涉農(nóng)職務(wù)犯罪法律適用問題研究

文◎何明田　張　瑜

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涉農(nóng)職務(wù)犯罪法律適用問題研究

文◎何明田*張瑜*

內(nèi)容摘要：村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時可以成為瀆職罪的犯罪主體，其在從事村內(nèi)自治事務(wù)與村級經(jīng)營活動時，不屬于“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”，不構(gòu)成職務(wù)犯罪。村基層組織管理的公共財產(chǎn)在經(jīng)過二次分配后，成為個人財產(chǎn)或者集體財產(chǎn)，不符合職務(wù)犯罪的對象特征。犯罪數(shù)額是否應(yīng)當將用于公務(wù)支出的款項扣除需要綜合考慮行為人是否可以提供有效單據(jù)等因素進行判斷。

關(guān)鍵詞：村基層組織人員職務(wù)犯罪法律適用

*甘肅省白銀市人民檢察院［730900］

2000年4月29日全國人大常委會《關(guān)于<中華人民共和國刑法>九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋一》）規(guī)定，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事規(guī)定的七種行政管理工作時，屬于《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。實踐中，由于對《解釋一》的認識存在分歧，司法機關(guān)對涉農(nóng)職務(wù)犯罪適用法律時出現(xiàn)爭議。本文通過具體案例對爭議問題進行探討。

一、農(nóng)村基層組織人員能否成為瀆職犯罪的主體

［案例一］犯罪嫌疑人李某系甘肅會寧縣丁家溝鄉(xiāng)政府財政所副所長兼出納。李某伙同該鄉(xiāng)馬某等九名村文書，在實施科技抗旱增收工程過程中，明知甘肅省農(nóng)技總站配套地膜為免費地膜，仍經(jīng)協(xié)商決定將縣統(tǒng)購地膜與省農(nóng)技總站的補貼地膜全部按照每卷70元收取費用，非法套取農(nóng)戶資金，造成農(nóng)戶經(jīng)濟損失79.55萬元。

本案在審查起訴階段，檢察機關(guān)對馬某等村干部能否成為濫用職權(quán)罪的主體存在不同認識。一種意見認為濫用職權(quán)造成嚴重后果的瀆職行為與貪污罪、受賄罪、挪用公款罪在本質(zhì)上是相同的，都具有嚴重的社會危害性和常發(fā)性，其犯罪主體應(yīng)當包括村基層組織人員。另一種意見認為村基層組織人員不是國家機關(guān)工作人員，不能成為濫用職權(quán)罪的犯罪主體。審判機關(guān)審理認為，馬某等村干部屬于受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，是瀆職罪的犯罪主體。最終以濫用職權(quán)罪判處幾名被告人免予刑事處罰。

農(nóng)村基層組織人員能否成為瀆職犯罪的主體，司法實踐中有兩種觀點。［1］肯定說認為，2002年12月28日全國人大常委會《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》（以下簡稱《解釋二》）規(guī)定，在受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，在代表國家機關(guān)行使職權(quán)時有瀆職行為而構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任。據(jù)此，在協(xié)助人民政府從事規(guī)定的七種行政管理工作時，農(nóng)村基層組織人員實際上是“受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員”，屬于瀆職罪的犯罪主體。否定說認為，在協(xié)助人民政府從事規(guī)定的七種行政管理工作時，農(nóng)村基層組織人員屬于《刑法》規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。而根據(jù)《刑法》第93條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”只屬于國家工作人員，而不是第一種“國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”。瀆職罪犯罪主體是國家機關(guān)工作人員，因此農(nóng)村基層組織人員不應(yīng)成為瀆職罪的犯罪主體。

我們同意肯定說的觀點。對馬某等人應(yīng)當以濫用職權(quán)罪追究刑事責任，法院的判決是符合法律規(guī)定的。理由如下：

首先，根據(jù)《刑法》第九章對瀆職罪的規(guī)定，除故意泄露國家秘密罪和過失泄露國家秘密罪為一般主體外，其他瀆職犯罪的主體皆為國家機關(guān)工作人員。由于主體范圍過于狹窄，在實踐中遇到了很多問題。為了更好地保護國家利益和人民財產(chǎn)權(quán)益，《解釋二》對瀆職罪的主體進行了擴充，其核心是用從事國家公務(wù)為標準界定瀆職罪的犯罪主體，即是否屬于國家機關(guān)工作人員，身份并不重要，重要的是行為人是否享有職權(quán)，是否從事公務(wù)。其次，結(jié)合《解釋一》，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時，屬于《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律規(guī)定從事公務(wù)的人員”，應(yīng)當認定為“受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員”。故農(nóng)村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時實施《刑法》第九章規(guī)定的行為致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，應(yīng)當以瀆職犯罪追究刑事責任。

二、“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”的認定

［案例二］犯罪嫌疑人韓某在任甘肅省靖遠縣劉川鄉(xiāng)張灘村村委會主任期間，在給農(nóng)戶辦理宅基地審批、商業(yè)用地審批、土地流轉(zhuǎn)等手續(xù)過程中，非法向農(nóng)戶收取各種費用，私設(shè)“小金庫”用于村委會的日常開支，并坐收坐支出現(xiàn)了入不敷出的現(xiàn)象。

該案在辦理過程中，偵查機關(guān)認為村自治事務(wù)等同于協(xié)助政府履行的公務(wù)，以貪污罪移送審查起訴。審查起訴部門認為該款的收取并非協(xié)助政府收取，而是村委會私自決定收取農(nóng)戶私人的錢用于村委會開支，此行為屬于村委會的自主行為，而非協(xié)助政府履行公務(wù)，應(yīng)當定性為職務(wù)侵占罪。審判機關(guān)認為，韓某是在協(xié)助鄉(xiāng)政府從事行政管理工作中，利用職務(wù)之便，向農(nóng)戶非法收取費用，私設(shè)“小金庫”，以貪污罪判處其有期徒刑3年，緩刑4年。

行政管理工作千差萬別，不便列舉，所以《解釋一》在列舉了六項行政管理職能后，將“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”作為兜底條款。村民委員會等村基層組織人員在從事規(guī)定的七項公務(wù)時才屬于《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。在實踐中，司法人員理解的差異性和案情的復(fù)雜性，導致在偵查、審查起訴、審判環(huán)節(jié)，對同一種行為有不同的評價。

根據(jù)最高人民法院《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》，《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”應(yīng)當具有兩個特征：一是在特定條件下行使國家管理職能；二是依照法律規(guī)定從事公務(wù)。我們認為，要明確“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”行為的認定，必須承認農(nóng)村基層組織人員的雙重身份。很多基層組織人員履行職務(wù)的行為都混雜著公務(wù)與集體事務(wù)，集體事務(wù)又分為村內(nèi)自治事務(wù)與村級經(jīng)營活動，應(yīng)分清哪些屬于公務(wù)，哪些屬于集體事務(wù)。《解釋一》將依法協(xié)助公務(wù)限制在七項范圍之內(nèi)，除了這七項，職務(wù)犯罪不能成立。村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，是指人大立法解釋七項事務(wù)之外的自治事務(wù)。從事此種事務(wù)時，村基層組織人員如利用職務(wù)之便進行犯罪，可以構(gòu)成職務(wù)侵占罪或挪用資金罪。另外，村基層組織人員在集體經(jīng)濟組織進行的經(jīng)營性活動中，利用管理或者從事經(jīng)營活動的職務(wù)便利而犯罪的，應(yīng)該認定為職務(wù)侵占罪、挪用資金罪或者非國家工作人員受賄罪，［2］該案中韓某從事的是村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，而非協(xié)助政府履行公務(wù)，該行為應(yīng)當定性為職務(wù)侵占罪而非貪污罪。

三、農(nóng)村基層組織管理的公共財產(chǎn)的認定

［案例三］犯罪嫌疑人王某系甘肅省靖遠縣高灣鄉(xiāng)葛埫村村主任，犯罪嫌疑人趙某系該村村文書、在協(xié)助高灣鄉(xiāng)人民政府實施危舊房改造工程時，王某、趙某以當年建房戶多、補助指標少為由，安排各社社長對撥付到農(nóng)戶手中的危舊房改造工程補助款進行二次分配。在分配過程中，兩人將二次分配后剩余的危舊房改造工程補助款11500元私分。

該案中，對于私分款項的性質(zhì)，審查起訴部門認為補助款發(fā)放到農(nóng)戶手中之后，性質(zhì)已發(fā)生變化，屬個人所有，且村委會組織人員組織二次分配，已經(jīng)不是協(xié)助人民政府履行公務(wù)，而是管理村民自治事務(wù)，不能以職務(wù)犯罪論處。而審判機關(guān)認為，王某、趙某侵吞的是公款，對其二人以貪污罪分別判處有期徒刑2年，緩刑3年。

我們認為，王某與趙某侵吞的并非公款，其行為應(yīng)當認定為職務(wù)侵占罪。

根據(jù)《刑法》第91條的規(guī)定：公共財產(chǎn)包含國有財產(chǎn)；勞動群眾集體所有的財產(chǎn)；用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會捐助或者專項基金的財產(chǎn)；在國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財產(chǎn)。農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪侵犯的是公共財產(chǎn)所有權(quán)。村民委員會等村基層組織直接管理的公共財產(chǎn)，主要是《解釋一》第1、2、4項規(guī)定的款物，即救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物；社會捐助公益事業(yè)款物；國有土地征用補償費用。實踐中，隨著救災(zāi)、救濟款物、土地征用補償費用等發(fā)放到集體或者個人手中，公共財產(chǎn)會發(fā)生所有權(quán)的改變。［3］也就是說上述款物在沒有分配之前是國有財產(chǎn)，由村基層組織行使管理權(quán)，農(nóng)村基層組織人員非法占用或挪用就涉嫌職務(wù)犯罪。當上述款物二次分配后，其國有財產(chǎn)的性質(zhì)就發(fā)生了改變，變成集體所有或者個人所有，村集體和個人就擁有了對這些款物的處分權(quán)與支配權(quán)，此時的財產(chǎn)性法益不符合職務(wù)犯罪的對象特征。對該財產(chǎn)的管理是村級自治事務(wù)，而非協(xié)助政府從事行政管理，也就不存在侵犯國家工作人員職務(wù)廉潔性的情形，故不構(gòu)成職務(wù)犯罪。

四、犯罪數(shù)額之認定

［案例四］2007年10月至2013年10月，犯罪嫌疑人雒某任甘肅省靖遠縣衛(wèi)生局副局長兼北灣鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院院長期間，以跑項目、給領(lǐng)導拜年送禮為名從出納陳某處分四次共拿走現(xiàn)金60000元，其中10000元上交靖遠縣衛(wèi)生局，衛(wèi)生院住院部大樓招標支出招待費5000元，其余45000元被其用于個人花銷。

在辦理本案過程中，偵查部門和審查起訴部門認定雒某的貪污數(shù)額為50000元，建議在有期徒刑六年至七年間量刑。審判機關(guān)認為，雒某貪污的數(shù)額中應(yīng)扣除衛(wèi)生院住院部大樓招標其所支出的招待費5000元，認定貪污數(shù)額為45000元，判處其有期徒刑3年，緩刑4年。該案經(jīng)抗訴發(fā)回重審后至今未判決。

我們認為，在認定農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪數(shù)額時，用于公務(wù)支出的部分是否能從總額中扣除，不能一概而論，應(yīng)綜合考慮以下幾個因素：［4］1.行為人如果主動向有關(guān)單位或者部門反映情況，公開將犯罪所得用于公務(wù)支出，說明其主觀上沒有非法占有財物的故意，這種情況下應(yīng)該在犯罪數(shù)額中扣除公務(wù)支出的數(shù)額。2.行為人如果能夠提供有關(guān)憑證和單據(jù)，并且有其他證據(jù)表明行為人的這種行為是在職權(quán)范圍之內(nèi)，那么也應(yīng)將公務(wù)支出部分的數(shù)額扣除，相反，如果其行為超出了職權(quán)范圍，即使能夠提供相應(yīng)票據(jù)，也不影響犯罪數(shù)額的認定。3.行為人如果不能提供相關(guān)票據(jù)，只是辯解自己將犯罪所得用于公務(wù)，沒有其他證據(jù)可以印證，則應(yīng)全額認定，因為這種說法也許只是一種說辭，其真正目的是為了逃避法律制裁。本案中，雒某未提供相關(guān)的單據(jù)，不應(yīng)將5000元從犯罪數(shù)額中扣除。

綜上，農(nóng)村基層組織工作人員的涉農(nóng)職務(wù)犯罪行為，直接危害農(nóng)民的利益。打擊此類犯罪，需要偵查部門、審查起訴部門、審判機關(guān)形成合力，統(tǒng)一法律適用標準。本文對涉農(nóng)職務(wù)犯罪的法律適用問題進行了粗淺探討，以期對實踐有所裨益。

注釋：

［1］吳禎越、鄭智偉、許志敏：《淺談涉農(nóng)職務(wù)犯罪法律適用問題》，載《法制與社會》2013年第22期。

［2］http：//m.biyelunwen.yjbys.com/fanwen/shuoshi/ 421713.html，訪問日期：2016年4月6日。

［3］韋朝歡、韋兆天：《涉農(nóng)職務(wù)犯罪的法律適用》，http：//court.gmw.cn/html/article/201207/12/95236. shtml，訪問日期：2016年4月7日。

［4］姜博凝：《受賄犯罪數(shù)額認定問題研究》，華東政法大學2011年碩士論文。