如何發(fā)揮社會救助的兜底脫貧功能

劉四海

如何發(fā)揮社會救助的兜底脫貧功能

劉四海

《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出到2020年讓7000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施實現(xiàn)脫貧，其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧。低保、五保、醫(yī)療救助、臨時救助等社會救助政策作為社會保障的重要組成部分，如何在脫貧攻堅中發(fā)揮兜底作用？我認為應(yīng)該做好“四個銜接”。

一、做好低保、五保對象和建檔立卡貧困對象的銜接

農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策的有效銜接，最關(guān)鍵是要根據(jù)二者的區(qū)別及特征做好對象的銜接，實現(xiàn)對象精準，做到精準救助、精準幫扶。要重點把握以下幾點。

（一）要將低保、五保對象全部納入建檔立卡貧困人口范圍?！逗笔∞r(nóng)村低保標準與扶貧標準銜接實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法》）明確規(guī)定：“縣（市、區(qū)）民政部門將審批的低保對象信息及時提供給同級扶貧部門建檔立卡”“民政部門與扶貧部門要密切配合，按照保障農(nóng)村低保和五保對象兜底脫貧目標，到戶到人，建立臺賬，切實做到精準扶貧、不落一人”，這清楚的表明所有低保對象都應(yīng)當(dāng)是建檔立卡對象。只有將農(nóng)村低保對象全部納入建檔立卡范圍，才能真正實現(xiàn)低保對象和扶貧對象的有效銜接。首先，低保對象是天然的貧困對象。實際操作中判定是否是貧困戶，除了貧困線外，往往還要綜合考慮 “兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房）的脫貧目標。雖然湖北省大多數(shù)地方低保標準高于扶貧標準，但實際上低保標準才最能真實反映湖北省各地農(nóng)村居民最低水平生活需求標準。收入低于保障標準的就是低保對象，需要通過低保救助解決“兩不愁”。其次，這是政策公平享受的要求。只有將最貧困的低保、五保對象都納入了建檔立卡范圍，才能使其公平享受扶貧搬遷、資產(chǎn)分紅等扶貧開發(fā)政策，低保對象除基本生存外的困難才有可能解決。

（二）要做到低保、五保對象與建檔立卡貧困人口的共同認定。一是在對象認定程序和標準上要統(tǒng)一。一方面，兩類對象認定都應(yīng)經(jīng)過申請、入戶調(diào)查、評議、公示等規(guī)范程序，堅決杜絕不走程序直接納入范圍的情況，確保對象的準確性，為對象銜接打好基礎(chǔ)；另一方面，要探索建立相對統(tǒng)一的家庭收入和貧困狀況測算指標體系，以家庭人口、收入、土地、住房、機動車、家庭成員患重病和殘疾情況等作為主要指標，綜合評估家庭收入和貧困狀況。要將評估結(jié)果與家庭經(jīng)濟狀況信息核對、入戶調(diào)查、鄰里訪問、民主評議結(jié)果相結(jié)合，精準認定對象。二是在組織實施上要統(tǒng)一。民政、扶貧部門要結(jié)合扶貧“建檔立卡”對象“回頭看”和低保對象核查，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用人員，統(tǒng)一集中開展對象認定工作，避免對象重復(fù)認定。在對象認定時，要由兩部門統(tǒng)一認定，將符合條件的對象分別納入相應(yīng)范圍。要建立責(zé)任追究制度，實行“誰調(diào)查、誰審核、誰簽字、誰負責(zé)”，確保對象認定準確。

（三）要做好低保、五保對象與建檔立卡貧困對象的動態(tài)管理。《決定》規(guī)定“對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口定期進行全面核查，建立精準扶貧臺賬，實行有進有出的動態(tài)管理?！钡捅Ｖ贫纫鶕?jù)低保對象家庭收入和財產(chǎn)狀況的變化情況，隨時調(diào)整救助金額和救助家庭。首先，不再符合條件的對象要求及時退出。有勞動能力的建檔立卡低保對象脫貧后在退出建檔立卡范圍的同時要退出低保救助范圍?！逗笔》鲐毠灶I(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于扶貧對象退出驗收的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定“貧困人口脫貧基本標準是，有勞動能力的貧困戶年人均可支配收入增幅高于全省農(nóng)村居民人均可支配收入增幅，收入水平超過同期國家扶貧標準，并力爭達到所在縣農(nóng)村居民人均可支配收入的70%以上”。由此判斷，有勞動能力的低保對象只要達到了脫貧標準，其收入基本上超過了當(dāng)?shù)氐谋Ｕ蠘藴剩ㄒ话銥樯夏甓绒r(nóng)村居民人均生活消費支出的40%左右），應(yīng)當(dāng)退出低保范圍。其次，對發(fā)生變化符合條件的要及時納入。對因病、因災(zāi)等返貧的符合低保條件的對象要及時納入低保和建檔立卡范圍，不符合低保條件但符合建檔立卡條件的要及時建檔立卡。如今年湖北省遭遇了嚴重的洪澇災(zāi)害，部分群眾財產(chǎn)損失嚴重，符合條件的要及時納入相應(yīng)的范圍。

二、做好低保保障標準和扶貧標準的銜接

共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴是曳袭?dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，可以享受低保救助。扶貧標準是經(jīng)濟收入指標，是劃定建檔立卡貧困戶的重要指標，是脫貧的重要指標之一。當(dāng)前，湖北省農(nóng)村低保標準由市一級統(tǒng)一制定，扶貧標準采用的則是全國標準。《決定》提出“加大農(nóng)村低保省級統(tǒng)籌力度，低保標準較低的地區(qū)要逐步達到國家扶貧標準”，湖北省《實施辦法》明確在2019年底前全省所有縣（市、區(qū)）當(dāng)年農(nóng)村低保標準不低于國家公布的農(nóng)村扶貧標準。兩個標準的銜接重點是要把握好以下幾個方面：

（一）要及時公布扶貧標準。國家扶貧標準是農(nóng)民年人均純收入按2010年不變價計算為2300元，逐年更新按現(xiàn)價計算的標準，是一個動態(tài)標準。各省可以采用國家標準，也可以自定標準（不得低于國家標準）。低保標準同樣也是逐年調(diào)整的，是動態(tài)變化的。要確保低保標準最終不低于扶貧標準，則要及時公布年度扶貧標準，為農(nóng)村低保標準調(diào)整提供參考。對此，《實施辦法》作了明確規(guī)定“每年2月底前，省扶貧辦公開隨物價指數(shù)變動調(diào)節(jié)后的扶貧標準新數(shù)據(jù)”“每年3月底前，市（州）人民政府按規(guī)定調(diào)整、公布當(dāng)年所轄縣（市、區(qū)）低保標準”，省級扶貧部門應(yīng)按時間節(jié)點落實到位。

（二）要科學(xué)調(diào)整低保標準。一方面，當(dāng)前保障標準低于扶貧標準的縣（市、區(qū)）要科學(xué)謀劃，確保2019年低保標準不低于扶貧標準。截至今年，湖北省平均低保標準為3736元，超過了同期扶貧標準，但還有6個縣（市、區(qū)）的農(nóng)村低保標準低于國家扶貧標準。另一方面，當(dāng)前保障標準高于扶貧標準的縣（市、區(qū)）要堅持逐年量化調(diào)整，確保不低于同期扶貧標準。從歷年實際看，農(nóng)村低保保障標準是按不低于上年度農(nóng)村居民人均消費支出的40%進行調(diào)整，而根據(jù)習(xí)近平總書記就《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》起草的有關(guān)情況所作的說明，國家扶貧標準是綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現(xiàn)價計算，按每年6%的增長率調(diào)整，扶貧標準的增幅遠低于農(nóng)村低保標準的增幅。只要堅持逐年量化調(diào)整，低保標準高于同期扶貧標準是完全能夠?qū)崿F(xiàn)的。

三、做好專項救助與精準脫貧的銜接

據(jù)民政部抽樣調(diào)查，因病致貧、因病返貧是造成農(nóng)村貧困的重要原因，占貧困發(fā)生率40%左右；遭遇突發(fā)事件、意外傷害或其他特殊事件也可能導(dǎo)致某些家庭生活陷入困境。發(fā)揮好醫(yī)療救助、臨時救助等專項社會救助的功能，形成制度合力，對兜底脫貧具有重大的現(xiàn)實意義。

（一）醫(yī)療救助助力脫貧。各地要在提高新農(nóng)合報銷比例、規(guī)范治療降低醫(yī)療支出水平的同時，將貧困人口納入醫(yī)療救助范圍，從以下幾個方面開展醫(yī)療救助脫貧工作：一是資助參合。根據(jù)《決定》要求，對建檔立卡貧困人口參加基本醫(yī)療保險的個人繳費部分由財政給予補貼。其中對低保、五保對象參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的個人繳費部分由醫(yī)療救助基金進行補貼，五保對象給予全額資助，低保對象給予定額資助。二是全面開展重特大疾病救助。將建檔立卡貧困人口、未建檔立卡的支出型貧困家庭納入重特大疾病醫(yī)療救助范圍。經(jīng)基本醫(yī)療保險、大病保險及各類補充醫(yī)療保險、商業(yè)保險等報銷后個人負擔(dān)的合規(guī)醫(yī)療費用，對建檔立卡貧困人口取消救助門檻，直接予以救助，防止因病返貧。有條件的地方，可比照低保對象實施重特大疾病醫(yī)療救助。三是加強與大病保險銜接。完善大病保險支付方式，提高保險在“上游”的保障能力，減輕“下游”救助壓力，增強醫(yī)療救助托底保障功能。四是穩(wěn)步提高基本醫(yī)療救助水平。

五保對象符合規(guī)定的基本醫(yī)療費用個人承擔(dān)部分，經(jīng)基本醫(yī)療保險、大病保險和其他補充醫(yī)療保險支付后，由醫(yī)療救助資金及其他方式全額補助。

（二）臨時救助助力脫貧。要發(fā)揮臨時救助的“救急難”功能，對建檔立卡對象（含低保、五保對象）遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь?，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或者救助之后基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭（個人），根據(jù)困難程度，及時給予1～12倍城市低保標準的臨時救助。非建檔立卡的其他家庭遭遇同樣情況的也要及時予以救助，防止因病、因災(zāi)返貧。在一年之內(nèi)，可以根據(jù)實際情況多次救助，確保救助取得實效。

（三）其他專項救助助力脫貧。要積極開展“救急難”工作，對符合條件的對象綜合使用其他救助政策，做好醫(yī)療救助、臨時救助與教育、就業(yè)、住房、災(zāi)害救助等專項救助制度的銜接配合，形成救助合力，提高救助效益，切實解決好各種實際困難。

四、做好社會救助與扶貧開發(fā)信息銜接

信息銜接是實現(xiàn)農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的關(guān)鍵。各地要抓緊建立農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)的信息共享機制，重點要做好以下幾方面：一是完善現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫信息。要加快健全完善社會救助信息系統(tǒng)和扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，不斷提高低保、醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)以及臨時救助信息化管理水平，確保數(shù)據(jù)全面詳實、及時更新，為實現(xiàn)社會救助兜底保障提供技術(shù)支撐。二是實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。推進救助信息系統(tǒng)和扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)對接，實現(xiàn)社會救助和扶貧開發(fā)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)及時更新、動態(tài)實時監(jiān)測。在當(dāng)前尚未實現(xiàn)線上對接的情況下，民政部門要將審批的低保對象信息及時提供給同級扶貧部門建檔立卡，扶貧部門準確識別有勞動能力或勞動意愿的低保對象，實施精準扶貧；扶貧部門要將通過扶貧開發(fā)政策增加收入的脫貧對象信息提供給民政部門實現(xiàn)動態(tài)管理，經(jīng)核定收入超過低保標準的，及時退出低保救助范圍。在脫貧時間節(jié)點內(nèi)，對扶貧建檔立卡對象中完全或部分喪失勞動能力的貧困戶，無法通過其他扶貧措施提高收入，只能通過低保等政策性保障其收入超過扶貧標準的，留在低保范圍內(nèi)通過兜底實現(xiàn)脫貧。

（作者單位：湖北省民政廳）