社會組織“走出去”參與全球治理問題探析

劉振國 羅 軍

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社會組織“走出去”參與全球治理問題探析

劉振國 羅 軍

當(dāng)前，我國同國際社會的互聯(lián)互動(dòng)也已變得空前緊密，我國對世界的依靠、對國際事務(wù)的參與在不斷加深，世界對我國的依靠、對我國的影響也在不斷加深。參與國際事務(wù)要有立體、多元、跨越時(shí)空的視角，需要統(tǒng)籌和運(yùn)用各種資源。社會組織是全球治理體系中的重要參與者，具有自身的獨(dú)特優(yōu)勢，能有效增強(qiáng)國家在對外關(guān)系領(lǐng)域的軟實(shí)力。當(dāng)前，我國社會組織“走出去”參與全球治理的規(guī)模、能力和影響力與我國不斷增長的綜合國力和國際地位仍極不相稱，是當(dāng)前亟待研究的重要課題。

一、社會組織“走出去”的基本情況

目前，我國社會組織“走出去”雖然逐漸增多、逐步深入，積極作用也在日益顯現(xiàn)，但總體仍處于初級發(fā)展階段，活動(dòng)淺層次、影響力有限，基本處于“無常駐機(jī)構(gòu)、無人員代表、無經(jīng)常性項(xiàng)目、無固定資金”的狀態(tài)，參與全球治理的作用微乎其微。

（一）“走出去”的組織少。

截至2014年，全國共有60.6萬個(gè)社會組織（社團(tuán)31.0萬，民辦非企業(yè)單位29.2萬，基金會4117個(gè)），但國際及其涉外組織類的社會組織僅為529個(gè)，占總數(shù)的0.08%（社團(tuán)516個(gè)，占0.17%；民辦非企業(yè)單位4個(gè)，占0.0014%；基金會9個(gè)，占0.22%）。

（二）“走出去”的活動(dòng)類型單一。我國社會組織“走出去”多是參加會議、訪問考察等內(nèi)容，活動(dòng)單一，并且次數(shù)也不多。以“走出去”的主力——全國性社會組織為例，2014年，2254個(gè)組織共參加1780次國際會議，出訪約2000次，平均每家不到1次。國際非政府組織通行的在海外設(shè)立機(jī)構(gòu)、派駐人員、開展長期項(xiàng)目，我國社會組織中除中國扶貧基金會、中國兒童少年基金會等少數(shù)社會組織外，基本屬于空白。

（三）“走出去”的影響力不大。聯(lián)合國是最重要的國際治理機(jī)制。非政府組織參與聯(lián)合國體系最重要的方式是獲取聯(lián)合國經(jīng)社理事會咨商地位。但截止到2015年10月，我國享有聯(lián)合國經(jīng)社理事會咨商地位的非政府組織僅50家（其中在大陸民政部門登記的社會組織28家、屬人民團(tuán)體的6家、屬在港澳登記等其他類型的16家），包括一般咨商地位4家、特別咨商地位44家、注冊咨商地位2家，只占總數(shù)的1.1%（分別占一般、特別、注冊咨商地位總數(shù)的2.8%、1.3%、0.2%），與我國大國地位極不相配。

此外，國際非政府組織是當(dāng)今世界最具發(fā)展?jié)摿Φ膰H治理力量，然而我國社會組織的參與度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一是參與國際組織的境內(nèi)組織少。據(jù)專家估計(jì)，全國66.5萬個(gè)社會組織中，只有約1000個(gè)加入了各類國際非政府組織，只占總數(shù)0.16%。二是參與的國際組織數(shù)量不多。全球約有6000個(gè)國際非政府組織，我國全國性社會組織僅加入其中808個(gè)，僅占13.4%。三是參與的國際組織類型集中。參與的國際組織以學(xué)術(shù)類和體育類居多，分別約有400個(gè)和160個(gè)，占總數(shù)的70%。四是參與的職位層級較低。已參與的國際非政府組織中，我國社會組織理事、會員身份居多，占參與國際非政府組織的68%。

我國社會組織在國際事務(wù)中發(fā)揮的作用，遠(yuǎn)較西方國家非政府組織遜色。2010年美國注冊的國際非政府組織（INGO）數(shù)量為20069家，是我國2014年國際及其涉外組織類的社會組織的37.9倍。享有聯(lián)合國經(jīng)社理事會咨商地位的非政府組織，美國950家，是我國的19倍；英國227家，是我國的4.5倍；甚至印度197家，也是我國3.9倍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，60%以上國際非政府組織總部設(shè)在歐美，主要集中在法、比、英、美、德、荷、意等國。

二、社會組織“走出去”存在差距的原因

我國社會組織“走出去”起步晚、起點(diǎn)低，既因?yàn)槲覈鐣M織意識、能力、專業(yè)、資金準(zhǔn)備不夠，也與我國對社會組織“走出去”制度建設(shè)滯后、社會認(rèn)識不足有關(guān)。

一方面，內(nèi)部建設(shè)有待加強(qiáng)。我國在開拓具有中國特色的人類共同價(jià)值觀、挖掘中華文化積極處世之道和治理理念方面差距明顯。這使得我國多數(shù)社會組織在宗旨理念方面普遍缺乏國際視野，較少有以國際義務(wù)為已任。同時(shí)，與我國仍處于社會主義初級階段國情一致，我國的社會組織也處于發(fā)展的初級階段。按照中國國際民間組織合作促進(jìn)會副理事長兼秘書長黃浩明2013年“中國社會組織國際化戰(zhàn)略調(diào)查問卷課題組”的調(diào)查，中國社會組織“走出去”在內(nèi)部治理（認(rèn)為完善或比較完善的，占28.65%）、人才優(yōu)勢（認(rèn)為有優(yōu)勢或比較有優(yōu)勢的，占40.45%）、資金資源（認(rèn)為充足的，占6.74%）和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（認(rèn)為經(jīng)驗(yàn)豐富或有經(jīng)驗(yàn)的，占29.78%）等方面都存在巨大挑戰(zhàn)。

另一方面，外在支持急需強(qiáng)化。發(fā)達(dá)國家非政府組織活躍在國際舞臺，除了自身能力，更重要是國家推力。在資金方面，發(fā)達(dá)國家予以非政府組織大力支持，2012年，美國、英國政府雙邊援助金額中非政府組織分別占26%、20%，總額達(dá)64.97億、18.70億美元，事實(shí)上，經(jīng)合組織成員國政府雙邊援助金額中非政府組織占比基本在20%以上，主要國家援助金額多在35億美元以上。而《中國的對外援助（2014）白皮書》表明，中國的對外援助主要是社會組織不擅長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（44.8%）、社會公共基礎(chǔ)設(shè)施（27.6%）、物資（15.0%）、工業(yè)（3.6%）、農(nóng)業(yè)（2.0%），合計(jì)占93%。整個(gè)白皮書沒有提及對外援助支持我國社會組織。更重要的是在法規(guī)政策方面，美國1981年公法（97-113）就已要求政府至少要提供12%的資金給予私人志愿組織，要求美國國際發(fā)展署（USAID）年度預(yù)算12%～16%給予私人志愿組織，美國還建立了非政府組織負(fù)責(zé)人與政府官員之間交流任職的“旋轉(zhuǎn)門”制度；日本2003年8月內(nèi)閣會議通過《日本政府開發(fā)援助大綱》，明確提出要加強(qiáng)國際社會的協(xié)調(diào)與協(xié)作，發(fā)揮社會組織作用，外務(wù)省也逐步健全了與非政府組織的各類對話機(jī)制。英國、韓國等其他發(fā)達(dá)國家的類似法規(guī)政策也所在多有。而對于社會組織“走出去”，我國在社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會三個(gè)管理?xiàng)l例沒有相應(yīng)內(nèi)容，相應(yīng)政策也付之闕如。在社會認(rèn)可度方面，我國社會公眾多數(shù)認(rèn)為中國本身是發(fā)展中國家，需要援助的地區(qū)和人群很多，沒有必要將有限的資金資源支持其他國家，2011年，中國青少年發(fā)展基金會“希望工程走進(jìn)非洲”等項(xiàng)目由于公眾的不解和社會輿論壓力，籌款工作就受到影響，并直接影響了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

三、社會組織“走出去”面臨的形勢

雖然面臨著許多挑戰(zhàn)，但我國社會組織“走出去”仍面臨較好形勢：

（一）展現(xiàn)提升國家“軟實(shí)力”，需要社會組織深度參與：雖然中國已是聯(lián)合國五大常任理事國之一，是第二大經(jīng)濟(jì)體和20國集團(tuán)（G20）重要成員，長期以來是世界經(jīng)濟(jì)增長主引擎，但大國之間的競爭更多體現(xiàn)在文化價(jià)值凝聚力、制度吸引力、國民親和力等方面。當(dāng)今，中國道路在全世界發(fā)揮越來越積極正面的影響，中國發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥辆唧w領(lǐng)域（如扶貧）的有益做法，均使國際社會期待中國在全球治理、地區(qū)發(fā)展和改革轉(zhuǎn)型等方面，發(fā)揮更重要作用。中國道路的推廣、國家影響力的增強(qiáng)，需要中國社會組織有所作為。

（二）開放型經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，需要社會組織提供各類服務(wù)：我國境外投資企業(yè)已遍及全球80%的國家和地區(qū)，向東道國繳稅總額、創(chuàng)造就業(yè)崗位等連攀新高，然而2011年英國廣播公司發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示，世界各國尤其是歐洲與北美，雖對中國的經(jīng)濟(jì)依存度越來越高，但與2005年相比，各國對中國經(jīng)濟(jì)崛起的負(fù)面印象上升了6%。此外，中國企業(yè)“走出去”面臨許多挑戰(zhàn)，全國政協(xié)外事委員會2012年赴上海、浙江、山東的“中國企業(yè)‘走出去’中的公共外交”專題調(diào)研報(bào)告《大力加強(qiáng)企業(yè)公共外交，更好地推進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略——中國企業(yè)“走出去”中的公共外交調(diào)研報(bào)告》中明確提出，政府和公共服務(wù)層面對支持“走出去”企業(yè)有效開展公共外交的戰(zhàn)略規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)、組織保障、服務(wù)支持和分層培訓(xùn)體系仍需要進(jìn)一步完善，缺乏能夠幫助企業(yè)順利“走出去”的中介組織。

（三）全方位外交進(jìn)一步深化，需要社會組織加強(qiáng)民意溝通：

十八大以來，黨中央主動(dòng)謀劃，努力進(jìn)取，推動(dòng)建立以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，打造周邊命運(yùn)共同體，致力提升我國軟實(shí)力，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，這些既為我國社會組織“走出去”指出了明確方向，賦予了重要任務(wù)，也為社會組織“走出去”發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢，提供了廣闊空間。

四、加強(qiáng)社會組織“走出去”頂層設(shè)計(jì)

建設(shè)一支與我國國際地位相適應(yīng)、與我國對外戰(zhàn)略互為支撐、在全球或區(qū)域治理中有存在、能發(fā)聲、可出力的社會組織隊(duì)伍，需要大力加強(qiáng)社會組織“走出去”的頂層設(shè)計(jì)：

（一）加強(qiáng)政策指導(dǎo)。外事管理部門、業(yè)務(wù)主管單位等要加強(qiáng)對擬“走出去”的社會組織政策指導(dǎo)，介紹我國外交理念和立場，有針對性地介紹社會組織“走出去”對象國的國家外交有關(guān)戰(zhàn)略考量和相關(guān)法規(guī)政策，引導(dǎo)社會組織自覺主動(dòng)配合國家總體外交，形成“官民并舉，政社互動(dòng)”的良好局面。

（二）增強(qiáng)組織能力。一是教育培訓(xùn)，充分利用社會力量（如高校、專業(yè)組織、社會智庫等），拓寬社會組織國際視野，針對社會組織不了解對象國民情社情、法律環(huán)境等弱項(xiàng)，大力提高調(diào)查研究、國際公關(guān)、項(xiàng)目實(shí)施等方面能力。二是人才培養(yǎng)，推動(dòng)社會組織專業(yè)化、學(xué)科化建設(shè)，完善國際志愿者引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，解決海外工作人員后顧之憂，鼓勵(lì)社會組織招聘外籍工作人員，暢通社會組織與政府、企事業(yè)單位、國際組織人才的互動(dòng)交流，培養(yǎng)一支精通社會組織業(yè)務(wù)、諳熟國際規(guī)則、具有奉獻(xiàn)精神的人才隊(duì)伍。三是資金支持，推動(dòng)國家對外援助工作吸納社會組織參與，探索政府購買社會組織服務(wù)中列設(shè)海外項(xiàng)目，倡導(dǎo)我國境外投資企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的資金以項(xiàng)目形式交由社會組織使用，鼓勵(lì)我國基金會設(shè)立海外項(xiàng)目，規(guī)范社會組織依法依規(guī)爭取國際組織的資金。

（三）提供部門保障。一是外事管理、購匯結(jié)匯、出入境、物品通關(guān)等方面，簡化手續(xù)，給予社會組織“走出去”優(yōu)惠便利；二是駐外館團(tuán)將社會組織境外活動(dòng)納入重要管理范疇，加強(qiáng)政策指導(dǎo)和聯(lián)系服務(wù)，為社會組織培養(yǎng)與對象國政府良好關(guān)系、融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、解決外事糾紛等提供幫助；三是加強(qiáng)對象國華僑華人工作，增強(qiáng)中華文化凝聚力，為社會組織“走出去”搭建便捷橋梁。

五、社會組織“走出去”的經(jīng)驗(yàn)借鑒

根據(jù)中國青少年發(fā)展基金會、江蘇愛德基金會等我國少數(shù)社會組織“走出去”的情形，參酌其他國家社會組織成功“走出去”的做法，中國社會組織“走出去”可以借鑒以下做法：

（一）完善自身建設(shè)：一是確立國際化思路，這主要包括組織國際化的宗旨理念（如關(guān)注人道主義災(zāi)難、關(guān)注發(fā)展中國家社會需求、關(guān)注環(huán)保、扶貧等全球性問題等）、組織國際化的規(guī)劃（如國家外交戰(zhàn)略契合、國際化優(yōu)先方向、海外項(xiàng)目布局、海外機(jī)構(gòu)布點(diǎn)等）以及國際化步驟（如開展項(xiàng)目、設(shè)立當(dāng)?shù)爻ＴO(shè)機(jī)構(gòu)、培養(yǎng)本土化組織等）；二是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，在組織內(nèi)部設(shè)立專門負(fù)責(zé)海外發(fā)展的機(jī)構(gòu)，使社會組織“走出去”能夠?qū)I(yè)化、長期化，具有可持續(xù)性；三是復(fù)制國內(nèi)品牌項(xiàng)目，將國內(nèi)成型的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ竭\(yùn)用到國外，可以有效地降低管理服務(wù)成本。

（二）找準(zhǔn)切入時(shí)機(jī)：國際上通行的經(jīng)驗(yàn)是在對象國發(fā)生大的自然災(zāi)害，社會組織開展人道主義緊急援助后，再逐步設(shè)立辦事處，開展長期工作。如去年尼泊爾發(fā)生地震后，國內(nèi)多支民間救援隊(duì)赴尼泊爾開展救援活動(dòng)，被相關(guān)媒體稱為：中國社會組織國際化的新起點(diǎn)。今年厄瓜多爾地震發(fā)生后，又看到了多支民間救援隊(duì)的身影。

（三）尋找合作機(jī)構(gòu)：進(jìn)入“人生地不熟”的異國他鄉(xiāng)，融入當(dāng)?shù)?、消解沖突、降低成本、化解風(fēng)險(xiǎn)，必然要借助各類資源，謀求有關(guān)機(jī)構(gòu)的合作是行之有效的做法。在國內(nèi)，一般包括如中國民間組織國際交流促進(jìn)會、中國國際民間組織促進(jìn)會等從事國際交流的社會組織，外交部、商務(wù)部等涉外政府部門，外國商會、前外交官聯(lián)誼會、中國對外工程承包商會等與涉外業(yè)務(wù)有關(guān)的社會組織，以及外國駐華使領(lǐng)館，主要是起先期了解情況、初步調(diào)研、牽線搭橋等作用。在境外，一般包括對象國政府機(jī)構(gòu)、所在國中國使領(lǐng)館、政府間組織（如聯(lián)合國系統(tǒng)）、當(dāng)?shù)胤钦M織網(wǎng)絡(luò)（尤其是當(dāng)?shù)厝A人華僑團(tuán)體）、對象國的中國企業(yè)以及國際紅十字會等國際非政府組織網(wǎng)絡(luò)，主要起幫助人員進(jìn)入、開展活動(dòng)調(diào)研、推進(jìn)項(xiàng)目落地、保障活動(dòng)開展、進(jìn)行相互支持等作用。

（作者單位：民政部民間組織管理局 ）