關(guān)于加快社會(huì)組織改革發(fā)展的幾點(diǎn)思考

李 政

關(guān)于加快社會(huì)組織改革發(fā)展的幾點(diǎn)思考

李 政

社會(huì)組織是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，加快推進(jìn)管理制度改革，形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的社會(huì)組織制度，是事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要任務(wù)。

一、加快社會(huì)組織改革發(fā)展的重要意義

我國(guó)的社會(huì)組織，以在民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和基金會(huì)為主體。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展，社會(huì)組織數(shù)量持續(xù)增加，規(guī)模不斷壯大，作用日益突現(xiàn)。在我國(guó)大力推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期，加快社會(huì)組織管理制度改革，對(duì)于完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。

發(fā)展社會(huì)組織，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。各類行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等社會(huì)組織作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要一環(huán)，協(xié)助黨委和政府，落實(shí)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)政策，發(fā)揮著服務(wù)企業(yè)、規(guī)范行業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等重要作用。比如，上海現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)1600余家，廣泛分布在制造業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)以及農(nóng)林牧漁業(yè)等行業(yè)，服務(wù)近56萬(wàn)個(gè)會(huì)員單位，在上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中擔(dān)當(dāng)著重要角色。近年來，全球中央對(duì)手方協(xié)會(huì)、中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)等全國(guó)性社會(huì)組織相繼落戶上海，亞太地區(qū)教育質(zhì)量保障組織(APQN)上?？偛俊⑸虾＜~約大學(xué)等社會(huì)組織在上海登記成立，上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心、上海保稅區(qū)域協(xié)會(huì)等參與設(shè)立自貿(mào)區(qū)社會(huì)參與委員會(huì)，有力推動(dòng)了上海“四個(gè)中心”建設(shè)和科技創(chuàng)新中心、自貿(mào)區(qū)建設(shè)。

發(fā)展社會(huì)組織，是參與社會(huì)治理和公共服務(wù)的重要主體。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革，利益格局深刻調(diào)整，各種思想觀念相互交織，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，對(duì)整個(gè)社會(huì)治理體制帶來根本性變化。習(xí)近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”社會(huì)組織作為“社會(huì)人”再組織化的重要載體，是社會(huì)參與的重要途徑，是社會(huì)協(xié)商的重要主體，是社會(huì)活力的重要來源。與企業(yè)不同的是，社會(huì)組織不以營(yíng)利為目的，主要靠整合社會(huì)參與、利益協(xié)調(diào)和資源整合等社會(huì)化機(jī)制運(yùn)行，提供企業(yè)不愿做、政府難以顧及或者行政成本太高、難以做好的準(zhǔn)公共服務(wù)，可以貼近服務(wù)對(duì)象，滿足多樣化、個(gè)性化需求，對(duì)于破解政府失靈、市場(chǎng)失靈具有獨(dú)特的功能優(yōu)勢(shì)。

發(fā)展社會(huì)組織，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的內(nèi)在要求。社會(huì)組織涉及不同行業(yè)、不同領(lǐng)域，廣泛聯(lián)系或組織著某一方面的群眾，具有很強(qiáng)的社會(huì)影響，是黨聯(lián)系不同方面、不同利益階層的重要橋梁紐帶。社會(huì)組織集聚了一批優(yōu)秀黨員和群眾帶頭人，在社區(qū)里“敲得開門、說得上話”，能夠更好地開展群眾工作。加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)，發(fā)揮好社會(huì)組織的正能量，有利于把社會(huì)組織及其從業(yè)人員緊密團(tuán)結(jié)在黨的周圍，不斷擴(kuò)大黨在社會(huì)組織的影響力，擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、社會(huì)組織面臨的發(fā)展難題

雖然社會(huì)組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中發(fā)揮了重要作用，但從社會(huì)發(fā)展需求來看，還存在社會(huì)組織自身較弱、支持引導(dǎo)力度不夠、監(jiān)督管理滯后等問題，主要表現(xiàn)在六個(gè)方面：

一是社會(huì)組織法律法規(guī)方面，存在滯后性、不配套等問題。目前，我國(guó)在憲法、民法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法、民辦教育促進(jìn)法中均涉及社會(huì)組織，但缺少一部專門的、全面的針對(duì)所有社會(huì)組織的法律法規(guī)；現(xiàn)行的社團(tuán)條例、民非條例、基金會(huì)條例、外國(guó)商會(huì)條例為行政法規(guī)，相關(guān)規(guī)定落后于實(shí)踐；各地的社會(huì)組織法制建設(shè)參差不齊，由于法律體系不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)，難以適應(yīng)社會(huì)組織日新月異的發(fā)展。

二是社會(huì)組織登記審批方面，存在要求高、力量弱等問題。雙重管理體制下，社會(huì)組織到登記管理機(jī)關(guān)登記前，須有相關(guān)領(lǐng)域的黨政機(jī)關(guān)或授權(quán)組織同意擔(dān)任其業(yè)務(wù)主管單位并出具批準(zhǔn)文件。一些民間自發(fā)申請(qǐng)或跨行業(yè)、跨領(lǐng)域成立社會(huì)組織時(shí)，不太容易找到業(yè)務(wù)主管單位，增加了登記難度。實(shí)施直接登記改革以后，極大地釋放了社會(huì)組織登記發(fā)展的空間，但在具體的工作實(shí)踐中仍有待細(xì)化落實(shí)，完善準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。此外，民政部門由于登記管理力量相對(duì)薄弱，對(duì)直接登記成立后的社會(huì)組織如何實(shí)施有效的管理服務(wù)，需要進(jìn)一步創(chuàng)新工作思路，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

三是社會(huì)組織監(jiān)督管理方面，存在不適應(yīng)、手段少等問題。對(duì)于大多數(shù)政府部門，由于沒有明確要求承擔(dān)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管職責(zé)，缺少對(duì)應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，往往缺乏監(jiān)管的主動(dòng)性和積極性，缺乏相應(yīng)的管理力量和管理手段?，F(xiàn)有法律法規(guī)賦予登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管手段，以登記審批、年度檢查、舉報(bào)查處等常規(guī)措施為主，大都為被動(dòng)式的、形式上、階段性的管理，缺乏主動(dòng)的、實(shí)時(shí)的、全過程的監(jiān)管手段；管理部門之間的協(xié)調(diào)配合不足，監(jiān)管信息實(shí)時(shí)共享不夠，不適應(yīng)社會(huì)組織改革發(fā)展需要。

四是政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)方面，存在碎片化、欠規(guī)范等問題。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，既是提高公共服務(wù)效益的有力補(bǔ)充，也是支持社會(huì)組織發(fā)展的有效手段。雖然政府部門在深化政府職能、加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)方面下了很大功夫，取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但在具體實(shí)踐中，政府購(gòu)買服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制和統(tǒng)一平臺(tái)還未全面建立，不同區(qū)域、不同部門之間向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的力度和范圍差異較大，缺乏持續(xù)、規(guī)范、有效的制度保證。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的成本核算、績(jī)效評(píng)估難度大，購(gòu)買項(xiàng)目設(shè)計(jì)不盡合理。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金和合同不夠穩(wěn)定，不利于社會(huì)組織持續(xù)提升專業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)健康茁壯成長(zhǎng)。

五是社會(huì)組織稅收優(yōu)惠方面，存在不明晰、流程繁等問題?，F(xiàn)行稅法沒有統(tǒng)一的社會(huì)組織稅收優(yōu)惠規(guī)定，主要通過非營(yíng)利組織免稅資格和公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格認(rèn)定，減免社會(huì)組織的部分所得稅、營(yíng)業(yè)稅。一方面，社會(huì)組織的減免范圍窄，主要是捐贈(zèng)收入、政府補(bǔ)助收入、會(huì)費(fèi)等，社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目收入和基金會(huì)保值增值服務(wù)收入等，仍要繳納所得稅。另一方面，社會(huì)組織申請(qǐng)認(rèn)定非營(yíng)利組織免稅資格和公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格，其認(rèn)定一般需要跨年度，辦理時(shí)間較長(zhǎng)。

六是社會(huì)組織人才待遇方面，存在保障弱、不穩(wěn)定等問題。目前，社會(huì)對(duì)社會(huì)組織人才的認(rèn)可度普遍不高，從業(yè)人員的職業(yè)榮譽(yù)感低。我國(guó)還沒有面向社會(huì)組織的職業(yè)序列，從業(yè)人員的薪酬待遇、社會(huì)保障、培訓(xùn)激勵(lì)、職稱評(píng)定等方面政策制度還不夠完善。工作人員在從事社會(huì)組織工作時(shí)，更多是依靠愛心和熱情，缺乏專業(yè)知識(shí)和技能支撐，專業(yè)化程度難以提高。不少工作人員將社會(huì)組織視為職業(yè)“跳板”，引得進(jìn)、難留住，容易造成社會(huì)組織人才流失，影響隊(duì)伍穩(wěn)定。

三、加強(qiáng)社會(huì)組織制度改革的建議

為貫徹落實(shí)好中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度 促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，推動(dòng)社會(huì)組織在服務(wù)政府、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾中發(fā)揮更大的積極作用，建議抓好十方面的改革發(fā)展工作：

一是建立領(lǐng)導(dǎo)體系，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建議各級(jí)黨委政府建立社會(huì)組織工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)社會(huì)組織立法和改革、發(fā)展工作，及時(shí)研究解決發(fā)展中面臨的問題。建議各級(jí)黨委、政府將加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)組織管理工作列入重要議事日程，納入績(jī)效考核內(nèi)容，定期聽取工作匯報(bào)，完善研究決策制度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展工作的領(lǐng)導(dǎo)。

二是加快立法工作，完善法規(guī)制度，強(qiáng)化政策配套。建議抓緊修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，制定《慈善法》《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》相配套的各項(xiàng)配套政策。研究制定志愿服務(wù)法、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法等專項(xiàng)法規(guī)，適時(shí)啟動(dòng)社會(huì)組織法的研究起草工作。

三是明晰部門職責(zé)，做實(shí)協(xié)同合作，形成工作合力。強(qiáng)化民政部門的登記管理責(zé)任，依法做好社會(huì)組織的登記審查、日常管理、執(zhí)法查處等工作；按照“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)管理職責(zé)；落實(shí)財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、金融、法制、人社、外事、物價(jià)等有關(guān)部門職責(zé)，做好專項(xiàng)事務(wù)的管理服務(wù)工作。建立健全部門之間信息共享、資源互通、工作聯(lián)動(dòng)等制度，配齊配強(qiáng)工作力量，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)起人、負(fù)責(zé)人的指導(dǎo)服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織重大活動(dòng)、資金的監(jiān)督管理，加快形成統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、依法監(jiān)管的中國(guó)特色社會(huì)組織管理體制。

四是深化政社分開，轉(zhuǎn)變政府職能，釋放發(fā)展空間。正確處理政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，按照《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》部署，穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、人員、黨建外事等方面“五分離、五規(guī)范”。規(guī)范政府部門授權(quán)或委托社會(huì)組織的事項(xiàng)，禁止社會(huì)組織行使行政審批。按照干部管理權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)組織兼職、任職的規(guī)定，支持社會(huì)組織自我管理、自主發(fā)展、平等競(jìng)爭(zhēng)。

五是加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，規(guī)范內(nèi)部治理，促進(jìn)健康發(fā)展。根據(jù)中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，完善社會(huì)組織黨建工作管理體制和工作機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)組織黨的組織和黨的工作全覆蓋，發(fā)揮社會(huì)組織黨組織政治核心作用。加強(qiáng)社會(huì)組織登記管理和黨建工作的有效銜接，推動(dòng)法人組織和黨建組織“雙落地”。健全社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制以及黨組織參與社會(huì)組織重大問題決策等制度安排，完善會(huì)員（代表）大會(huì)、理事（會(huì)）、監(jiān)事（會(huì)）制度，建立健全社會(huì)組織法定代表人離任審計(jì)、負(fù)責(zé)人管理、責(zé)任追究和資金管理等制度，使社會(huì)組織成為權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人主體。

六是加強(qiáng)購(gòu)買服務(wù)，建立購(gòu)買體系，創(chuàng)新政社關(guān)系。落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，逐步擴(kuò)大政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的范圍和規(guī)模，同等條件下，優(yōu)先向社會(huì)組織購(gòu)買民生保障、社會(huì)治理、行業(yè)管理等公共服務(wù)項(xiàng)目，支持社區(qū)社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等社會(huì)組織加快發(fā)展，在參與社會(huì)治理中發(fā)揮更大作用。將政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目列入政府部門年度預(yù)算，形成年度政府購(gòu)買服務(wù)工作計(jì)劃制度。建議各級(jí)政府建立統(tǒng)一的購(gòu)買服務(wù)公共管理平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布和公開政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)信息。完善政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目管理機(jī)制，合理確定項(xiàng)目合同期限，改進(jìn)項(xiàng)目成本核算，優(yōu)化項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，支持社會(huì)組織持續(xù)發(fā)展。

七是細(xì)化稅收政策，完善操作規(guī)程，抓好優(yōu)惠落地。全面推動(dòng)社會(huì)組織依法進(jìn)行稅務(wù)登記，研究完善社會(huì)組織稅收政策體系和票據(jù)管理制度。改進(jìn)社會(huì)組織稅收優(yōu)惠資格申報(bào)、確認(rèn)程序，保障社會(huì)組織依法享受稅收優(yōu)惠。落實(shí)慈善組織、捐贈(zèng)人、受益人依法享受的稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)化辦理手續(xù)。針對(duì)慈善組織開展的扶貧濟(jì)困活動(dòng)，落實(shí)特殊的優(yōu)惠政策。建議將社會(huì)組織納入現(xiàn)有的小微企業(yè)、公共服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面扶持政策享受范圍，使社會(huì)組織平等參與、平等享受、平等使用。

八是加強(qiáng)規(guī)范評(píng)估，建立信用體系，完善退出機(jī)制。建立健全專業(yè)化、社會(huì)化的社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制，修訂評(píng)估指標(biāo)，通過評(píng)估促進(jìn)社會(huì)組織自身建設(shè)。推動(dòng)社會(huì)組織建立誠(chéng)信承諾制度，完善信用評(píng)價(jià)體系，將社會(huì)組織信用狀況與其享受財(cái)政扶持政策、承接政府委托職能和購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目等掛鉤，加強(qiáng)信息共享和聯(lián)合懲戒，建立社會(huì)組織“異常名錄”。探索建立健全社會(huì)組織行業(yè)規(guī)范，支持社會(huì)組織積極履行社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)行業(yè)自律。通過主動(dòng)注銷、依法吊銷登記證書、撤銷登記和依法取締等措施，暢通社會(huì)組織退出渠道，提高社會(huì)組織發(fā)展質(zhì)量。

九是完善人才政策，建立薪酬制度，加強(qiáng)激勵(lì)表彰。把社會(huì)組織人才納入各級(jí)人才工作體系和專業(yè)技術(shù)人才知識(shí)更新工程，探索建立社會(huì)組織人才職業(yè)發(fā)展體系，對(duì)社會(huì)組織的專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)行與相關(guān)行業(yè)相同的職業(yè)資格、注冊(cè)考核、職稱評(píng)定政策，推動(dòng)社會(huì)組織建立符合市場(chǎng)規(guī)律的薪酬體系，建立社會(huì)組織人員教育培訓(xùn)制度，促進(jìn)社會(huì)組織人才隊(duì)伍向?qū)I(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展。將社會(huì)組織人才納入優(yōu)秀人才政策支持體系，納入工青婦等表彰獎(jiǎng)勵(lì)范圍，支持和推薦社會(huì)組織優(yōu)秀人才參與國(guó)際行業(yè)組織建設(shè)。

十是實(shí)施信息公開，建立公開平臺(tái)，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督。以公開為原則、不公開為例外，制定和完善各類社會(huì)組織尤其是慈善組織的信息公開辦法，建立統(tǒng)一的信息公開平臺(tái)。將社會(huì)組織年度檢查制度改為年度報(bào)告制度，推行社會(huì)組織財(cái)務(wù)信息公開和注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度，引導(dǎo)社會(huì)組織及時(shí)公開負(fù)責(zé)人、機(jī)構(gòu)建設(shè)、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、重大活動(dòng)等信息，鼓勵(lì)社會(huì)組織主動(dòng)公開各類信息，指導(dǎo)有條件的社會(huì)組織設(shè)立新聞發(fā)言人，提高透明度。建立健全針對(duì)社會(huì)組織的第三方監(jiān)督機(jī)制、投訴舉報(bào)受理和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，保障社會(huì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（作者系上海市崇明區(qū)委副書記）