戶籍·生存·命運

文/李文周

戶籍·生存·命運

文/李文周

戶籍，說白了就是一紙個人身份證明，本不該有價值差異，更不該因在城在鄉(xiāng)居住不同而滋生等級，因為《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定：“公民在法律面前一律平等”。這就是說，在法律意義上和社會序列中，每個公民都是平等的。然而，在相當長的一個時期內(nèi)，我國公民因居住地的不同被分成農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶籍。非農(nóng)業(yè)人口有一個“購糧簿”，可以憑簿購買平價的“商品糧”，而農(nóng)業(yè)人口則不享受這種待遇。后來，政府相繼出臺的一系列政策和規(guī)定，將戶口與招工、住房、孩子上學、社會福利等公民權(quán)益直接掛鉤，城鄉(xiāng)、工農(nóng)差別進一步擴大，導(dǎo)致了社會不公平，制約了人口流動和社會發(fā)展效率。

記憶中“農(nóng)”與“非”的差別

我最早感受到的城鄉(xiāng)、工農(nóng)差別，是在三年自然災(zāi)害后期。當時雖然城市糧食供應(yīng)不足，但只是多和少的問題，而在農(nóng)村,則是有和無的問題。1959年，我才剛記事，村里的大食堂已經(jīng)無米下鍋，我家所有的糧食早已交了公，只能吃糠咽菜度饑荒。樹葉、樹皮、地瓜秧、豆棵磨成面,我和大人一樣都吃過。好在我父親當時在縣園藝場工作，算是“公家人”,每月有幾十斤的固定口糧。他每天省下幾個饅頭、窩窩頭，積攢起來送回家，這點口糧就成了救命糧。當初要求家家戶戶交出存糧吃集體大鍋飯時，那些誠實聽話不留一點“后手”，在大食堂解散家中無糧又無在外吃“商品糧”的親戚接濟的人家，只能在困境中掙扎。朦朧記憶中的那些吃糠咽菜造成面黃肌瘦和水腫將死的人的慘狀，真是令人心酸。三年自然災(zāi)害我的家鄉(xiāng)餓死了多少人無人統(tǒng)計，但“撐”死的也有。我們村里的張某，在大饑荒中靠吃野菜啃樹皮，幾個月沒吃過一頓飽飯，后來上級下發(fā)一部分救濟糧，是榨完油的干豆餅，他因為一次吃下去的太多，喝水后將胃撐破而死，故都說他是“撐”死的。

20世紀六七十年代，我們村有好幾戶“半農(nóng)半非”的家庭。這些家庭的成員中，有一人在外工作是非農(nóng)業(yè)戶口吃“商品糧”，其他成員則是農(nóng)業(yè)戶口。在三年自然災(zāi)害中，這些家庭沒有餓死人的。因為有固定的工資收入，吃著國家的“商品糧”，他們在子女教育、就業(yè)等很多方面也優(yōu)于普通農(nóng)民，享有僅次于城市居民的社會政治地位。正因為戶籍性質(zhì)的不同造成的城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間的差別越來越大，人們才千方百計地想離開農(nóng)村，想方設(shè)法躋身“非農(nóng)業(yè)”。那個年代，農(nóng)村人跳出農(nóng)門改變命運的途徑，主要是上學、參軍、招工（大多是城市青年不愿干的煤礦等艱苦危險的工作）、亦工亦農(nóng)轉(zhuǎn)干、民辦教師轉(zhuǎn)正、“替老換幼”等?！拔幕蟾锩逼陂g，大中專學校招生主要是推薦，由此才有了“工農(nóng)兵”大學生、中專生。1977年國家恢復(fù)高考后，每年都有一大批農(nóng)村精英跳出農(nóng)門。只要考上大學或中專，即自然隨著遷戶而“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，畢業(yè)后就成為吃“商品糧”的“國家干部”。參軍，隨著戶口轉(zhuǎn)移也可成為吃“商品糧”的一員，即使提不了干部退伍回鄉(xiāng)，大多也能找上個亦工亦農(nóng)的工作或成為村干部?！疤胬蠐Q幼”，是指父母有正式工作單位，到了退休年齡或提前申請退休，允許子女接班的特殊政策。早期亦工亦農(nóng)和民辦教師沒有工資，以生產(chǎn)隊工分抵資，但他們干得時間長了，都有轉(zhuǎn)正吃“商品糧”的希望。

那個年代，在戶籍政策上還有一個規(guī)定：子女戶口隨母。比如某男士雖然在城里工作，吃“商品糧”，但找了個對象是農(nóng)業(yè)戶口的，結(jié)婚后生的孩子只能隨母落農(nóng)業(yè)戶口；而某女士是吃“商品糧”的非農(nóng)業(yè)戶口，不得已找的丈夫是農(nóng)村的，雖丈夫不能隨遷，生了小孩還可以隨母落上非農(nóng)業(yè)戶口。所以，那個年代，城里的青年都不會輕易在農(nóng)村找對象結(jié)婚，不光為了自己，還有下一代。而那些通過考學、當兵提干等渠道吃上國家“商品糧”而改變命運的農(nóng)村青年，原在農(nóng)村談了對象的，有不少毀約與農(nóng)村姑娘“拜拜”，被對方罵作“陳世美”。這不能僅說是道德問題，更是生存問題，根源還是在戶籍制度。

在20世紀70年代前后，自上而下的機關(guān)干部中，有一大批是“半非半農(nóng)”的家庭，我所在的棗莊市公安局，40歲左右的民警中，“半非半農(nóng)”家庭占一半之多。雖然在農(nóng)村和那些純農(nóng)家庭相比，社會政治地位高一些，但在城里，卻明顯低人一等。首先是夫妻長期分居，除了每月的工資省吃儉用給家里補貼一點，再難幫更多家里的忙。本市的還好一些，家遠的每年一次探親假，如牛郎織女見面。其次是分配公有住房，老婆孩子在農(nóng)村的，連分房的資格都沒有。再就是城里人享有的其他社會福利，都與戶籍捆綁著，可望而不可即。要想“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，那時候條件嚴得很，絕大多數(shù)沒有可能。

到了20世紀80年代初，農(nóng)村的情況發(fā)生了新的變化，那些“半非半農(nóng)”的家庭遇到了困境。農(nóng)村分田到戶，實行生產(chǎn)責任制。不少分到責任田的“半非半農(nóng)”家庭，孩子正在上學，媳婦既做飯又要照顧孩子，還要耕種責任田，承受著雙重壓力。和我共事多年的薛城區(qū)公安分局的李股長，就是不堪承受這種壓力一時糊涂而導(dǎo)致了一場人生悲劇。

李股長1960年參加公安工作，20年來在工作上兢兢業(yè)業(yè)，任勞任怨，得到了組織上的認可?？捎捎谒掀藕⒆佣荚谵r(nóng)村，家庭比較困難。1980年，他家里分了十余畝責任田，但老婆患病，他每周只能休息一天還得回家?guī)椭シN地，時間一長，身心承受不了這種生活壓力，產(chǎn)生了對十一屆三中全會以來的路線、方針、政策的不滿情緒，認為分田單干是倒退，是復(fù)辟資本主義。1981年7月11日，李股長將自己的不滿和怨氣寫成《告全國黨員團員工人農(nóng)民的一封信》，匿名寄往《人民日報》社，信的內(nèi)容公然提出打倒當時黨中央主要領(lǐng)導(dǎo)人，號召“全國黨員團員工人農(nóng)民快覺悟起來，推翻修正主義的黨”。按當時的法律和立案標準，省公安廳直接將之定性為反革命案件，要求棗莊市公安局立案查處。十余天的時間，此案告破，李股長被逮捕。經(jīng)審查，其作案動機就是為了發(fā)泄對分田到戶導(dǎo)致他家庭困難的不滿。1981年年底，李被判處有期徒刑三年。雖然到1989年此案經(jīng)市中級人民法院復(fù)查，認為其不是以反革命為目的，不應(yīng)以反革命罪論處，給以甄別糾正，但這場人生悲劇已無法改變。三年刑滿后，李曾到市公安局找過我，談及此事深層次原因，主要還是老婆孩子長期在農(nóng)村，其“農(nóng)轉(zhuǎn)非”要求遲遲得不到解決，自己一時糊涂導(dǎo)致了這場悲劇。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的喜悲故事

20世紀80年代后期到90年代初，國家的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策逐步放寬，指標增多。對于單身干部職工妻子在農(nóng)村因身體有病不能參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的和中級以上技術(shù)職稱科技人員的直系親屬，可以申請“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。但因為符合條件的太多而指標受限，孩子多的只能先解決家屬帶一個孩子，要等一兩年再申請轉(zhuǎn)其他孩子的戶口。這些逐步放寬的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，給那些“半非半農(nóng)”家庭帶來了福音，黨政機關(guān)企事業(yè)單位大批干部職工的家屬孩子得以“轉(zhuǎn)非”進城。有了非農(nóng)業(yè)戶口，吃上“商品糧”，孩子達到就業(yè)年齡的，可以招工進工廠，甚至進黨政機關(guān)和事業(yè)單位。文化低點的，進不了黨政機關(guān)和國營單位，也可以進“大集體”端上“鐵飯碗”。那時候的政策，為了解決城市人口就業(yè)，允許各單位內(nèi)招子女，包括一些黨政機關(guān)也招進了不少人。我熟悉的一個單位的中層干部老秦，老婆孩子原來都在農(nóng)村，分田到戶實行生產(chǎn)責任制后，三個孩子都正在上學，只有妻子一人種地，日子過得很艱難?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”之后，當年大女兒趕上單位內(nèi)招有了工作；第二年兒子參軍入伍，幾年后小兒子也參加了工作。老秦每次見我談及家里的變化，總流露出心中的喜悅。

我所在單位的老周，參加工作已30年，在公安機關(guān)也干了20余年，可老婆孩子一直在臺兒莊農(nóng)村艱難度日。他家里承包的責任田種了幾畝白菜蘿卜，入冬后借一輛拖拉機，裝了滿滿一大車斗拉到棗莊城里賣，誰知“天有不測風云”，途中發(fā)生車禍，白菜蘿卜沒賣一斤又倒賠了不少錢。老周氣得直跺腳，罵自己“真倒霉”！兩年后，政策允許他老婆孩子“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，老周大女兒雖文化程度很低，局領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心照顧，把她招到某分局總機當話務(wù)員；他老婆年齡太大，又不識字，局里照顧把她安排到一個集體企業(yè)里做家屬工，每月有了固定收入。局里新建的幾棟宿舍樓，老周家第一批就分到一套三室的。周家另外幾個孩子，也先后招工進廠當了工人。老周常向人說：“這個非農(nóng)業(yè)戶口真管用。”

有一年春節(jié)后的一天，我應(yīng)邀參加一個飯局，席間有個老同志非向我敬三杯酒，一再說感謝的話。我說我們并不認識，從何說起？他說你幫過我家的大忙。你在市中公安分局任職時我去找過你，我老婆孩子的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”申請報上去兩年多一直沒批下來。當時我老婆有病幾次住進醫(yī)院，失去勞動能力，兩個孩子上學，家里的責任田無人種都荒了，是你安排戶籍科長按困難戶到市局協(xié)調(diào)指標給我們解決的?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”后的第二年，我女兒考入技工學校，畢業(yè)后分配到電廠工作，當時的技校農(nóng)業(yè)戶口的學生沒資格報考，只有非農(nóng)業(yè)戶口的才能報。我兒子因有了非農(nóng)業(yè)戶口，參軍退伍后按政策給安排了工作，現(xiàn)在鄉(xiāng)政府經(jīng)委上班，如果不是轉(zhuǎn)成非農(nóng)業(yè)戶口，當兵退伍后還只能回農(nóng)村。我老婆的病也好多了。我們一家人很知足。

進入1993 年后，山東省的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策更寬松。從棗莊的情況看，隨著大批礦工家屬“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，城中村和近郊的無地村民（三分地以下）先后被批準集體“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，加之外地遷入的，僅市中區(qū)就有三萬多人。由于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的大量增加，“非農(nóng)業(yè)”的價值也在縮水，最明顯的是招工就業(yè)難了。大學畢業(yè)一直在橡膠廠工作的董某，奮斗了20年終于熬到了老婆孩子“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，然而，進城后單位沒住房，只好在廠外租下兩間平房居住。妻子年齡偏大無法安排工作，只能在家里吃閑飯。原來老婆孩子在農(nóng)村時，有幾畝地種著，吃糧吃菜自給有余，董某每月的工資節(jié)余一部分貼補家用，日子還過得去?，F(xiàn)在租房、水電、買糧買菜都要花錢，兩個孩子上學的費用也比在農(nóng)村學校增多了，這日子過得還不如在鄉(xiāng)下。董某經(jīng)常抱怨說：“農(nóng)轉(zhuǎn)非”沒給俺家?guī)砣魏魏锰?，生活質(zhì)量非但沒提升，反而下降了。

北電廠的職工鄒某，老婆孩子“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后也遇到了和橡膠廠董某同樣的尷尬。鄒某妻兒“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，單位沒有住房，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)照將一間單身宿舍騰出來安置他們一家，四口人擠住在一起。他妻子有慢性病，找了個家屬工因勞動強度大，干了三個月就堅持不下去了。全家人吃飯、孩子上學、妻子有病就醫(yī)吃藥，所有費用，就靠鄒某一個人的工資。雖然吃上了盼望已久的“商品糧”，成為城里人，但還是比人家低一等。鄒某曾動員妻子回農(nóng)村，但戶口遷出來后，原來的責任田已分給了別人家。在農(nóng)村，沒有了賴以生存的土地，就斷了回去的路。鄒某愁得唉聲嘆氣，只能做城里的二等公民。

棗莊煤礦工人老汪妻兒“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的境況更慘。他三個兒子，只有老大參加了工作，還是棗莊礦所屬“大集體”單位。老二、老三中學畢業(yè)后待業(yè)在家，一直沒找上工作，成天無所事事，跟社會上的一些“小混混”糾合在一起。老二參與了一起搶劫案，被抓后判了12年有期徒刑；而后老三又步老二的后塵，參加了一個盜竊團伙，被判七年有期徒刑。在我的記憶中，20世紀90年代后期，棗莊煤礦像老汪這樣的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”家庭，孩子長期待業(yè)無固定工作，在社會上游蕩而走上犯罪道路的至少有十幾人。

進入21 世紀后，農(nóng)村的情況發(fā)生了巨大變化。原來農(nóng)民種地要交公糧，后來不僅不用交公糧，每畝地還給一定數(shù)額的補貼，國家的“反哺”農(nóng)業(yè)政策惠及到了廣大農(nóng)民。有一天，20世紀90年代初曾找我?guī)兔Α稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”的一個同鄉(xiāng)又找到我，要我再幫他一個忙：“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。我問他因為什么？他哭喪著臉說：“‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’后我的兩個孩子先后參加了工作，可好景不長，企業(yè)效益不好，都下了崗，我的工資也不高，一家人現(xiàn)在都‘啃’我。我想把戶口再遷回農(nóng)村，要上幾畝地種，心里也踏實，總比現(xiàn)在強?！蔽抑离S著農(nóng)村的變化，當年進城的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶，因為下崗后再就業(yè)困難等原因，尋求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的不少。但已經(jīng)跨出這一步，再走回頭路談何容易！

戶籍這張紙真能捉弄人。在中國長達幾十年的時間里，有的人因生在農(nóng)家飽受艱辛；而有的人因投胎于非農(nóng)業(yè)戶口家庭，卻又是另一番境況。在農(nóng)村那些鉚著勁兒奮斗苦苦等待10年、20年終于由“農(nóng)”轉(zhuǎn)“非”的人們，到頭來卻只能感慨“生不逢時”，那張非農(nóng)業(yè)戶籍已沒有太大的作用。

期待新一輪戶籍改革

2014年7月30日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于進一步推進戶籍改革的意見》，引起了全社會的關(guān)注，由此拉開了中國新一輪戶籍改革的序幕。

我出生在20世紀50年代，由農(nóng)村進城，深知戶籍制度關(guān)系到人的命運，關(guān)系到國家的發(fā)展戰(zhàn)略。因在市中區(qū)公安分局任職，后來又擔任市公安局副局長分管了較長時期的戶政管理工作，我對國家戶籍政策調(diào)整和改革的歷程了解得還算比較多。實際上新中國成立初期城鄉(xiāng)之間并沒有戶籍壁壘。1951年7月16日，公安部公布的《城市人口管理暫行條例》，規(guī)定了對人口出生、死亡、遷入、遷出、社會身份變動等事項的管理辦法。這是新中國成立后第一部戶口管理法規(guī)，基本統(tǒng)一了全國城市的戶口登記制度。這個時期，城鄉(xiāng)之間的遷徙還是自由的。隨著國家經(jīng)濟建設(shè)的第一個“五年計劃”開始實施，成百上千的工業(yè)項目上馬，大批的農(nóng)村勞動力進入城市。城鎮(zhèn)人口的增多，造成糧食供應(yīng)緊張，住房、教育、醫(yī)療等配套措施短缺，人們的衣食住行需要有計劃。1958年1月9日，經(jīng)全國人大常委會討論通過，毛澤東簽署一號主席令，發(fā)布了《中華人民共和國戶口登記條例》?！稐l例》確立了一套較為完善的戶籍管理制度，包括常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更七項人口登記新規(guī)。隨著這項管理制度的實施，“城里人”和“農(nóng)村人”被固定起來，農(nóng)民進城謀生受到嚴格限制，得不到法規(guī)認可，不同地區(qū)之間的人員也不能輕易地遷徙和流動。從此，中國開始形成了城鄉(xiāng)二元社會。

十一屆三中全會后，國家對戶籍遷移政策開始松動。1985年，國家頒布《居民身份證條例》，人不分城鄉(xiāng)均發(fā)身份證，方便了人口流動自由擇業(yè)。同時，暫住證、寄住證制度允許流動人口暫住城市。到20世紀80年代末和90年代初，中國開始了大規(guī)模的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”時代。但是，大城市和特大城市戶口遷入的限制仍然很嚴格。1994年以后，國家取消了戶口按照“商品糧”為標準劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”。在一些大城市和改革開放的前沿城市，先后實行了“藍印戶口”政策。藍印戶口相當于國內(nèi)的投資移民或技術(shù)移民，投資購買當?shù)卣?guī)定的房產(chǎn)和有中級以上技術(shù)職稱的人員，可以給予藍印戶口。山東省也實行了地方城鎮(zhèn)戶口，戶口簿和原來的城鎮(zhèn)戶口簿有所區(qū)別。1997年，公安部出臺《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，小城鎮(zhèn)戶口有條件地向農(nóng)民開放。到2001 年10 月，全國兩萬多個小城鎮(zhèn)中擁有固定住所和合法收入的外來人允許辦理小城鎮(zhèn)戶口。2005年，公安部經(jīng)過試點探索，推出《城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記戶口制度》，進一步放寬了大中城市戶口遷移限制，一些特大城市推行了積分落戶的政策。

縱觀戶籍改革的歷程，有成功，有教訓(xùn)，各地所做的嘗試，都積累了許多寶貴經(jīng)驗，而這些成功經(jīng)驗，終得國家層面的確認，上升為頂層設(shè)計，由此形成《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，于2014年7月底正式發(fā)布。

新的戶改《意見》中，亮點有取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)別；全面實施居住證制度；全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模等。新一輪戶籍改革，將徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬，讓公民個體自由流動起來，而不再被戶籍捆綁束縛。特別是讓農(nóng)民工等弱勢群體也能夠分享城市公共福利，進一步激活他們的創(chuàng)新和創(chuàng)造力。

然而，戶籍改革涉及醫(yī)療、社保、教育等資源的公平配置等諸多問題，范圍廣、程度深、難題多，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。但戶籍改革是大勢所趨，人心所向。它既是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，也是對經(jīng)濟社會發(fā)展的更高考量，更是推進“人的城鎮(zhèn)化”的根本前提。

人們所期待的新一輪戶籍改革，將徹底改變中國人被一張紙束縛的命運。

（本文作者單位：棗莊市公安局）