社會(huì)救助程序法治化路徑探析

李鄂輝 唐政秋

社會(huì)救助程序法治化路徑探析

李鄂輝 唐政秋

一、我國(guó)社會(huì)救助程序存在的主要問(wèn)題

1. 社會(huì)救助程序法制化不足，實(shí)踐中輕程序現(xiàn)象突出。一是專門的救助程序法規(guī)極少，“重實(shí)體、輕程序”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》以來(lái)，國(guó)務(wù)院共出臺(tái)社會(huì)救助相關(guān)法規(guī)、政策近五百余件，地方性規(guī)范性文件數(shù)以千計(jì)，但專門的程序性規(guī)定只有兩件（2006年修訂的《民政部應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害工作規(guī)程》、2008年的《受災(zāi)人員冬春生活救助工作規(guī)程》）。學(xué)者將此現(xiàn)象概括為“縱向結(jié)構(gòu)失衡” 。二是現(xiàn)有程序規(guī)定設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）總則中沒(méi)有統(tǒng)一設(shè)立程序條款，除低保救助的程序比較詳細(xì)外，其他救助程序規(guī)定簡(jiǎn)單。三是缺乏對(duì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助的程序規(guī)定?，F(xiàn)有法規(guī)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助，但對(duì)其準(zhǔn)入、監(jiān)管以及退出程序等方面的規(guī)定缺位。四是限制政府濫用救助權(quán)力的程序，如救助資金的確定、變更程序或救助資金濫用責(zé)任的追究程序仍屬于原則性條款。

2. 申請(qǐng)、審批、實(shí)施程序設(shè)計(jì)不完善，約束力不夠。申請(qǐng)程序方面，大多規(guī)定以書(shū)面方式向戶籍所在的基層政府提出，不利于農(nóng)民工獲得及時(shí)有效的救助，家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查核查程序不明確、不統(tǒng)一，家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況計(jì)算步驟和程序不透明，公信力不足。實(shí)施程序方面，我國(guó)暫未建立社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)制定與調(diào)整的法定規(guī)程，救助標(biāo)準(zhǔn)制定調(diào)整以地方政府為主，民政部?jī)H出臺(tái)了低保標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，導(dǎo)致部分地方主要根據(jù)地方財(cái)力確定救助標(biāo)準(zhǔn)。另外，現(xiàn)有救助程序的規(guī)定內(nèi)容模糊籠統(tǒng)，約束力不夠，缺乏強(qiáng)制性和追究責(zé)任的規(guī)定，一些基層政府往往將受理、審核等職責(zé)交給村、社區(qū)行使，導(dǎo)致“人情救助”“關(guān)系救助”。

3. 部分基本程序性制度缺位?，F(xiàn)有的救助法規(guī)中沒(méi)有回避程序、聽(tīng)證程序以及監(jiān)督程序等規(guī)定，弱化了救助的公平公正。社會(huì)救助程序直接關(guān)系到社會(huì)資源的公平配置和收入的合理分配，回避制度的缺失將大大降低救助制度的可信度和公平性。舉行聽(tīng)證能夠聽(tīng)取救助對(duì)象的意見(jiàn)，有利于接救助對(duì)象更好的參與到社會(huì)救助事項(xiàng)中來(lái)，也可以讓民眾更好的了解行政決策的過(guò)程，有利于保證社會(huì)救助的公正性。監(jiān)督程序（包括對(duì)救助資金、救助物質(zhì)發(fā)放程序的監(jiān)督）的缺失，讓法律有關(guān)監(jiān)督權(quán)的規(guī)定形同虛設(shè)。

4. 權(quán)利救濟(jì)程序不明確。廣義的社會(huì)救助權(quán)利救濟(jì)程序包括事先救濟(jì)和事后救濟(jì)。事先救濟(jì)主要包括公示程序、聽(tīng)證程序、監(jiān)督程序等，事后救濟(jì)則主要為司法救濟(jì)和行政救濟(jì)。我國(guó)的社會(huì)救助行為包括國(guó)家救助、民間救助，還有行政審批等行為?，F(xiàn)有的社會(huì)救助法規(guī)有關(guān)救濟(jì)權(quán)利和救濟(jì)手段的規(guī)定很少（《辦法》只在第六十五條規(guī)定了依法提起行政訴訟或行政復(fù)議的權(quán)利），事先救濟(jì)程序的規(guī)定除了公示程序外，其余均缺失，事后救濟(jì)程序也不明確不規(guī)范。行政復(fù)議法、行政訴訟法等也分別只對(duì)依法不發(fā)放社會(huì)保障金、撫恤金糾紛等做出了規(guī)定。

二、社會(huì)救助程序法治化的必要性分析

社會(huì)救助程序，又稱社會(huì)救助法程序，是社會(huì)救助法規(guī)定的，社會(huì)救助行政主體實(shí)施救助以及行政相對(duì)人申請(qǐng)和獲得救助的步驟、方式、時(shí)限等。社會(huì)救助法屬于實(shí)體法與程序法兼具的法律，國(guó)外的社會(huì)救助立法均含有程序法制的內(nèi)容。

依據(jù)社會(huì)法法理，社會(huì)救助程序法治化的必要性體現(xiàn)為：一方面，正當(dāng)合法的程序是公民的社會(huì)救助權(quán)利得到保障和獲得救濟(jì)的基礎(chǔ)。程序本身就是對(duì)社會(huì)救助的前置性救助或稱預(yù)防性救濟(jì)，同時(shí)也為事后救濟(jì)提供了依據(jù)，再者，規(guī)范的救助程序設(shè)置是防止政府救助資源配置異化的有效手段。另一方面，社會(huì)救助程序是實(shí)體法價(jià)值實(shí)現(xiàn)的工具，是社會(huì)救助工作正常開(kāi)展的必備條件。通過(guò)社會(huì)救助法規(guī)定救助主體和對(duì)象的權(quán)利義務(wù)，救助主體必須依程序行使職權(quán)、履行義務(wù)，救助對(duì)象也必須借助于相關(guān)程序機(jī)制獲得救助利益，使法定權(quán)利成為現(xiàn)實(shí)權(quán)利。

從我國(guó)社會(huì)救助現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，社會(huì)救助法規(guī)定程序法治化的必要性在于：社會(huì)救助的實(shí)施實(shí)際上是國(guó)民收入的再分配，而分配主體是掌握公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，被分配的主要是社會(huì)弱勢(shì)群體，因此必須通過(guò)規(guī)范程序保證救助資源分配的合理與公正，同時(shí)限制公權(quán)力的恣意行使；現(xiàn)有的救助資金、救助資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)“供小于求”“僧多肉少”，容易導(dǎo)致救助的不公平甚至權(quán)力尋租，需要嚴(yán)格的程序予以制約。更重要的是，社會(huì)救助程序的合理創(chuàng)設(shè)，有利于被救助主體在維護(hù)自身利益、實(shí)現(xiàn)被救助權(quán)益的過(guò)程中，感受到各方主體行使權(quán)利（力）過(guò)程的公正性，以培養(yǎng)其遵循合法程序來(lái)行使權(quán)利的習(xí)慣。

三、法治化社會(huì)救助程序的主要路徑

1. 加強(qiáng)社會(huì)救助程序立法，完善救助程序的頂層設(shè)計(jì)。必須通過(guò)加強(qiáng)救助程序的立法，改變“重實(shí)體、輕程序”的狀況，保證各項(xiàng)救助程序有法可依。根據(jù)目前情況以及立法實(shí)踐，單獨(dú)制定一部綜合性社會(huì)救助程序法規(guī)并不可行，比較可行的立法模式是修訂《辦法》，或制定《社會(huì)救助法》時(shí)，在其總則中設(shè)立社會(huì)救助程序條款，也可以設(shè)立專章規(guī)定社會(huì)救助程序。要通過(guò)救助程序立法，完善救助程序的整體設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)救助程序法治化的不足，協(xié)調(diào)生活救助、特困人員救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助等救助程序，規(guī)定社會(huì)力量參與救助的準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出等程序，同時(shí)，要特別規(guī)定救助標(biāo)準(zhǔn)制定程序、救助資金確定與發(fā)放程序等，并保證公民的信息知情權(quán)。

2. 規(guī)范社會(huì)救助的啟動(dòng)、審核、實(shí)施程序，強(qiáng)化程序的強(qiáng)制力。社會(huì)救助啟動(dòng)程序方面，應(yīng)確立書(shū)面和口頭相結(jié)合的形式，并克服二元化結(jié)構(gòu)帶來(lái)的申請(qǐng)限制，建議增加特殊情況下救助機(jī)構(gòu)依職權(quán)啟動(dòng)和公益組織啟動(dòng)救助的程序，完善救助申請(qǐng)對(duì)象權(quán)利和受理機(jī)構(gòu)義務(wù)的法律規(guī)定。審核程序方面，建議在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)定救助部門受理、審查、公示、批準(zhǔn)的時(shí)限，要統(tǒng)一、規(guī)范家計(jì)調(diào)查程序，并保證其操作性；可以借鑒英國(guó)等經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)不同的救助設(shè)置不同的家計(jì)調(diào)查程序，并設(shè)置特殊情況下的簡(jiǎn)易程序。實(shí)施程序方面，要通過(guò)立法規(guī)范救助標(biāo)準(zhǔn)的制定、調(diào)整程序以及救助資金（含實(shí)物）發(fā)放程序，設(shè)立專業(yè)且中立的救助資金發(fā)放機(jī)構(gòu)，以保證救助行為的透明、公開(kāi)公正。要改變現(xiàn)有法律制度中救助程序規(guī)定約束力弱化的現(xiàn)象，賦予救助程序更大強(qiáng)制力，要在“法律責(zé)任”一章中規(guī)定違反救助程序、變相“簡(jiǎn)化”程序等行為相應(yīng)的法律責(zé)任。

3. 設(shè)置公民參與程序和監(jiān)督程序，保證救助行為的公信力。要通過(guò)立法，將現(xiàn)有救助法律缺失的公民參與程序予以確立。一是建議在救助審核程序中規(guī)定對(duì)相關(guān)利害關(guān)系人的回避制度及其程序。二是在在救助對(duì)象的審批、救助標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整、社會(huì)力量參與救助的準(zhǔn)入審核等程序中，引入聽(tīng)證程序，一方面可以保證公民的信息知情權(quán)，從外部約束公權(quán)力，防止暗箱操作，同時(shí)也可以保證上述程序的合法性以及相關(guān)結(jié)果的權(quán)威性。三是在健全監(jiān)督權(quán)的同時(shí)完善監(jiān)督程序?，F(xiàn)有社會(huì)救助法律制度規(guī)定的監(jiān)督包括政府部門的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和救助對(duì)象的監(jiān)督等。各類監(jiān)督在監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督事項(xiàng)等方面不同，程序也不相同。特別是地方政府和有關(guān)部門對(duì)救助資金以及救助部門救助行為的監(jiān)督、救助部門對(duì)救助對(duì)象（家庭經(jīng)濟(jì)情況等）的跟蹤監(jiān)督、有關(guān)部門及民眾對(duì)救助資金發(fā)放情況的監(jiān)督等必須有相應(yīng)的程序規(guī)定，以保證監(jiān)督的有效性和可操作性。

4. 完善社會(huì)救助權(quán)利救濟(jì)程序。權(quán)利救濟(jì)是憲法規(guī)定的公民的社會(huì)救濟(jì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障和基礎(chǔ)。如果僅依靠《辦法》第六十五條規(guī)定的行政復(fù)議或訴訟手段，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)申請(qǐng)人或救助對(duì)象的權(quán)利保護(hù)。一方面，建議修訂《辦法》或制定《社會(huì)救助法》時(shí)設(shè)立“權(quán)利救濟(jì)”專章或?qū)ｉT條款，明確可以提起行政復(fù)議或行政訴訟的情形以及相關(guān)救濟(jì)方式等。另一方面，整合現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)手段和救濟(jì)資源，通過(guò)完善《人民調(diào)解法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《民事訴訟法》《刑事訴訟法》等，拓寬法律受理范圍，確立不同程序的救濟(jì)方式。在上述基礎(chǔ)上，建立一套匯集民間調(diào)解、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)三個(gè)層次的立體化救濟(jì)程序體系，明確各類主體在救濟(jì)程序中的權(quán)利和義務(wù)。

（李鄂輝系湖南省民政廳政策法規(guī)處處長(zhǎng)；唐政秋系長(zhǎng)沙民政學(xué)院教授）