法治視野下府際合作面臨的體制障礙及其完善

陳詠梅

(廣東金融學(xué)院 法律系，廣州 510521)

法治視野下府際合作面臨的體制障礙及其完善

陳詠梅

(廣東金融學(xué)院 法律系，廣州 510521)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的明顯特征和不可逆轉(zhuǎn)的顯著趨勢，傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”管理體制日益凸顯其滯后性，難以滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的治理要求，蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟(jì)需求與落后的行政管理之間的矛盾日漸尖銳。有必要優(yōu)化地方政府的權(quán)力配置，創(chuàng)新行政管理體制，充分發(fā)揮非政府公共組織在府際合作中的作用，切實(shí)保證公眾對府際合作的參與，形成多元化的協(xié)作治理模式，以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展需要。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；府際合作；協(xié)作治理；體制創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化(Regional Economic Integration)已成為并行不悖的兩大時(shí)代潮流。作為一種國際變量和地區(qū)變量，二者已經(jīng)深深地影響和制約著各國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程。[1]77黨的十八大明指出“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求”，要求“全面推進(jìn)依法治國”。傳統(tǒng)的行政權(quán)力配置機(jī)制及行政管理體制已經(jīng)嚴(yán)重制約了府際合作的形成與發(fā)展，有必要以法治化為視野，客觀審視區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下府際合作所面臨的體制障礙，提出完善的對策建議，推進(jìn)府際合作的縱深發(fā)展。

一、府際合作面臨的體制障礙

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求地方政府間的合作，而傳統(tǒng)的地方政府權(quán)力配置及行政管理體制限制著合作的形成與發(fā)展，構(gòu)成阻礙區(qū)域府際合作的體制障礙，需要加以完善。

(一)地方政府權(quán)力配置面臨的問題

1.地方政府權(quán)力配置的同質(zhì)性及其阻礙

從現(xiàn)行立法對地方政府權(quán)力的立法設(shè)置來看，《憲法》第一百零七條第一款①《憲法》第一百零七條第一款：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員?！奔啊兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》(以下簡稱為《地方政府組織法》)第五十九條②《地方政府組織法》第五十九條：“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)：(一)執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議，以及上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令；(二)領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作；(三)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；……(十)辦理上級國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。 ”規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府的職權(quán)，《憲法》第一百零七條第二款①《憲法》第一百零七條第二款：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作?！奔啊兜胤秸M織法》第六十一條②《地方政府組織法》第六十一條：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：(一)執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；(二)執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；……(七)辦理上級人民政府交辦的其他事項(xiàng)?！币?guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)，地方各級人民政府③我國憲法對地方政府的層級規(guī)定僅有省——縣——鄉(xiāng)三級，但實(shí)踐中在省、縣之間客觀存在地市一級的地方政府，因此，我國地方政府的縱向?qū)蛹墝?shí)際上有省——市——縣——鄉(xiāng)四級。的權(quán)力范疇基本一致，權(quán)力配置同質(zhì)化的特征十分明顯。

對地方政府的層級劃分意味著不同層級人民政府的職能各有側(cè)重，省、市一級的地方人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多宏觀性的職能，而縣、鄉(xiāng)一級的地方人民政府則應(yīng)側(cè)重于具體的管理與執(zhí)行，只有各司其職、各盡其責(zé)才能保證府際合作的正常運(yùn)行。當(dāng)下地方各級人民政府高度趨同的權(quán)力配置直接導(dǎo)致了競爭而非合作成為地方府際關(guān)系的主導(dǎo)，嚴(yán)重制約著區(qū)域府際合作的形成和發(fā)展。

2.地方政府權(quán)力配置的壟斷性及其制約

已有立法確認(rèn)了地方政府對轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的管理地位。作為唯一合法的行政管理主體，地方政府享有對地方的行政管理權(quán)，同時(shí)也承擔(dān)建設(shè)與發(fā)展地方的職責(zé)，必然追求本地方利益的最大化，這與府際合作對區(qū)域利益共贏的要求存在沖突；與此同時(shí)，壟斷性的管理地位也使得地方政府容易忽略甚至漠視公眾的利益需求，僅有權(quán)力意志缺乏公眾利益訴求的合作無法客觀反映并真正代表區(qū)域共同利益，難以保證合作的可持續(xù)性。

3.地方政府府際合作權(quán)力的缺位性及其阻卻

現(xiàn)行《憲法》以及《地方各級人民政府組織法》、《立法法》等憲法性法律對地方政府府際合作的權(quán)限未作明確規(guī)定，盡管在《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟(jì)活動中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》、《反不正當(dāng)競爭法》等一些規(guī)范地方政府行為的法律法規(guī)中涉及區(qū)域府際協(xié)調(diào)，但未有對府際合作可操作性的具體規(guī)定，缺乏明確立法可依的區(qū)域府際合作面臨合法性的存疑。

(二)傳統(tǒng)行政管理體制的制約

以政府主導(dǎo)與壟斷為特征的傳統(tǒng)行政管理體制的弊端仍然體現(xiàn)于區(qū)域府際合作之中，非政府公共組織在府際合作中的作用未能得到有效發(fā)揮，公眾對府際合作的參與仍然非常有限，這些都制約著區(qū)域府際合作的可持續(xù)性。

1.非政府公共組織的缺位

一方面，因立法規(guī)范的不足，非政府公共組織的數(shù)量非常有限，且個(gè)體規(guī)模與整體規(guī)模都偏小，面臨組織規(guī)模不足的困境；另一方面，目前我國的非政府公共組織主要有受政府支配的、非獨(dú)立性的非政府公共組織和獨(dú)立的非政府公共組織兩類，其中，受政府支配的非政府公共組織占主要比例，非政府公共組織的獨(dú)立性較差。組織規(guī)模的有限性及獨(dú)立性的缺乏制約著非政府公共組織作用的發(fā)揮，在府際合作中，非政府公共組織尚不能形成與政府職能的銜接與制約，傳統(tǒng)行政管理體制的弊端未能得到有效的克服。

2.公眾參與的有限性

府際合作以區(qū)域共贏為目標(biāo)追求，公眾對府際合作的參與是這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的必要保證。目前，公眾參與府際合作尚未有立法的明確規(guī)定，公眾對府際合作的參與缺乏實(shí)體與程序保障，無論是跨區(qū)公共決策、行政執(zhí)法，還是行政監(jiān)督，公眾參與都嚴(yán)重不足，難以保證府際合作共贏目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不利于府際合作的縱深發(fā)展。

(三)協(xié)作治理模式尚待形成

在府際合作中，科層管理模式仍占主導(dǎo)，官僚性、僵化性、強(qiáng)制性等的影響仍未克服。加之立法規(guī)范、制度建構(gòu)等的限制，政府權(quán)力的優(yōu)越性依然較為明顯。政府主導(dǎo)著府際合作，決定府際合作是否形成，影響府際合作的進(jìn)程，其能力的有限性與全能型管理的矛盾仍然存在，府際合作所要求多元化主體的協(xié)作治理模式仍待形成。

二、完善府際合作體制的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義

完善府際合作面臨的體制障礙，既有利于解決府際合作所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，也有利于推進(jìn)理論創(chuàng)新，兼具理論與實(shí)踐的雙重意義。

(一)府際合作體制完善的現(xiàn)實(shí)意義

1.有利于優(yōu)化地方政府的權(quán)力配置

地方政府作為地方事務(wù)的責(zé)任主體及地方建設(shè)的負(fù)責(zé)人，其行為難以剝離權(quán)力配置的要求，只有切實(shí)解決權(quán)力配置面臨的同質(zhì)性、壟斷性及缺位性等障礙，才能保證政府行為的科學(xué)性與有效性。府際合作要求明確地方政府在府際合作中的權(quán)力與要求，厘清非政府公共組織的地位和作用，區(qū)分政府與非政府公共組織的權(quán)限范疇，彌合地方政府之間非理性的競爭，有助于推進(jìn)地方政府權(quán)力配置的合理性。

2.有利于創(chuàng)新行政管理模式

府際合作追求區(qū)域利益的共贏，克服傳統(tǒng)行政管理模式弊端的訴求更為強(qiáng)烈，有利于打破政府權(quán)力過度集中的現(xiàn)狀，在合作中實(shí)現(xiàn)多元化主體的協(xié)作治理，提升公共行政的效率，從根本上實(shí)現(xiàn)行政管理體制的變革。

3.有利于推進(jìn)府際合作的立法規(guī)范

府際合作面臨立法規(guī)范不足的現(xiàn)實(shí)難題，影響府際合作的規(guī)范性和可持續(xù)性。通過修正現(xiàn)行立法，并創(chuàng)設(shè)新的立法實(shí)現(xiàn)對府際合作的規(guī)范，提升府際合作的法治化程度，有利于區(qū)域府際合作從目前的淺層合作走向深層合作，推進(jìn)府際的合作與共贏。

(二)府際合作體制完善的理論價(jià)值

1.有利于創(chuàng)新行政權(quán)力配置理論

在傳統(tǒng)行政權(quán)力配置理論下，行政權(quán)力作為政府特有的權(quán)力在政府組織體系內(nèi)部進(jìn)行配置，政府以外的組織不享有行政權(quán)力，不參與權(quán)力配置，行政權(quán)力配置呈現(xiàn)出權(quán)力主體的單一性、權(quán)力分配的壟斷性以及權(quán)力范疇的藩籬性等特征，行政權(quán)力由政府享有并及于特定的行政區(qū)域內(nèi)。日趨激烈的市場化競爭使地方政府意識到必須憑借區(qū)域整體的力量、依靠區(qū)域綜合優(yōu)勢、借助多元化主體的共同努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體性的發(fā)展，傳統(tǒng)行政權(quán)力配置理論的局限性凸顯。政府是否唯一的行政權(quán)力主體、非政府公共組織是否行政權(quán)力主體、其權(quán)力范疇及與政府權(quán)力的界線等問題，傳統(tǒng)行政權(quán)力配置理論已經(jīng)無法解釋，新的理論建構(gòu)必須形成。

2.有利于促進(jìn)對行政組織理論的再認(rèn)識

傳統(tǒng)行政組織理論將行政組織等同于國家行政組織，行政組織結(jié)構(gòu)即為國家行政組織結(jié)構(gòu)，在公共行政快速發(fā)展、利益主體日漸多元的現(xiàn)實(shí)情境下，這一理論已經(jīng)無法囊括行政組織及其結(jié)構(gòu)的全部內(nèi)涵與外延，也無法實(shí)現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)的合理性及政府職能的有效性，要求重新認(rèn)識行政組織理論，以多元治理為特征的府際合作有助于促進(jìn)對行政組織及其結(jié)構(gòu)的再認(rèn)識。

三、完善府際合作體制的幾點(diǎn)構(gòu)想

(一)優(yōu)化地方政府的權(quán)力配置

1.地方政府權(quán)力配置同質(zhì)性的克服

克服地方政府權(quán)力配置的同質(zhì)性需要厘清認(rèn)識上的誤區(qū)，充分認(rèn)識到不同層級地方政府權(quán)力范疇與職能重心的不同。“從國家權(quán)力的權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度分析，在國家政治——行政的金字塔結(jié)構(gòu)中，越是位于塔頂?shù)模温毮茉蕉?；越是位于塔底的，政治性職能越少，公益服?wù)性職能越多?！盵2]263地方政府權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)遵循這一原則，區(qū)分政治性職能與公益性職能、宏觀性職能與具體性職能、規(guī)劃性職能與分解性職能的不同，保證地方政府權(quán)力配置與職能要求的一致性。

對于地方政府的權(quán)力配置，可從以下兩個(gè)層次進(jìn)行：一是以統(tǒng)一的中央組織立法對不同層級地方政府的權(quán)力配置進(jìn)行區(qū)別性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)地方政府權(quán)力配置的合理性；二是在中央統(tǒng)一立法之下，通過地方立法對本區(qū)域的府際合作進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，以統(tǒng)一立法和特別立法相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)對不同區(qū)域府際合作的規(guī)范。

2.地方政府權(quán)力配置壟斷性的克服

傳統(tǒng)行政權(quán)力配置理論認(rèn)為對政府公共行政管理唯一性與壟斷性的權(quán)力設(shè)定與權(quán)力配置具有不可替代的優(yōu)勢，缺乏對政府以外的非政府公共組織公共管理與公共服務(wù)的認(rèn)識，這種壟斷性的權(quán)力配置不僅導(dǎo)致“管制太嚴(yán)、經(jīng)濟(jì)缺乏活力、市場主體沒有充分的自由應(yīng)對市場變化、官僚主義以及腐敗”[3]375，而且“造成地方政府權(quán)力運(yùn)作的科學(xué)化、規(guī)范化程度較低，給地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來不同程度的負(fù)面影響”[4]46，區(qū)域府際合作要求合理配置地方政府與非政府公共組織在府際合作中的合作權(quán)限。

(1)地方政府的權(quán)力范疇

因“行政管理的生命線就是權(quán)力”[5]211應(yīng)當(dāng)為地方政府配置足夠其職能履行的必要權(quán)力；又因“政府具有權(quán)力和規(guī)模上的自我擴(kuò)張傾向，龐大的政府體系不僅會越出自身的行政職權(quán)邊界，侵犯社會私人領(lǐng)域，而且會導(dǎo)致官僚主義和官員腐敗等行政危害”[6] 40，應(yīng)當(dāng)將地方政府的權(quán)力限定在“有限”和“有效”的范疇之內(nèi)。

所謂地方政府權(quán)力配置的“有限性”，是指對地方政府的權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)限定在“應(yīng)為”和“可為”的范疇內(nèi)。“應(yīng)為”和“可為”的確立標(biāo)準(zhǔn)，可以參考公共產(chǎn)品與公共服務(wù)理論關(guān)于純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品與純私人產(chǎn)品的界分，“純公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”為政府“應(yīng)為”的范疇，政府不得推卸其責(zé)，應(yīng)當(dāng)為政府的職責(zé)履行配備必須的履責(zé)權(quán)限；“準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”為政府“可為”的范疇，政府應(yīng)當(dāng)于非政府公共組織進(jìn)行權(quán)能的合理界分，政府的權(quán)限限于“能為”及“更優(yōu)”的范疇；純私人產(chǎn)品的范疇，政府不應(yīng)介入。

所謂地方政府權(quán)力配置的“有效性”，是指對地方政府的權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)保證其履責(zé)的有效性。要為地方政府的府際合作配置足夠履責(zé)的合作權(quán)限，如府際合作的決定權(quán)，府際協(xié)定、府際行政協(xié)議的簽署權(quán)，府際爭議的協(xié)商解決權(quán)等，實(shí)現(xiàn)府際合作的“有效性”。

(2)非政府公共組織的權(quán)力范疇

合理配置非政府公共組織在府際合作中的合作權(quán)力是破除政府權(quán)力壟斷的有效手段，可從以下幾方面實(shí)現(xiàn)對非政府公共組織權(quán)力的合理配置：

首先，對非政府公共組織權(quán)力范疇的立法規(guī)范。或修正現(xiàn)行的《地方各級人民政府組織法》，增加對非政府公共組織的規(guī)定，或制定專門的《非政府公共組織法》，明確非政府公共組織的法律地位、法定權(quán)限以及法律責(zé)任，保證非政府公共組織的權(quán)力配置有法可依，為非政府公共組織在府際合作中的權(quán)力配置及職能履行提供立法保障。

其次，對非政府公共組織權(quán)力范疇的界定。一是非政府公共組織在府際合作中的禁入領(lǐng)域，非政府公共組織不能介入應(yīng)由政府承擔(dān)的純公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的領(lǐng)域；二是非政府公共組織在府際合作中的準(zhǔn)入領(lǐng)域——準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，非政府公共組織可以承擔(dān)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的職能，并為其織配置相應(yīng)的法定權(quán)限。

再次，非政府公共組織與政府之間的權(quán)力銜接。府際合作中，非政府公共組織與政府均能承擔(dān)對準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供職能，兩者的職能可能出現(xiàn)重合或交叉，應(yīng)當(dāng)保證非政府公共組織在府際合作中的合理權(quán)限，避免政府對其權(quán)力的侵占和擠壓。對于非政府公共組織能夠提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，政府盡量不要介入，對于非政府公共組織能夠提供更好的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)由非政府公共組織提供。

3.地方政府權(quán)力配置缺位性的克服

地方政府府際合作權(quán)力缺乏立法確認(rèn)的缺陷應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇朔?。由于地方政府合作?quán)力配置立法的缺位性并非特定區(qū)域的特定問題，以統(tǒng)一立法的形式對地方政府的合作權(quán)限進(jìn)行規(guī)定是解決這一難題最為理想的方式。建議由《憲法》、《地方各級人民政府組織法》、《立法法》等法律法規(guī)對地方政府府際合作的權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，保證地方政府府際合作權(quán)限的合法性。

(二)創(chuàng)新行政管理體制

創(chuàng)新行政管理體制，推進(jìn)非政府公共組織的發(fā)展以充分發(fā)揮其在府際合作中的功能和價(jià)值；實(shí)現(xiàn)公眾對府際合作的有效參與，從根本上克服傳統(tǒng)行政管理體制權(quán)力主導(dǎo)的弊端。

1.推進(jìn)非政府公共組織的發(fā)展

(1)擴(kuò)大非政府公共組織的規(guī)模

非政府公共組織在整體規(guī)模與個(gè)體規(guī)模上雙向的有限性制約了其職能的履行，影響了其在府際合作中的地位與作用，其數(shù)量、規(guī)模、人員等均應(yīng)得到較大的發(fā)展。擴(kuò)大非政府公共組織的組織規(guī)模，既要注重其自身的職能配置、組織機(jī)構(gòu)與人員規(guī)模的合理性，也要保證不同組織之間的職能分配和規(guī)模結(jié)構(gòu)的合理性，實(shí)現(xiàn)個(gè)體規(guī)模與整體規(guī)模兩方面的合理性，為其職能履行提供充分的組織保障。

(2)加強(qiáng)非政府公共組織獨(dú)立性

一是提升獨(dú)立的非政府公共組織所占的比例。獨(dú)立的非政府公共組織自主成立并獨(dú)立開展活動，較受政府支配的非政府公共組織更具獨(dú)立性，更能實(shí)現(xiàn)與政府職能的銜接，提升其在非政府公共組織的比例，改變非獨(dú)立的非政府公共組織占主要比例的狀況有利于對政府權(quán)力壟斷的克服及管理模式的優(yōu)化?？梢砸韵碌姆绞接枰詫?shí)現(xiàn)：首先，修正和完善現(xiàn)有立法，取消《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)對非政府公共組織的限制性規(guī)定，為獨(dú)立的非政府公共組織提供足夠的發(fā)展空間；其次，加大對獨(dú)立的非政府公共組織在資金、政策等各方面的扶持，為其發(fā)展提供實(shí)質(zhì)性的支持，使其逐步占據(jù)主要比例。

二是增強(qiáng)受政府支配的非獨(dú)立的政府公共組織的獨(dú)立性和自主性。促進(jìn)其由被支配、控制向獨(dú)立、自主的轉(zhuǎn)變，正在推進(jìn)的社會管理創(chuàng)新與事業(yè)單位改革為此提供了良好契機(jī)。事業(yè)單位的分類改革有利于厘清不同類型事業(yè)單位的職能與定位，不同的財(cái)政政策有利于事業(yè)單位依據(jù)職能性質(zhì)實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的獨(dú)立性與自主性，擺脫因財(cái)政依賴而導(dǎo)致的受控制與被支配，更為自主的實(shí)現(xiàn)發(fā)展；社會管理創(chuàng)新賦予了非政府公共組織更為廣闊的發(fā)展空間，有利于非政府公共組織在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)自我成長，逐步減少對政府的依賴，實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)、人員配備、內(nèi)部管理及對外履責(zé)的自主性與獨(dú)立性。

(3)強(qiáng)化非政府公共組織的履責(zé)能力

首先，強(qiáng)化非政府公共組織的責(zé)任意識。非政府公共組織應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識自己在府際合作的地位、職能與責(zé)任，為責(zé)任的履行構(gòu)筑良好的意識基礎(chǔ)；其次，強(qiáng)化非政府公共組織的執(zhí)行能力。對責(zé)任的承擔(dān)最終將落實(shí)為實(shí)際的執(zhí)行，非政府公共組織應(yīng)當(dāng)克服對政府及其行為模式的效仿，以先進(jìn)的管理模式與科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行實(shí)現(xiàn)對公共行政職能的承擔(dān)；第三，強(qiáng)化非政府公共組織對責(zé)任的承擔(dān)。非政府公共組織在府際合作中的作用日趨重要，必須強(qiáng)化其對責(zé)任的承擔(dān)，以制度化的責(zé)任要求促進(jìn)其對公共行政職能的規(guī)范履行。

2.實(shí)現(xiàn)公眾對府際合作的有效參與

“人類政治文明的形成過程，就是一個(gè)摒棄少數(shù)精英參與政治，達(dá)成一個(gè)最大多數(shù)政治參與、集體協(xié)商的和諧狀態(tài)的歷史進(jìn)程”[7] 71，府際合作要求公眾的有效參與。

(1)明確公眾參與的事項(xiàng)

已有的地方性立法基本將公眾參與界定在重大行政決策的范疇。①如第一部關(guān)于行政程序的地方性立法《湖南省行政程序規(guī)定》，以及武漢、深圳等地人民政府制定的有關(guān)重大行政決策程序規(guī)定的地方政府規(guī)章等。由于地方性立法的立法層級并不相同，既有省級、市級(市級中又有副省級市及地級市的區(qū)分)的層級區(qū)分，也有人大與政府的區(qū)分，還有不同省市之間的地域區(qū)分，“重大行政決策”并無一個(gè)統(tǒng)一、客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)②如某一決策在A地可能被認(rèn)定為重大決策，在B地可能就不被視為重大決策。，公眾參與重大行政決策面臨不確定性，對重大行政決策以外的事務(wù)，現(xiàn)行立法并無規(guī)定。我們認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)公眾對府際合作重大決策的參與，保證重大決策的科學(xué)性和客觀性；其次，還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)公眾對府際合作其他事項(xiàng)的有效參與。

第一，對府際合作重大決策及其執(zhí)行、反饋的參與。建議以統(tǒng)一立法的形式對“重大決策”確立一個(gè)統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)③我們認(rèn)為，為保證標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，重大決策的標(biāo)準(zhǔn)不宜由地方自行把握。，該標(biāo)準(zhǔn)可從決策事項(xiàng)本身及其影響的雙重角度進(jìn)行判斷。凡涉及基礎(chǔ)性、全局性、長期性等影響和決定區(qū)域發(fā)展及區(qū)域未來的事項(xiàng)，或可能造成不可逆轉(zhuǎn)影響的事項(xiàng)，或可能深度影響相對人合法利益的事項(xiàng)，以及可能對相對人的合法權(quán)益造成不可逆轉(zhuǎn)的影響或損害的事項(xiàng)等，均應(yīng)列入重大決策的范疇。公眾不僅應(yīng)當(dāng)參與到重大決策的決策過程中，還應(yīng)當(dāng)參與到重大決策的執(zhí)行及反饋的整個(gè)過程之中。

第二，對府際合作其他事項(xiàng)的參與。確立公眾參與的基本原則，保證公眾盡可能廣泛的參與府際合作事項(xiàng)，公眾確實(shí)不宜或無需參加的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)以“立法”的形式明確作出。此處所稱的“立法”僅指全國人大及其常務(wù)委員會的立法，行政機(jī)關(guān)不得以行政立法或其他規(guī)范性文件的形式限制或排除公眾對府際合作的參與。

(2)完善公眾參與的程序立法

從公眾參與的實(shí)踐來看，以往的行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等過程中也有征求意見、聽證、座談等對公眾參與的規(guī)定與要求，但公眾參與的實(shí)際效果并不理想，究其原因，程序保障的缺乏是公眾參與更多體現(xiàn)為形式參與而非實(shí)質(zhì)參與的重要原因。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)府際合作公眾參與的程序保障，完善公眾參與的程序立法?？梢越y(tǒng)一性規(guī)定與具體性規(guī)定相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)對公眾參與的保障，由統(tǒng)一的程序立法對公眾參與的程序要求作出規(guī)定，保證公眾對府際合作中的參與，避免以合法的形式掩蓋對公眾參與的形式化操作；再以單行法律法規(guī)的形式對公眾在不同行政管理活動中的參與進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，將公眾參與落到實(shí)處。實(shí)現(xiàn)公眾參與由形式參與向?qū)嵸|(zhì)參與的轉(zhuǎn)變。

(3)落實(shí)公眾參與的責(zé)任追究

已有的制度實(shí)踐表明，僅僅依靠執(zhí)行者的道德與自覺難以保障制度執(zhí)行的實(shí)際效果，嚴(yán)格的責(zé)任追究是制度獲得良好執(zhí)行的必要保障。府際合作突破了行政區(qū)劃的疆界限制，涉及不同的地方政府，如果缺乏對責(zé)任追究的規(guī)定，公眾參與極易流于形式。應(yīng)當(dāng)建構(gòu)政府問責(zé)制等相關(guān)的責(zé)任制度，明確政府及其他的合作主體的法律責(zé)任及法律后果，保證公眾參與的落實(shí)。

(三)建構(gòu)多元化的協(xié)作治理模式

1.治理主體的多元化

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展使得公共治理更為繁雜，政府作為單一管理主體已經(jīng)無法有效解決區(qū)域公共治理中的所有問題，“需要以正確處理政府與社會的關(guān)系為準(zhǔn)則，打破社會管理主體單一化的格局，促使社會管理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變，并依法劃定各類社會管理主體的職能范圍，理順多元社會管理主體之間的關(guān)系，發(fā)揮好各類社會組織的作用，形成多元社會管理主體共同治理的局面?！盵8] 21-22政府在府際合作中的地位與作用十分重要且不可替代，但是，區(qū)別于以往政府作為單一性權(quán)力主體的全能性管理，在協(xié)作治理模式下，政府的作用更多的是掌舵而非劃槳，是統(tǒng)籌而非包攬，非政府公共組織等將以其獨(dú)立、效率、靈活等特有優(yōu)勢在區(qū)域公共治理中發(fā)揮重要作用，承擔(dān)準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供職能，政府領(lǐng)導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的多元化管理模式將替代政府單一性的管理模式，推進(jìn)府際合作更好的發(fā)展。

2.治理方式的協(xié)作性

在傳統(tǒng)行政管理模式下，政府作為唯一的管理主體往往以強(qiáng)制性的行政手段實(shí)施行政管理，政府與被管理者之間是一種單向度的管理和被管理關(guān)系，在權(quán)力監(jiān)督體系并不健全的現(xiàn)實(shí)情境下，權(quán)力的自利與自肥變得非常容易，難以保證公眾的權(quán)益不被侵蝕和交易。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展帶來了新的公共治理的要求，克服權(quán)力主體的單一性，避免強(qiáng)制性管理模式下的權(quán)力弊端，形成多元化的協(xié)作治理模式是公共行政必然的發(fā)展方向。與單一性的管理相比，多元化的協(xié)作治理模式能夠充分發(fā)揮不同權(quán)力主體的能動性，匯集多元主體的治理優(yōu)勢，保證多元化的利益得到客觀而全面的反映，從而克服傳統(tǒng)行政管理的弊端，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.權(quán)責(zé)的明確性

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化超越了行政區(qū)劃的限制，以區(qū)域的共同發(fā)展為目的，需要以更為嚴(yán)格的責(zé)任規(guī)定保證實(shí)際的治理效果，權(quán)責(zé)的明確性是多元化協(xié)作治理模式的重要要求，有助于克服傳統(tǒng)行政管理體制下權(quán)責(zé)不明、有權(quán)無責(zé)等管理弊端，促進(jìn)包含政府在內(nèi)的多元主體各司其職、各擔(dān)其責(zé)，更好的發(fā)揮區(qū)域公共治理的效能。

四、結(jié)語

府際合作的發(fā)展受制于體制的形態(tài)與要求，在經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，制約府際合作的體制障礙更加凸顯出其局限性和有限性。合理配置地方政府的權(quán)力，創(chuàng)新行政管理體制，建構(gòu)高效的多元化的協(xié)作治理模式，保證地方政府在府際合作中不越位、不缺位，同時(shí)充分發(fā)揮非政府公共組織的職能與作用，實(shí)現(xiàn)公眾對府際合作的實(shí)質(zhì)參與，只有在這樣的前提下，府際合作才能順利進(jìn)行，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化才能得到更好的發(fā)展，“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢”的戰(zhàn)略部署才能得以落實(shí)。

[1]楊愛平﹒論區(qū)域一體化下的區(qū)域間政府合作——?jiǎng)右颉⒛Ｊ郊稗D(zhuǎn)化[J].政治學(xué)研究,2015,(3)：77.

[2]顏廷銳，等﹒中國行政體制改革問題報(bào)告[M].北京：中國發(fā)展出版社，2013.

[3]拜建國﹒政府權(quán)力配置與職能轉(zhuǎn)變：定位與取向[J].法制與社會，2015,(7)：375.

[4]匡自明，韋鋒﹒當(dāng)代中國地方政府權(quán)力的配置與運(yùn)作[J].學(xué)習(xí)論壇，2015,(6)：46.

[5]斯蒂爾曼﹒公共行政學(xué)(上冊)[M].北京：中國社會科學(xué)出版社， 2015.

[6]魏崇輝﹒行政權(quán)力合理配置視域下政府與社會之和諧互動[J].中國發(fā)展,2015,(4)：40.

[7]蘇禮和﹒多元參與：優(yōu)化政府公共關(guān)系的路徑選擇[J].新疆社科論壇,2015,(4)：71.

[8]石佑啟，陳詠梅﹒論社會管理主體多元化與行政組織法的發(fā)展[J].法學(xué)雜志，2015,(12)：21-22.

責(zé)任編輯：韓 靜

On the Institutional Obstacles and the Improvement of I ntergovernmental Cooperation from the Perspective of Rule of Law

Chen Yong-mei

(Dept. of Law, Guangdong University of Finance, Guangzhou 510521, China)

Regional economic integration has become the obvious characteristics and the irreversible trend of the economic and social development. The traditional administrative system of administrative regions is too increasingly lagging behind to meet its requirements. The contradiction between the booming economic demand and the backward administration is becoming increasingly acute. Therefore, it's necessary to optimize the power allocation of local governments, innovate the administrative management system, exert the functions of the governments of non-governmental public organizations completely, ensure the participation of public participation, and form a diversified collaborative governance model to adapt to the needs of the development of regional economy integration.

regional economic integration; intergovernmental cooperation; collaboration governance; system innovation

2016-10-18

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中府際合作的軟法治理研究”(16AFX007)；廣東金融學(xué)院創(chuàng)新強(qiáng)校工程項(xiàng)目“社會治理創(chuàng)新視域下行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行研究”

陳詠梅(1974-)，女，湖南辰溪人，法學(xué)博士，廣東金融學(xué)院法律系副教授，從事行政法學(xué)研究。

D912.1

A

1009-3745(2016)06-0041-07