的生產(chǎn)方式，進一步推進區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

（二）資源配置的系統(tǒng)性

新型城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)工程，不僅涉及工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，引致勞動力、土地、金融等市場資源的流動，而且涵蓋戶籍制度、社會保障、“三農(nóng)”問題等公共政策的變革，以及市場經(jīng)濟系統(tǒng)、社會治理系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間的合理布局。

（三）城鄉(xiāng)關(guān)系的包容性

新型城鎮(zhèn)化不強求農(nóng)村人口向城市地區(qū)的單向轉(zhuǎn)移，而是增進城鄉(xiāng)之間的互動性與雙向性，促進各種要素在城鄉(xiāng)間的合理流動與平等覆蓋，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢以實現(xiàn)資源、功能的互補，從而推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)、農(nóng)民公共權(quán)益保障及農(nóng)村村容村貌改善等包容性發(fā)展。

（四）參與主體的協(xié)同性

一方面，市場、政府和社會都應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化的共同參與力量，將市場決定性作用、政府宏觀調(diào)控、社會資本持續(xù)跟進以及公眾民意表達納入城鎮(zhèn)化進程；另一方面，區(qū)域治理格局的變革，要求地方政府治理能力的提升和創(chuàng)新，破除基于行政區(qū)劃的封閉體系，建立橫向的、聯(lián)席的合作關(guān)系。

（五）建設(shè)模式的多元性

區(qū)域間自然資源和經(jīng)濟社會的稟賦水平不同，必須依據(jù)各自的區(qū)位條件、經(jīng)濟水平和人口要素，因地制宜、分類實施來推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化并非排斥差異、千篇一律，而應(yīng)結(jié)合區(qū)域比較優(yōu)勢和實際條件，敬畏自然、尊重歷史、順應(yīng)民意、體現(xiàn)特色，堅決避免一刀切的建設(shè)模式。[2]

（六）公共服務(wù)的人本化

新型城鎮(zhèn)化堅持以人為本的原則，增進社會公共服務(wù)中的人文關(guān)懷?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》中指出，要逐步推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，采取多種方式改善農(nóng)民工居住條件，保障農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，逐步建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度等。

二、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村公路發(fā)展的關(guān)聯(lián)性

農(nóng)村公路主要包括納入農(nóng)村公路規(guī)劃的縣道、鄉(xiāng)道和村道，并依據(jù)道路使用功能和遠景交通量，一般采用三級或四級技術(shù)等級。農(nóng)村公路是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略向農(nóng)村地區(qū)的空間延伸，是整個城鎮(zhèn)化進程中不可或缺的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和“毛細血管”。

（一）農(nóng)村公路發(fā)展對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮支撐作用

農(nóng)村公路作為國家路網(wǎng)的組成部分，是保障農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)村公路是否通達、通暢，將影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的廣度與深度。

1.為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進建立空間上的串聯(lián)

新型城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)是區(qū)域規(guī)劃與整合。一方面，從城鄉(xiāng)互通關(guān)系來講，隨著農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)不斷完善，城鄉(xiāng)關(guān)系更具開放性、有序性，勞動力、資本、信息等要素的流動距離和時間縮短，從而提高了道路運輸效率，增加了大城市的輻射半徑，擴大了資源配置的范圍，降低了產(chǎn)業(yè)布局的成本；另一方面，從城鎮(zhèn)群間銜接來講，散布于城鎮(zhèn)群之間的村域地帶，需要依托農(nóng)村路網(wǎng)有效連通，實現(xiàn)國道、省道等干線公路以及綜合交通運輸體系的無縫對接，提升城鎮(zhèn)群規(guī)劃發(fā)展的協(xié)同性，增強區(qū)域發(fā)展的正外部性。

2.服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和物資集散的要求

農(nóng)村公路打破了農(nóng)村地區(qū)相對封閉的狀態(tài)，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化發(fā)展的要求。首先，農(nóng)村公路延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進了統(tǒng)一市場的形成，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的種肥、機械、技術(shù)便捷流通，農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售有機結(jié)合，提高了物資集散的效率，增進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效供給。其次，農(nóng)村公路發(fā)展帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，使廣大農(nóng)村地區(qū)潛在的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，如土地流轉(zhuǎn)增值、農(nóng)村現(xiàn)代物流、特色旅游項目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資等，從而為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和擴大內(nèi)需注入了持久動力。[3]

3.滿足農(nóng)村地區(qū)居民便捷出行的需要

農(nóng)村公路本身是一項重要的民生工程，在于最大程度滿足農(nóng)村地區(qū)居民出行的需要。相對于跨省域的長距離人口遷移，現(xiàn)階段農(nóng)村居民出行呈現(xiàn)短途、自發(fā)、分散的特點，其對于農(nóng)村公路的需要遠比干線公路更加強烈。因此，完善的路網(wǎng)建設(shè)和配套服務(wù)，從短期來看，能夠使更多的農(nóng)村居民融入城鎮(zhèn)發(fā)展的“通勤圈”，縮短了與重點城鎮(zhèn)以及大城市的空間距離；從長遠來看，能夠促進不同村域間的集聚與融合，豐富和改變農(nóng)村居民的觀念文化。這種依托農(nóng)村公路的鋪墊與積累，無疑將成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的先導(dǎo)機制。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為農(nóng)村公路發(fā)展提供新的機遇

新型城鎮(zhèn)化覆蓋面廣、內(nèi)容豐富，影響著未來中國鄉(xiāng)村建設(shè)的方向和形態(tài)，作為其中基礎(chǔ)環(huán)節(jié)之一的農(nóng)村公路，同樣在這一戰(zhàn)略進程中面臨新的發(fā)展機遇。

1.發(fā)展觀念的更新

新型城鎮(zhèn)化突出可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，注重質(zhì)量優(yōu)先、集約發(fā)展和以人為本，具體到農(nóng)村公路而言：第一，從追求速度向塑造品質(zhì)轉(zhuǎn)變，以往過分關(guān)注農(nóng)村公路建設(shè)的速度和里程，如今需要在保持適度增量的基礎(chǔ)上盤活存量，實現(xiàn)建設(shè)-管理-養(yǎng)護同步推進。第二，從粗放擴張向低碳節(jié)能轉(zhuǎn)變，過去農(nóng)村公路建設(shè)缺少統(tǒng)籌兼顧，占用農(nóng)地、資源浪費現(xiàn)象凸顯，現(xiàn)階段必須綜合考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、經(jīng)濟狀況，科學(xué)制定規(guī)劃方案和施工標(biāo)準(zhǔn)。第三，從服務(wù)經(jīng)濟向改善民生轉(zhuǎn)變，前期農(nóng)村公路發(fā)展往往以區(qū)間經(jīng)濟通聯(lián)為導(dǎo)向，如今人們對公共服務(wù)的期望不斷提高，必須重視公路發(fā)展的民生訴求和社會效益。

2.政策支持的利好

農(nóng)村公路發(fā)展離不開宏觀政策的引導(dǎo)與支持?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提到，要“提高中小城市和小城鎮(zhèn)公路技術(shù)等級、通行能力，改善交通條件，提升服務(wù)水平”?！蛾P(guān)于“十二五”農(nóng)村公路建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，“到‘十二五’末，農(nóng)村通行條件明顯改善，服務(wù)能力顯著增強，基本形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、安全便捷的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)”。此外，各省陸續(xù)出臺《支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指導(dǎo)意見》《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》等一系列文件，針對修訂公路法律法規(guī)、完善投融資政策、改革公路管理體制等問題加以明確。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為國家的頂層設(shè)計，無疑為農(nóng)村公路的未來發(fā)展傳遞了積極信號。

3.潛在需求的開發(fā)

推進新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)在于擴大內(nèi)需，內(nèi)需潛能的釋放勢必以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導(dǎo)。一方面，隨著剩余勞動力增加和外出務(wù)工牽引，農(nóng)村地區(qū)人口遷移規(guī)模不斷擴大、頻次不斷增加，人民群眾普遍期待擁有便捷、通暢的出行條件，平等地享有外出求學(xué)、就業(yè)、遷居的權(quán)利；另一方面，由于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營與城鎮(zhèn)人口不斷擴容，農(nóng)資產(chǎn)品需求量上升，農(nóng)副產(chǎn)品貿(mào)易量增加，亟需建立通達、順暢的交通運輸渠道。此外，城鎮(zhèn)化本身蘊含的集聚效益、規(guī)模效益，也要求以四通八達的農(nóng)村路網(wǎng)作為先行條件。

三、當(dāng)前農(nóng)村公路發(fā)展的問題及難點

近些年來，農(nóng)村公路的出行保障和公共服務(wù)水平顯著提升，財政投入和專項資金不斷增加，通達深度和通暢程度逐步提高，等級結(jié)構(gòu)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)顯著優(yōu)化，養(yǎng)護質(zhì)量和配套設(shè)施不斷改善，農(nóng)村公路管理體制改革初見成效。然而，當(dāng)前農(nóng)村公路發(fā)展與國家規(guī)劃前景還有很大的差距，也不能完全滿足生產(chǎn)生活的實際需要，與新型城鎮(zhèn)化的要求不匹配、不適應(yīng)。

（一）農(nóng)村公路區(qū)域發(fā)展不平衡

我國農(nóng)村公路發(fā)展區(qū)域差別明顯：在西部和偏遠農(nóng)村地區(qū)，等外公路比重較高，鋪設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)偏低，“晴通雨阻、以步代行”問題突出；而在中東部地區(qū)農(nóng)村，雖然整體實現(xiàn)了“村村通”目標(biāo)，但路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不完善，面臨縣鄉(xiāng)道升級、“斷頭路”連通等問題。這些問題導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)運力落后，農(nóng)副產(chǎn)品物流成本較高，居民出行經(jīng)常受阻，農(nóng)村公路基礎(chǔ)服務(wù)功能和經(jīng)濟社會效益難以充分發(fā)揮。問題產(chǎn)生的原因在于，農(nóng)村公路區(qū)域供給和需求的不均衡。目前農(nóng)村公路供給集中在新增（或改擴建）里程，成為地方政府的政績工程，[4]這源于對新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村公路的功能定位認識模糊，對新形勢下農(nóng)村交通運輸流量的增長需求關(guān)注不足。

（二）建設(shè)-管理-養(yǎng)護體制不完善

公路建設(shè)方面，道路等級總體偏低、通達方向比較有限、技術(shù)指標(biāo)相對落后?，F(xiàn)階段農(nóng)村公路的周轉(zhuǎn)區(qū)間和道路質(zhì)量狀況，成為制約道路滿意度的主要因素。同時，有限的資金和物力大多用于公路主體工程建設(shè)，沿線路基防護、橋涵及排灌設(shè)施不力，險要路段缺少防護欄、反光示警樁等交通安全設(shè)施，不僅削弱了農(nóng)村公路的抗災(zāi)能力，而且形成交通安全隱患。公路養(yǎng)護方面，農(nóng)村公路普遍存在養(yǎng)護不及時、不到位的問題，部分路段甚至長期處于失養(yǎng)狀態(tài)，導(dǎo)致不少農(nóng)村公路超過使用年限，公路病害持續(xù)加劇，通行能力大幅降低。根本原因在于當(dāng)前農(nóng)村公路養(yǎng)護體制不夠完善，養(yǎng)護資金短缺、養(yǎng)護設(shè)備陳舊、養(yǎng)護隊伍不足、養(yǎng)護模式單一，難以適應(yīng)農(nóng)村公路可持續(xù)發(fā)展的要求。[5]

（三）農(nóng)村公路資金投入不充足

農(nóng)村公路發(fā)展屬于地方事權(quán)，所需資金主要由地方政府負責(zé)，資金融通渠道十分有限。受財政體制的約束，縣鄉(xiāng)財政預(yù)算難以安排足夠的投入資金，同時財政資金的管理比較松散，對資金投入效果缺少必要考核，影響了資金使用效率。農(nóng)村公路具有投資收益周期長、多種交通方式并行、運輸流量不穩(wěn)定的特點，對社會資本缺少天然的投資吸引力，抵押貸款、企業(yè)注資等融資方式不具備現(xiàn)實條件，于是向沿線居民集資便成為資金來源的首要選擇，極易衍生違背農(nóng)民意愿強制攤派、征地補償?shù)葐栴}?？傮w來看，基層政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配，成為限制地方財政資金支持力度與杠桿效應(yīng)的癥結(jié)所在。

（四）生態(tài)保護與資源利用不科學(xué)

一方面，農(nóng)村公路施工中往往忽視現(xiàn)場地質(zhì)、地貌的保護，容易產(chǎn)生道路塌陷、周邊房屋沉降、水土流失等生態(tài)破壞。施工方常常增加臨時用地，卻不注重用地的復(fù)墾和綠化，導(dǎo)致不必要的耕地資源浪費。伴隨施工進程許多有害物質(zhì)滲入土層，干擾了地表水、地下水的條件與質(zhì)量，期間產(chǎn)生的渣土、礫石等廢棄物會對周邊環(huán)境造成侵蝕。[6]另一方面，由于人們對公共設(shè)施的保護意識不強，損壞或偷盜沿線的里程碑、綠化林、標(biāo)志牌，大型超限超載車輛繞行農(nóng)村公路以節(jié)省過路費或躲避檢查，在公路兩側(cè)打場曬糧、堆放雜物、擺攤設(shè)點、違規(guī)建筑、亂倒垃圾等，這些屢見不鮮的現(xiàn)象直接影響了農(nóng)村公路的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村公路未來發(fā)展的策略

對照新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的內(nèi)涵要求，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村公路的實際境遇，今后一段時期內(nèi)，農(nóng)村公路發(fā)展必須抓住契機、轉(zhuǎn)變思路、注重質(zhì)量、統(tǒng)籌兼顧。

（一）加快職能轉(zhuǎn)變，推進農(nóng)村公路管理體制改革

為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化對協(xié)同性、人本化的要求，政府部門應(yīng)加快自身職能轉(zhuǎn)變，由過去的部門行政行為轉(zhuǎn)向社會公共服務(wù)，吸納市場和社會力量參與農(nóng)村公路發(fā)展，發(fā)揮多元主體的協(xié)同效應(yīng)。一方面，完善《農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》《農(nóng)村公路養(yǎng)護管理條例》等制度規(guī)范，以立法形式明確農(nóng)村公路發(fā)展中的權(quán)限分配、責(zé)任歸屬，進一步統(tǒng)籌農(nóng)村公路建設(shè)、管理和養(yǎng)護的關(guān)系，健全縣、鄉(xiāng)、村三級服務(wù)管理體系，分別負責(zé)各自區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路發(fā)展的諸環(huán)節(jié)。另一方面，廣泛聽取農(nóng)村居民的意愿和訴求，賦予農(nóng)民真正的參與權(quán)和話語權(quán)，無論是征地補償還是養(yǎng)護集資，都必須堅持村民自愿、公開透明的原則，按照民主決策、一事一議的方式組織實施，不得增加農(nóng)民負擔(dān)和損害農(nóng)民利益。同時要分析農(nóng)村公路發(fā)展中的需求變化，關(guān)注農(nóng)民對農(nóng)村公路的滿意程度，增進農(nóng)村公路供給的有效性與均衡性。

（二）推行差異化策略，體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的特點和潛力

農(nóng)村公路在不同區(qū)域呈現(xiàn)差異化需求：對于偏遠山區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達農(nóng)村，應(yīng)首先保證道路通達，進而提升當(dāng)?shù)毓返耐〞扯?；對于較發(fā)達的地區(qū)，則應(yīng)不斷提高農(nóng)村公路的網(wǎng)絡(luò)化水平；對于地質(zhì)條件復(fù)雜、人口密度偏小的農(nóng)村，可以根據(jù)居民意愿整體搬遷，減少建設(shè)成本和環(huán)境破壞。[7]為此，農(nóng)村公路區(qū)域規(guī)劃必須系統(tǒng)、科學(xué)、合理。首先，應(yīng)結(jié)合新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局，根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用及農(nóng)民生產(chǎn)生活、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進行編制，注重體現(xiàn)綜合交通運輸內(nèi)涵，與干線公路和其他交通運輸方式相協(xié)調(diào)、相銜接。其次，實現(xiàn)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、方便農(nóng)民出行、農(nóng)村資源開發(fā)相統(tǒng)一，突出鄉(xiāng)村歷史和地方特色，綜合考慮人口規(guī)模、人口流動、村落布局、農(nóng)田水利、資源儲量、旅游開發(fā)等要素，尤其關(guān)注節(jié)假日、農(nóng)忙時節(jié)的交通流量，合理確定農(nóng)村公路的布局和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）拓展融資渠道，保證農(nóng)村公路發(fā)展資金投入

逐步建立政府財政支持、市場機制融資、社會力量參與的多元籌資機制。關(guān)于政府財政支持，應(yīng)統(tǒng)籌本年度財政支出，將農(nóng)村公路發(fā)展納入財政預(yù)算體系，不斷完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，增加對農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護的資金投入和補助標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于市場機制融資，應(yīng)優(yōu)化政府資金的使用方式，通過貼息貸款、融資擔(dān)保、風(fēng)險補償?shù)确绞?，吸引更多的銀行貸款、風(fēng)險投資等投向農(nóng)村公路發(fā)展項目。關(guān)于社會力量參與，應(yīng)鼓勵受益企業(yè)、個人積極資助當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護，利用冠名權(quán)、綠化經(jīng)營權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、路邊資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)等方式籌集社會資金。與此同時，投入農(nóng)村公路發(fā)展的全部資金，應(yīng)實行專項核算、?？顚Ｓ?，接受審計、財政部門的審計和監(jiān)督，資金使用情況要定期向社會公示，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。[8]

（四）增強質(zhì)量水平，提升農(nóng)村公路綜合承載能力

鑒于農(nóng)村地區(qū)居民生產(chǎn)、生活的需要，應(yīng)不斷提高農(nóng)村路網(wǎng)技術(shù)等級和御災(zāi)能力，增進農(nóng)村公路通達深度與通暢程度。第一，合理確定公路布局與走向，優(yōu)先建設(shè)重要節(jié)點之間的主體道路，并在路網(wǎng)主體結(jié)構(gòu)確定后，配置必要的支線串通各個節(jié)點和斷頭路，使路網(wǎng)由線狀向網(wǎng)狀延伸，減少不合理的繞行和區(qū)域交通的斷層。[9]第二，針對主體路段、險要路段和生產(chǎn)路段，合理設(shè)置相應(yīng)的客貨站場、排水設(shè)施，以及交通標(biāo)線、限行限速標(biāo)志、公路綠化帶等附屬設(shè)施，區(qū)分村內(nèi)道路和村外道路、生產(chǎn)道路和生活道路，在配套防護、路基寬度、彎道半徑等方面因地制宜。第三，及時修整公路沿線的排水溝渠和涵洞，不斷推進危舊橋體改造工程，加強農(nóng)村公路整體養(yǎng)護，確保路面無病害、路肩無堆積、邊坡無塌陷、邊溝無積水、橋涵無堵塞、標(biāo)志無失缺，從而提高農(nóng)村公路基礎(chǔ)服務(wù)質(zhì)量水平[10]。

（五）強化三位一體，統(tǒng)籌農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護和管理

首先，農(nóng)村公路設(shè)計由具備相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和技術(shù)人員承擔(dān)。建設(shè)項目依法進行招投標(biāo)，保證招投標(biāo)程序公開、透明。強化安全生產(chǎn)和工程質(zhì)量責(zé)任制，確保施工現(xiàn)場作業(yè)安全，嚴格落實工程監(jiān)理職能，項目驗收合格后方可交付使用。其次，因地制宜、多種方式進行農(nóng)村公路養(yǎng)護，堅持專業(yè)養(yǎng)護與群眾養(yǎng)護、日常養(yǎng)護與集中養(yǎng)護相結(jié)合，采取公司招標(biāo)、道班養(yǎng)護、分段承包、季節(jié)養(yǎng)護等措施，提高公路養(yǎng)護專業(yè)化水平。逐步將農(nóng)村公路管理機構(gòu)的管理和養(yǎng)護職能分離，重組成立獨立經(jīng)營、自負盈虧的養(yǎng)護單位。[11]再次，禁止任何單位和個人在農(nóng)村公路上非法設(shè)卡、收費，查處公路沿線私搭、亂建、亂堆行為，有效取締馬路市場；除因田間作業(yè)短距離行使外，農(nóng)用機械和其他可能損害路面的機具、超過公路限載限高限寬標(biāo)準(zhǔn)的車輛，不得在農(nóng)村公路或橋梁上行駛。對擾亂農(nóng)村公路正常發(fā)展的行為，依法追究法律責(zé)任。

（六）堅持可持續(xù)發(fā)展，加強農(nóng)村公路生態(tài)環(huán)境保護

將可持續(xù)發(fā)展的理念融入農(nóng)村公路發(fā)展的全過程，構(gòu)建良好的農(nóng)村公路生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。首先，農(nóng)村公路規(guī)劃中應(yīng)評估建設(shè)項目的環(huán)境影響度，分析各種方案與區(qū)域生態(tài)環(huán)境的關(guān)聯(lián)性，并選擇生態(tài)環(huán)境影響度較小的方案，盡量避開農(nóng)田防護林、動植物保護區(qū)、歷史文化遺跡等受保護地帶。其次，農(nóng)村公路施工中應(yīng)貫徹耕地保護、節(jié)約用地的原則，充分利用已建道路或無法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的荒地，進行項目改建和擴建，減少對耕地的占用和破壞，同時作業(yè)中應(yīng)避免運輸揚塵和噪聲污染。再次，項目竣工后因挖方、填方產(chǎn)生的裸露部分，應(yīng)采用邊坡綠化、設(shè)置排水溝等防護措施，控制水土流失和土壤污染，對因取土、棄土產(chǎn)生的臨時用地，應(yīng)采取填筑、復(fù)墾等措施，提高土地利用率。此外，還要實施農(nóng)村公路中央隔離帶及周邊綠化工程，及時對綠化苗木進行修剪和移植，有效改善路面行車環(huán)境。[12]

五、結(jié)語

費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》一書中曾講到，中國鄉(xiāng)土社區(qū)的單位是村落，鄉(xiāng)土社會的生活是富有地方性的，區(qū)域間接觸少，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子。盡管在當(dāng)下農(nóng)村地區(qū)這種境況已悄然改變，但是那種鄉(xiāng)土文化氣息卻依然根深蒂固。新型城鎮(zhèn)化進程是中國城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的一項創(chuàng)舉，期間我們并非要對傳統(tǒng)布局推倒重建，反而期許建立一種地域和文化上的包容與疏通，對于這樣的希冀，農(nóng)村公路轉(zhuǎn)型發(fā)展自然責(zé)無旁貸?？梢灶A(yù)見，當(dāng)建設(shè)質(zhì)量優(yōu)良、公路養(yǎng)護及時、管理服務(wù)到位，居民的出行便捷而通暢，物資的周轉(zhuǎn)高效而通達，固有的孤立與隔膜就會在時空壓縮中逐漸淡化，新型城鎮(zhèn)化所追求的內(nèi)需潛能、集聚效益、城鄉(xiāng)關(guān)系便得以最大限度地呈現(xiàn)。

[1]張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2013(1).

[2]倪鵬飛.新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進對策[J].江海學(xué)刊,2013(1).

[3]鄧偉根.城鎮(zhèn)化的潛力和難點都在農(nóng)村[J].經(jīng)濟導(dǎo)刊,2013(3).

[4]梁興榮.農(nóng)村公路發(fā)展中遇到的問題及對策[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2012(11).

[5]冉旭.關(guān)于農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的思考和探索[J].黑龍江交通科技,2013(6).

[6]李海琴.淺議延安農(nóng)村道路修建對資源環(huán)境的影響及對策[J].甘肅科技,2013(10).

[7]楊儷暇.淺談農(nóng)村公路發(fā)展現(xiàn)狀及對策[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟,2013(21).

[8] [11] 山東省農(nóng)村公路條例[EB/OL].http://www.zaozhuang.gov. cn/art/2010/7/7/art_2137_47682.html,2013-11-05.

[9]吳樹恩.縣鄉(xiāng)公路網(wǎng)規(guī)劃的意義和原則[J].內(nèi)蒙古公路與運輸,2012(2).

[10][12]劉躍斌.淺析農(nóng)村道路維護困境及其解決措施[J].呂梁教育學(xué)院學(xué)報,2013(2).

（責(zé)任編輯 胡愛敏）

寧述峰，山東省交通干部學(xué)校講師;張琦，山東交通學(xué)院船舶與輪機工程學(xué)院助教，碩士（郵政編碼 250031）

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