2015年司法改革要略*

●張步洪/文

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2015年司法改革要略*

●張步洪**/文

內(nèi)容摘要：2015年，司法體制改革全面深入推進，文章以時間為序從政策導向與評判標準、法律職務資格制度資格制度改革、規(guī)范刑事訴訟涉案財物處置、建立防止和追究干預司法的制度體系四個方面，對司法改革的政策出臺、有關部門貫徹落實的具體措施及專家評價等觀注點進行系統(tǒng)的歸納、整理，有助于司法改革進程的及時回顧與精準推進。

關鍵詞：司法改革規(guī)范政策評價

*本文有關改革政策的政策考量、規(guī)則適用，請查閱文件起草機關負責人答記者問新聞稿、文件起草人發(fā)表的解讀文章,使用信息如無特別說明，均來自新華社、《人民法院報》、《檢察日報》新聞稿。謹向原文作者、信息發(fā)布者致謝！

**最高人民檢察院司改辦副廳級檢察員、東南大學法學院教授［100726］

2015年，司法體制改革全面深入推進，試點工作取得突破性進展和明顯成效，一批有影響的改革任務取得了階段性成果。限于篇幅，現(xiàn)就一年來司法改革有關情況從規(guī)范、政策、觀念層面擇要介紹如下：

一、政策導向與評判標準

1月30日，中央全面深化改革領導小組（下稱“中央深改組”）審議通過《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）?！秾嵤┓桨浮方y(tǒng)籌三中、四中全會改革舉措，統(tǒng)籌政策、方案、力量、進度，確保改革任務相互協(xié)調、改革進程前后銜接、改革成果彼此配套，明確了各項改革任務的政策取向、責任分工、時間進度、成果要求，其中列出的改革舉措都要在2015年至2017年的三年內(nèi)出臺具體落實的政策、措施。2 月24日，“中辦”、“國辦”印發(fā)了該《實施方案》。

完善司法人員分類管理制度、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障制度、推動地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理四項改革（下稱“四項改革”），是這一輪司法體制改革的重點，居于基礎性地位。5月5日，“中央深改組”同意山西等11個省市區(qū)開展“四項改革”試點。這是繼2014年上海等7個試點省市后的第二批試點。12月9日，中央深改組審議通過《關于在全國各地推開司法體制改革試點的請示》，同意于2016年在北京等13個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設兵團適時推開“四項改革試點”。

司法人員分類管理改革，要進一步挖掘內(nèi)部潛力，讓有限的司法資源得到最有效的利用，在更高層次上實現(xiàn)公正與效率的平衡。試點中，要按照司法規(guī)律，綜合考慮隊伍實際和辦案量，科學合理確定法官、檢察官員額。在省一級設法官、檢察官遴選委員會，遴選工作要嚴格標準、優(yōu)化程序、擇優(yōu)錄取、逐步增補，不搞遷就照顧，確保業(yè)務水平高、司法經(jīng)驗豐富、能獨立辦案的人進入員額。要擴大選任范圍，選拔更多品質好、有法律素養(yǎng)、實踐經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀人才進入法官、檢察官隊伍。［1］

司法責任制改革，要堅持法官、檢察官權責統(tǒng)一，遵循司法親歷性和權責一致性規(guī)律，賦予法官、檢察官辦案主體地位，真正做到讓審理者裁判、由裁判者負責。建立健全辦案質量終身負責制和錯案責任追究制，進一步明確錯案責任追究的標準和程序，增強操作性、可行性，促使司法人員提高辦案質量和水平。

改革中要正確處理司法機關內(nèi)部各類人員之間的關系，充分調動廣大司法人員的積極性。法官檢察官、司法輔助人員和司法行政人員，都需要按照權責利相適應的原則加強職業(yè)保障。［2］

“省級統(tǒng)管”不等于實行垂直管理，而是基于民主透明原則在省級平臺上進行科學的制度設計，依托多個部門，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)統(tǒng)籌管理，要堅決抵制利用“省級統(tǒng)管”擴張部門權力的做法，防止在“省級統(tǒng)管”改革中上下級法院從審級監(jiān)督指導關系演變?yōu)樾姓`屬關系。

習近平總書記指出，司法體制改革成效如何，說一千道一萬，要由人民來評判，歸根到底要看司法公信力是不是提高了。深化司法體制改革，要廣泛聽取人民群眾意見，深入了解一線司法實際情況、了解人民群眾到底在期待什么，把解決了多少問題、人民群眾對問題解決的滿意度作為評判改革成效的標準。孟建柱書記強調，老百姓對司法的期盼和要求，說到底就是維護社會公平正義，讓矛盾糾紛得到更加公正地解決，讓合法權益得到更有效地維護，讓公權力更好地為人民服務。［3］對司法體制改革，老百姓看重的不是出了多少文件、建了多少制度，而是公平正義在每一個案件中是不是得到了更好的體現(xiàn)。

二、法律職業(yè)資格制度改革

6月5日，“中央深改組”審議通過《關于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》（以下簡稱《意見》）。12月，“中辦”、“國辦”印發(fā)了該《意見》。其主要內(nèi)容包括：基于積極穩(wěn)妥的原則，實行老人老辦法、新人新辦法，只對新進法律職業(yè)崗位人員實行考試和職前培訓，促進新舊制度妥善對接；明確了法律職業(yè)的范圍和取得法律職業(yè)資格的條件，在司法考試制度確定的法官、檢察官、律師、公證員四類法律職業(yè)人員基礎上，將部分涉及對公民、法人權利義務的保護和克減、具有準司法性質的法律從業(yè)人員納入法律職業(yè)資格考試的范圍；建立國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，將現(xiàn)行司法考試制度調整為國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，改革法律職業(yè)資格考試內(nèi)容，加強法律職業(yè)資格考試科學化、標準化、信息化建設；建立法律職業(yè)人員任職前培訓制度，統(tǒng)一職前培訓的內(nèi)容和方式，加強職前培訓的組織保障；完善對法律職業(yè)資格的管理，加強法律職業(yè)資格管理規(guī)范化、制度化建設，建立法律職業(yè)資格檔案管理和信息發(fā)布制度，建立法律職業(yè)資格暫停、吊銷制度。

三、規(guī)范刑事訴訟涉案財物處置

2014年12月30日，“中央深改組”審議通過《關于進一步規(guī)范刑事訴訟涉案財物處置工作的意見》（以下簡稱《意見》）。2015年初，“中辦”、“國辦”印發(fā)了該《意見》，要求堅持公正與效率相統(tǒng)一、改革創(chuàng)新與于法有據(jù)相統(tǒng)一、保障當事人合法權益與適應司法辦案需要相統(tǒng)一的原則，健全處置涉案財物的程序、制度和機制?！兑庖姟丰槍π淌略V訟涉案財物處置隨意性大、涉案財物保管不規(guī)范等問題，進一步明確了規(guī)范涉案財物查封、扣押、凍結程序的要求；針對及時、妥善處置刑事訴訟涉案財物問題，提出了規(guī)則要求，確保及時返還、合理處置；針對辦理非法集資、傳銷、地下錢莊、涉稅犯罪以及電信詐騙、網(wǎng)絡詐騙案件中涉案賬戶查詢難、凍結難、劃扣難突出問題，提出探索建立統(tǒng)一的專門查詢機制，建立涉案賬戶緊急止付制度，完善集中查詢、凍結和定期續(xù)凍制度；針對刑事裁判中涉及財物部分存在的“執(zhí)行難”，特別是判決繼續(xù)追繳違法所得、責令退贓被害人損失的“空判”現(xiàn)象，完善了違法所得追繳、執(zhí)行工作機制；針對超范圍查封、扣押、不當查封、扣押善意第三人財物等問題，完善了當事人、利害關系人權利救濟渠道。

由于涉案財物處置涉及不同的訴訟領域、不同的執(zhí)法司法環(huán)節(jié)，情況較為復雜，政策性、操作性要求都很高，難以用一個文件統(tǒng)一規(guī)范。因此，《意見》重在明確政策或者政策取向，為中央政法單位和有關部門制定實施辦法提供依據(jù)。

3月9日，最高人民檢察院向社會全文公布了《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規(guī)定》。

四、建立防止、追究干預司法的制度體系

排除非法干預、保證公正司法，需要首先從司法機關內(nèi)部做起，從司法領導干部做起。四中全會要求建立一整套防止干預司法的制度體系，包括防止領導干部干預司法活動的制度，防止司法機關內(nèi)部人員過問案件的制度，以及規(guī)范司法人員接觸、交往行為的制度。這項改革相關文件公布之后，法學界普遍給予高度評價。

（一）領導干部干預司法的記錄、通報和責任追究制度

2月27日，中央深改組審議通過《關于領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。3月，“中辦”、“國辦”印發(fā)該《規(guī)定》。《規(guī)定》明確了履行領導職責與干預司法的界限；明確了司法人員全面、如實記錄的義務，不如實記錄應當承擔責任；規(guī)定了報告和通報的基本程序；明確了應當予以通報、公開、處分的行為范圍。

有學者認為，《規(guī)定》的進步之處在于第4條，它將司法人員“獨立（于違法指令）”的義務、“不服從（違法指令）”的義務進一步細化、明確為“拒絕執(zhí)行（違法指令）”的義務，如第4條，實際上賦予了司法機關以及司法人員對于上級領導干部干預司法的違法指令，有拒絕執(zhí)行的義務。這種拒絕執(zhí)行上級領導違法指令的義務，就是司法人員“獨立（于違法指令）”的義務、“不服從（違法指令）”的義務的具體要求和體現(xiàn)?！兑?guī)定》通過賦予司法人員“拒絕執(zhí)行（違法指令）”的義務，將《法官職業(yè)道德基本準則》和《檢察官職業(yè)道德基本準則》對司法人員獨立、客觀、公正行使職權的要求，真正落到了實處。［4］

5月，最高人民檢察院制定《“兩個規(guī)定”實施辦法》，在諸多方面對“兩個規(guī)定”的要求作了細化。例如，檢察機關領導干部既屬于領導干部，也屬于司法機關內(nèi)部人員。為管住領導干部這個關鍵少數(shù)，《實施辦法》明確，檢察機關領導干部干預、插手、違反規(guī)定過問司法辦案活動的，同時適用“兩個規(guī)定”。

8月19日，最高人民法院印發(fā)《實施辦法》，在《規(guī)定》的基礎上，規(guī)定了全面記錄的對象、方式，需要向上一級黨委特別報告的事項，需要層報最高人民法院的事項等。其中，《實施辦法》設計的操作方法，特別是在案件信息管理系統(tǒng)中設立“外部人員過問信息專庫”并定期匯總分析的規(guī)定，受到學者的高度評價。［5］

11月初，中央政法委首次向社會公開通報領導干部干預司法活動、插手具體案件處理和司法機關內(nèi)部人員過問案件的典型案件。

（二）司法機關內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究制度

3月26日，中央政法委員會全體會議審議通過《司法機關內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》，提出五方面的舉措：明確了司法辦案人員拒絕內(nèi)部人員干預、說情或者打探案情等不當要求的義務；建立司法機關內(nèi)部人員過問案件的記錄制度；明確司法機關內(nèi)部人員違反規(guī)定干預辦案的調查處理職責與程序；建立司法機關內(nèi)部人員違反規(guī)定干預辦案的通報制度；建立司法機關內(nèi)部人員違反規(guī)定干預辦案，或者對辦案人員進行打擊報復的責任追究制度。

8月19日，最高人民法院印發(fā)《實施辦法》，對法院工作人員受請托過問案件作了禁止性規(guī)定，對如何處理當面請托和郵寄涉案材料提出了行為指引；對因履行職責過問案件和批轉、轉遞涉案材料進行了嚴格規(guī)范，必須全程留痕；對法院設立司法機關內(nèi)部人員過問案件信息專庫作出了明確規(guī)定；對法院工作人員違規(guī)過問案件規(guī)定了更加剛性的懲罰措施；為如實記錄司法機關內(nèi)部人員過問案件情況的辦案人員制定了保護性措施。

（三）規(guī)范司法人員交往行為

6月5日，“中央深改組”審議通過《關于進一步規(guī)范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》以下稱《意見》。會議要求，廣大司法人員要做公正司法的實踐者和維護者，守住做人、處事、用權、交友的底線，管好自己的生活圈、交往圈，自覺維護法律尊嚴和權威。

9月24日，“兩高三部”聯(lián)合印發(fā)《關于進一步規(guī)范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。其主要內(nèi)容包括：司法人員在辦案過程中，應當在工作場所、工作時間接待當事人及相關人員，因辦案需要確需在非工作場所、非工作時間接觸的應當經(jīng)過批準，因不明情況或者其他原因在非工作時間或非工作場所接觸的應當事后及時報告；任何個人、組織可以反映或者舉報違規(guī)交往行為，司法機關紀檢監(jiān)察部門應當如實記錄、及時核查，向實名舉報者反饋結果；違規(guī)交往行為記入個人廉政檔案作為司法人員年度考核和晉職晉級的重要依據(jù)；司法機關每季度進行匯總分析，報告同級黨委政法委和上級司法機關?！兑?guī)定》明令禁止五種不正當接觸交往行為，附加了兜底條款?！兑?guī)定》還重申了司法人員公務回避制度，明確了對司法人員違規(guī)交往行為予以處分的規(guī)范依據(jù)，界定了“司法人員”、“特殊關系人”、“中介組織”的范圍。

五、律師制度改革

9月15日，中央深改組審議通過《關于深化律師制度改革的意見》。2015年，國家出臺了多個有關律師制度改革的文件。

（一）律師代理申訴制度

6月18日，中央政法委印發(fā)《關于建立律師參與化解和代理涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的具體任務是:原案件處理正確的，律師幫助信訪人準確理解政法機關依法作出的法律處理意見，勸導其服判息訴；原案件處理可能存在錯誤或瑕疵的，律師向政法機關提出建議，促使問題進入法律程序解決;信訪人生活困難，符合相關救助規(guī)定的，律師協(xié)助申請人開展救助申請工作。

《意見》明確，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件遵循以下原則:自愿平等，尊重信訪人意愿，不強制化解，不偏袒政法辦案單位、不誤導信訪群眾；依法據(jù)理，嚴格依照法律和政策，向信訪人講清法理、講明事理、講通情理，向政法機關提出法律意見；實事求是，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，依法維護信訪群眾合法權益，尊重政法機關依法作出的公正處理意見；無償公益，不以贏利為目的，向信訪人提供無償法律服務。

《意見》列舉了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的四種模式：坐班值守型、專案專人服務型、專家評查型、代理型。實踐中，一些地方從源頭預防、過程化解、申訴代理、末端處置等方面探索創(chuàng)新了一系列運作模式，豐富了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度?！兑庖姟肪吐蓭熃诱勑旁L人、評析信訪案件、釋法勸導、提出處理建議、引導信訪人依法申訴、幫助申請救助提出了一些指導性的基本方法，同時鼓勵律師結合實際，運用專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，靈活運用各種方法，促進涉法涉訴信訪案件得到依法公正處理。

（二）最高人民法院死刑復核案件聽取律師意見

年初，最高人民法院印發(fā)《關于辦理死刑復核案件聽取辯護律師意見的辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了最高人民法院在辦理死刑復核案件中就辯護律師提出查詢立案信息、查閱案卷材料、當面反映意見、提交書面意見、送達裁判文書等事項的處理辦法和流程?！掇k法》規(guī)定，辯護律師可以聯(lián)系最高人民法院查詢立案信息和查閱、摘抄、復制案卷材料；辯護律師要求當面反映意見的，案件承辦法官應當及時安排。最高人民法院還公布了相關審判庭的聯(lián)系電話和通信地址。

（三）依法保障律師執(zhí)業(yè)權利

9月16日，“兩高三部”印發(fā)《關于依法保障律師執(zhí)業(yè)權利的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），分別就保障律師知情權、申請權、申訴權，以及會見、閱卷、收集證據(jù)和發(fā)問、質證、辯論辯護等權利提出明確要求：其一，保障律師知情權，律師向辦案機關了解案情時，辦案機關應當依法告知；辦案機關作出重大程序性決定時，應當及時告知。其二，保障律師會見權，明確律師會見在押嫌疑人、被告人的權利，尤其是明確了三類案件中律師提出會見申請時辦案機關不得以法律規(guī)定之外的理由限制律師會見，律師會見嫌疑人、被告人時不被監(jiān)聽，辦案機關不得派員在場，看守所為律師會見提供便利。其三，保障律師通信權，除特殊情形外辦案機關不得對辯護律師同嫌疑人、被告人的往來信件截留、復制、刪改等。其四，保障律師閱卷權，同時規(guī)定了律師的保密義務。其五，保障律師申請收集、調取證據(jù)權，明確了律師向辦案機關提交自行收集的證據(jù)材料，申請調取辦案機關未提交的證據(jù)材料，申請向被害人等收集案件相關材料，申請檢察院、法院收集調取證據(jù)，申請向正在服刑的罪犯收集案件相關材料等。其六，依法聽取律師意見，明確了辦案機關應當聽取律師意見的情形和相關附卷程序。第七，保障律師庭審權利，包括保障律師庭審前的申請權，保障律師參加庭審和安全檢查、出庭便利的具體措施，庭審過程中的訴訟權利保障、申請休庭、發(fā)表辯護代理意見，向法庭提出異議，申請查閱庭審錄音、錄像以及與庭審相關的通知和文書送達等內(nèi)容。第八，偵查機關對律師采取強制措施時，應當在規(guī)定時間內(nèi)通知其所在的律師事務所或者所屬的律師協(xié)會。《規(guī)定》還明確了律師執(zhí)業(yè)權利受到侵害時的救濟機制、對侵犯律師執(zhí)業(yè)權利行為的責任追究機制、提出了規(guī)范法律服務秩序的具體措施。［6］

此外，2015年，“中央深改組”審議通過了《關于完善法律援助制度的意見》；跨行政區(qū)劃法院、檢察院改革試點在北京、上海有序推進；“兩高”向全國人大常委會作了刑事案件速裁程序試點情況中期報告。

注釋：

［1］孟建柱：《主動適應形勢新變化，堅持以法治為引領，切實提高政法機關服務大局的能力和水平（2015 年1月20日在中央政法工作會議上的講話）》，載《檢察日報》2015年3月18日。

［2］王治國：《孟建柱在司法體制改革試點工作推進會上強調：堅定信心決心，深入推進改革試點，為完善具有中國特色符合司法規(guī)律的司法體制創(chuàng)造經(jīng)驗》，載《檢察日報》2015年7月25日。

［3］這里的“人民群眾”、“老百姓”主要是指普通公民、社會大眾，而不是“廣大的司法機關工作人員”。

［4］萬毅：《防止司法干預司法人員要“守土有責”》，載《檢察日報》2015年4月3日。

［5］參見何海波：《堵住干預與過問，司改路上一大步》，載《人民法院報》2015年8月21日。

［6］參照鄒偉、陳菲：《保障律師執(zhí)業(yè)權利有效發(fā)揮律師作用——兩院三部負責人解讀〈關于依法保障律師執(zhí)業(yè)權利的規(guī)定〉》，載《人民法院報》2015年9月21日。