我國政府金融監(jiān)管協(xié)調(diào)法律制度的構(gòu)想*

金幼芳

我國政府金融監(jiān)管協(xié)調(diào)法律制度的構(gòu)想*

金幼芳**

在考慮金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度設(shè)立時，對重要的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)原則要在不同法律中予以明示，對同一監(jiān)管協(xié)調(diào)問題應(yīng)當(dāng)邏輯一致地予以規(guī)定。重點考慮金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度中的若干制度，包括完善人民銀行為牽頭人的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度，國務(wù)院成立國家金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，明確中央與地方政府金融監(jiān)管的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度等，涉及金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，牽頭人法律職責(zé)，法定協(xié)調(diào)內(nèi)容范圍、協(xié)調(diào)運行程序、信息共享機制、法定的執(zhí)行監(jiān)督檢查評估、法定的諒解備忘錄、協(xié)調(diào)爭議的解決機制，聯(lián)合行動機制，風(fēng)險防范和處置聯(lián)動機制等制度。

政府金融監(jiān)管 協(xié)調(diào)制度 人民銀行 信息共享

我國金融業(yè)在分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制下，亟需解決政府金融監(jiān)管協(xié)調(diào)問題。其實無論是分業(yè)經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營下，也不論是單一監(jiān)管體制或多頭監(jiān)管體制下，金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)總是必需的，金融發(fā)達的國家對監(jiān)管協(xié)調(diào)重視程度高，因此從立法上開始重視，通過法律制度規(guī)定監(jiān)管協(xié)調(diào)的相關(guān)制度，包括協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)立，牽頭人法律地位、職責(zé)和權(quán)力，協(xié)調(diào)參加人范圍、協(xié)調(diào)范圍、協(xié)調(diào)紀(jì)要效力、協(xié)調(diào)紀(jì)要的執(zhí)行監(jiān)督檢查評估、協(xié)調(diào)爭議的解決機制，聯(lián)合行動機制，信息共享機制，風(fēng)險防范和處置聯(lián)動機制等。盡管各國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度不同，但模式大體相似，其共同點有：（1）通過立法手段直接規(guī)定各監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)合作框架，對它們的職能作出明確的規(guī)定，使監(jiān)管的協(xié)調(diào)合作做到有法可依。（2）金融監(jiān)管當(dāng)局建立了有效的協(xié)調(diào)機制，包括事前協(xié)商和緊急、沖突協(xié)調(diào)機制，確保監(jiān)管各方在監(jiān)管過程中一旦出現(xiàn)沖突或者漏洞，能夠在短時間內(nèi)有效解決問題。（3）金融監(jiān)管當(dāng)局建立了信息收集、交換與共享方面的制度安排，將信息不對稱減少到最低，降低信息成本和交易費用，保證監(jiān)管制度的良好運行?！?〕劉曉純、王穎：“論我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的完善”，載 《現(xiàn)代財經(jīng) （天津財經(jīng)大學(xué)學(xué)報）》2009年12期?；谖覈木唧w國情，就金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度的建構(gòu)和完善提出如下設(shè)想。

一、金融法律需一致性規(guī)定金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的基本制度

目前，我國現(xiàn)有的四大金融法律，即 《中國人民銀行法》 《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》，對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)問題作出了一些規(guī)定，但由于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度到底包括哪些沒有作出具體研究?！吨袊嗣胥y行法》第9條明確提出：“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！钡壳盀橹梗覈袥]有真正意義上啟動落實這條規(guī)定。

從形式上看，《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》法條中就涉及信息共享、監(jiān)督檢查、突發(fā)事件處置等有所協(xié)調(diào)的制度要求，但這種金融監(jiān)管協(xié)調(diào)內(nèi)容范圍小，協(xié)調(diào)的廣度不足，協(xié)調(diào)的措施程序不到位，條文本身約束性不足。如 《中國人民銀行法》第34條規(guī)定：“當(dāng)銀行業(yè)金融機構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險時，為了維護金融穩(wěn)定，中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，有權(quán)對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督?！薄躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第29條規(guī)定：“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)會同中國人民銀行、國務(wù)院財政部門等有關(guān)部門建立銀行業(yè)突發(fā)事件處置制度，制定銀行業(yè)突發(fā)事件處置預(yù)案，明確處置機構(gòu)和人員及其職責(zé)、處置措施和處置程序，及時、有效地處置銀行業(yè)突發(fā)事件?！钡牵嗣胥y行與各金融監(jiān)管機構(gòu)、國務(wù)院其他有關(guān)部委之間，在涉及高風(fēng)險金融機構(gòu)的處置上，在針對金融控股公司或交叉性金融工具這類涉及跨市場、跨行業(yè)風(fēng)險監(jiān)管的問題上，主要采取 “一事一議”式的非制度化安排。毫無疑問，這種 “一事一議”式的非制度化安排與及時、果斷處置高風(fēng)險金融機構(gòu)的要求相去甚遠。

四大法律 《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》中，唯獨對信息共享機制的條款表述具有一致的協(xié)調(diào)性。就是說四部法律中都有信息共享機制的規(guī)定，但除此外沒有其他可以認(rèn)為具體監(jiān)管協(xié)調(diào)的寓意。有關(guān)信息共享機制的規(guī)定是：《中國人民銀行法》第35條第2款規(guī)定：“中國人民銀行應(yīng)當(dāng)和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機制?！薄躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條規(guī)定：“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)和中國人民銀行、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機制?！薄蹲C券法》第185條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機制?！薄侗ｋU法》第158條規(guī)定：“國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中國人民銀行、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機制。”特別值得注意的是 《證券法》第185條規(guī)定中并沒有要求證券監(jiān)管機構(gòu)和人民銀行建立監(jiān)督管理信息共享機制。不知當(dāng)時的立法原意，但現(xiàn)在看來，條款中缺少了人民銀行是不妥的，因為信息共享機制中應(yīng)當(dāng)有人民銀行的參加才是完整的。但是，如果認(rèn)為人民銀行是必需的，為何在 《證券法》的多次修改中，又沒有修改這個條款加上 “人民銀行”主體。一個很實際的解釋就是我國根本就不重視金融監(jiān)管協(xié)調(diào)問題，這種條款也是擺設(shè)而已，修改不修改不重要。

因此，在考慮金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度設(shè)立時，對重要的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)規(guī)則應(yīng)當(dāng)在四大法律中作出原則規(guī)定，對同一監(jiān)管協(xié)調(diào)問題應(yīng)當(dāng)邏輯一致地予以表述、規(guī)定。如規(guī)定金融監(jiān)管協(xié)調(diào)組織，法定的金融監(jiān)管實行協(xié)調(diào)制度，賦予金融機構(gòu)之間的備忘錄以特別效力，賦予金融監(jiān)管協(xié)調(diào)結(jié)果的效力，對協(xié)調(diào)結(jié)果的執(zhí)行監(jiān)督，信息共享機制、突發(fā)事件、風(fēng)險處置的協(xié)調(diào)，以及協(xié)調(diào)啟動程序等。

二、完善人民銀行為牽頭人的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度

從理論上看，無論一國的金融監(jiān)管體制如何，作為金融體系的 “監(jiān)護人”，中央銀行在維護金融機構(gòu)穩(wěn)定方面都有著不可替代的作用。中央銀行維護金融機構(gòu)穩(wěn)定有兩個其他機構(gòu)不具備的特殊條件：一是其最后貸款人職能，二是負責(zé)支付結(jié)算體系的安全高效運行。作為銀行的銀行，各國中央銀行大都承擔(dān)最后貸款人職能，中國人民銀行也不例外。作為金融機構(gòu)的最后貸款人，中國人民銀行承擔(dān)著對有關(guān)金融機構(gòu)流動性監(jiān)控、救助有問題金融機構(gòu)以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的職責(zé)?！?〕張強、王忠生：“我國分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的制度安排思考”，載 《金融與保險》（F62）2005年04期。因此，以中國人民銀行為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的牽頭人是合適的。

在我國，2013年8月15日，國務(wù)院批復(fù) （國函 〔2013〕91號）同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度。但這個制度不是法律規(guī)定的法定制度，能夠作為牽頭人而設(shè)立的部級聯(lián)席會議已經(jīng)很多，其嚴(yán)肅性、約束性均不足。牽頭人的法定職責(zé)、職權(quán)不清晰，或者說沒有明確。根據(jù)批復(fù)中明確的 “聯(lián)席會議不刻制印章，不正式行文”，可見牽頭部際協(xié)調(diào)的機構(gòu)不具法律承認(rèn)的主體地位，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的聯(lián)席會議無法形成獨立的協(xié)調(diào)決定，而這種決定具有法律約束力?；谂鷱?fù)明確 “聯(lián)席會議重點圍繞金融監(jiān)管開展工作，不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工，不替代國務(wù)院決策，重大事項按程序報國務(wù)院”。聯(lián)席會議要形成協(xié)調(diào)成果，必須得到相關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)的同意，并且還需要依據(jù)原有法律規(guī)定予以分工執(zhí)行。很明顯，這種協(xié)調(diào)機制對涉及重大部門利益沖突、法律職責(zé)邊界不清晰或賦予缺乏法律依據(jù)時候，就會出現(xiàn)無法協(xié)調(diào)、各行其是的格局，難以形成有力效果。

國外金融監(jiān)管協(xié)調(diào)實踐中可以發(fā)現(xiàn)這樣一個具有共性的特征，即存在一個總體意義上的金融監(jiān)管者，對金融機構(gòu)進行總體監(jiān)督和控制：在單一監(jiān)管模式下是綜合金融監(jiān)管機構(gòu)，在功能性監(jiān)管模式下則是位于傘形結(jié)構(gòu)頂端的中央銀行。惟其如此，金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)才具有堅實的平臺，金融監(jiān)管機構(gòu)與中央銀行間的協(xié)調(diào)才具有充分的前提，而中央銀行對金融市場的宏觀調(diào)控和監(jiān)督也才能擁有廣闊的空間，如美聯(lián)儲行使對金融控股公司的監(jiān)管權(quán)，賦予了美聯(lián)儲作為金融監(jiān)管總協(xié)調(diào)人的地位。美聯(lián)儲主持組建了聯(lián)邦金融機構(gòu)監(jiān)管委員會，負責(zé)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各監(jiān)管機構(gòu)的檢查活動。美聯(lián)儲建立了針對所有金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)庫，為各監(jiān)管機構(gòu)提供信息?！?〕人民銀行營業(yè)管理部課題組：“北京市金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制研究”，載 《中國金融》2008年第14期。

我國法律有關(guān)協(xié)調(diào)機制條款并未創(chuàng)設(shè)這樣一個監(jiān)管主體，甚至也沒有提供推定出這樣一個總體監(jiān)管者的余地，只是相對零散地規(guī)定了人民銀行同銀監(jiān)會及其他金融監(jiān)管機構(gòu)作為平等主體相互配合和協(xié)調(diào)的一些義務(wù)。目前的法律制度中沒有規(guī)定人民銀行充當(dāng)牽頭人的法律地位。出于維護我國金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的考慮，應(yīng)當(dāng)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，制定相應(yīng)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)法規(guī)，明確中央銀行在其中的職權(quán)職責(zé)，賦予牽頭人的權(quán)利義務(wù)。人民銀行在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中的角色，其核心和出發(fā)點應(yīng)當(dāng)是維護金融穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。對于在跨行業(yè)、跨市場風(fēng)險性質(zhì)的金融控股公司和交叉性金融業(yè)務(wù)上，人民銀行應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)管牽頭人或監(jiān)管協(xié)調(diào)人的角色?！?〕秦國樓：“我國中央銀行與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)問題研究”，載 《武漢金融》2005年09期。

三、國務(wù)院成立國家金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會〔3〕 賀聰、洪昊等：“我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的反思與構(gòu)建設(shè)想”，載 《浙江金融》2012年第4期。

在分業(yè)監(jiān)管體制下，制度設(shè)計上可以考慮成立國家金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，作為專門負責(zé)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的執(zhí)行機構(gòu)。這個國家金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會不同于人民銀行牽頭成立的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議，不論是層級關(guān)系、組織機構(gòu)、職責(zé)職權(quán)等都是法定化?！吨袊嗣胥y行法》第9條規(guī)定：“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?008年7月 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》規(guī)定，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由中國人民銀行牽頭，會同中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會、國家外匯管理局等建立國家金融協(xié)調(diào)委員會，主任由人民銀行行長擔(dān)任或國務(wù)院副總理擔(dān)任。因此人民銀行應(yīng)作為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會的牽頭部門，在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會中發(fā)揮積極的組織和協(xié)調(diào)作用。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會的成員還包括銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部和發(fā)改委等相關(guān)部門，也可以包括國家司法機關(guān)、地方人民政府等等，參與主體具有廣泛性。主要職責(zé)包括：負責(zé)制訂金融監(jiān)管的有關(guān)政策，對全國的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作工作進行指導(dǎo)，會同各個金融監(jiān)管機構(gòu)制定金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則和交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范；對涉及全局性的重大監(jiān)管問題、重大金融風(fēng)險問題進行協(xié)調(diào)處置。對 “三會”執(zhí)行金融監(jiān)管政策的情況、監(jiān)管績效及其從業(yè)人員的行為規(guī)范等實施有效的再監(jiān)督；協(xié)調(diào)解決在金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營中出現(xiàn)的突發(fā)緊急事務(wù)，有權(quán)對相關(guān)問題形成決議并要求各方執(zhí)行；有權(quán)要求各方提交數(shù)據(jù)、報告、調(diào)查結(jié)果；負責(zé)各監(jiān)管機構(gòu)之間的聯(lián)系會議和信息共享機制的建設(shè)；組織撰寫有關(guān)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的提案或法律草案，并提交全國人民代表大會討論等。但金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會不直接對金融機構(gòu)進行監(jiān)管，具體的監(jiān)管操作仍由相應(yīng)的金融監(jiān)管部門負責(zé)執(zhí)行。國家金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會設(shè)立理事會、秘書處、研究處、執(zhí)行處和法制處等。理事會為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會的最高決策機構(gòu)，監(jiān)管重大協(xié)調(diào)事項處理及監(jiān)管協(xié)調(diào)會議。協(xié)調(diào)委員會在協(xié)調(diào)過程中，無法達成一致意見時有權(quán)做出最后決策，并在法律中明確有關(guān)具體決策機制的內(nèi)容、決策事項、方式、程序、責(zé)任等。人民銀行行長、三會主席、財政部部長、發(fā)改委主任等擔(dān)任理事會成員，采取少數(shù)服從多數(shù)原則進行投票決策?！?〕賀聰、洪昊等：“我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的反思與構(gòu)建設(shè)想”，載 《浙江金融》2012年第4期。

四、確立政府金融監(jiān)管協(xié)調(diào)內(nèi)容范圍的制度

根據(jù)2013年8月國務(wù)院定調(diào)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議的職責(zé)和任務(wù)包括：貨幣政策與金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)；金融監(jiān)管政策、法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)；維護金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險的協(xié)調(diào)；交叉性金融產(chǎn)品、跨市場金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)；金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系的協(xié)調(diào)；國務(wù)院交辦的其他事項。因此，我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容大概是：

第一，監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。我國自1995年以來的立法中，如 《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《證券投資基金法》《信托法》等法律，采用分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理、集中統(tǒng)一的立法思路，強調(diào)在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，建立起自上而下的垂直的較為完整的監(jiān)管體系，憑借自身體系的運行實現(xiàn)監(jiān)管，結(jié)果是既不借助橫向之間的關(guān)聯(lián)部門的協(xié)調(diào)、信息共享，也不注重與地方政府的協(xié)調(diào)。所以，當(dāng)出現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融、影子銀行、民間融資理財、資產(chǎn)管理、證券配資等行為時，“一行三會”金融監(jiān)管部門難以迅速對此作出協(xié)調(diào)反應(yīng)，導(dǎo)致監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空，對新型的金融衍生行為、衍生產(chǎn)品缺乏監(jiān)管，對到底需要監(jiān)管還是不需要監(jiān)管無法作出及時準(zhǔn)確和有效的回應(yīng)，導(dǎo)致從事此類金融行為主體缺乏確定性和可預(yù)測性預(yù)期，嚴(yán)重影響我國金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威，并給互聯(lián)網(wǎng)金融、民間金融的規(guī)范健康發(fā)展帶來負面影響。因此加強監(jiān)管機構(gòu)對目前出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)金融等監(jiān)管空白領(lǐng)域政策、法規(guī)協(xié)調(diào)，盡早確定監(jiān)管主體和監(jiān)管規(guī)則。

第二，制定金融控股公司的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度。2004年，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三家簽署 《備忘錄》確定了“金融控股公司的主監(jiān)管制度”，即對金融控股公司內(nèi)相關(guān)機構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管，將按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實施分業(yè)監(jiān)管，而對金融控股公司的集團公司可依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)。但2008年國務(wù)院發(fā)布《中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，在中國人民銀行的職責(zé)中添加了 “負責(zé)會同金融監(jiān)管部門制定金融控股公司的監(jiān)管規(guī)定和交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”?！?〕謝川波、安麗娟： “金融控股公司的有效監(jiān)管——基于激勵相容理論視角”，載 《財經(jīng)科學(xué)》2010年12期。由于金融控股公司的法律地位未得到明確界定，使得我國缺乏對金融控股公司相關(guān)法律法規(guī)的安排，三個監(jiān)管部門對已經(jīng)存在的金融控股公司缺乏針對性、系統(tǒng)的監(jiān)管制度和措施?，F(xiàn)在，有必要通過監(jiān)管協(xié)調(diào)確定對金融控股集團的監(jiān)管分工，可以確立為金融控股公司的監(jiān)管牽頭人或監(jiān)管協(xié)調(diào)人，對于金融控股公司所屬的各相應(yīng)的如銀行、證券、保險、信托等子公司，則可根據(jù)其行業(yè)屬性，確定具體的相應(yīng)金融監(jiān)管機構(gòu)分業(yè)或功能監(jiān)管。

第三，關(guān)于交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管協(xié)調(diào)。目前，金融產(chǎn)品創(chuàng)新加速，交叉性金融工具不斷出現(xiàn)，監(jiān)管協(xié)調(diào)問題突出，尤其是如互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品等。如何定位這些跨市場理財產(chǎn)品和工具，制度上存在缺失，監(jiān)管上存在真空。交叉性金融工具具有跨業(yè)特點和系統(tǒng)性風(fēng)險特征，在分業(yè)監(jiān)管體制下，這類金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)屬不清，容易導(dǎo)致監(jiān)管真空或多頭監(jiān)管、監(jiān)管重迭。從維護金融穩(wěn)定、防止系統(tǒng)性風(fēng)險以及提高金融業(yè)競爭力和效率出發(fā)，人民銀行應(yīng)主動承擔(dān)監(jiān)管牽頭人的職責(zé)，在有效防范金融風(fēng)險的前提下，鼓勵金融創(chuàng)新。

第四，對有問題和高風(fēng)險金融機構(gòu)處置的監(jiān)管協(xié)調(diào)。及時、妥善處置有問題和高風(fēng)險金融機構(gòu)，凈化金融生態(tài)環(huán)境，是維護金融穩(wěn)定、化解金融風(fēng)險的重要手段。在對有問題和高風(fēng)險金融機構(gòu)的處置上，人民銀行應(yīng)與各監(jiān)管機構(gòu)密切配合，將保護金融消費者的利益、保持金融消費者的信心和加強市場約束、防止道德風(fēng)險有機結(jié)合起來。〔1〕秦國樓：“我國中央銀行與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)問題研究”，載 《武漢金融》2005年09期。

五、建立政府監(jiān)管部門間信息共享機制和平臺制度

在構(gòu)建金融監(jiān)管信息共享機制的相關(guān)制度時，重點考慮以下幾方面?！?〕李佳：“混業(yè)經(jīng)營條件下我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制研究”，載 《現(xiàn)代商業(yè)銀行導(dǎo)刊》（京）2007年12期。

1.信息收集合理明確分工，防止監(jiān)管信息真空或重復(fù)收集。人民銀行和各監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部應(yīng)設(shè)立專門負責(zé)信息采集、分析、交換的管理部門，并設(shè)置專人專崗明確負責(zé)本單位信息管理系統(tǒng)和跨系統(tǒng)信息共享的正常運轉(zhuǎn)。在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會的統(tǒng)籌安排下，監(jiān)管機構(gòu)之間應(yīng)簽署數(shù)據(jù)、信息共享協(xié)議，負責(zé)為其他監(jiān)管機構(gòu)提供真實、完整的信息，避免幾家監(jiān)管機構(gòu)重復(fù)向金融機構(gòu)收集相同的信息資料的現(xiàn)象。我國目前各監(jiān)管機構(gòu)在信息收集上還存在較多重復(fù)和不合理的情況，應(yīng)該達成協(xié)議明確何種信息由誰收集以及如何交流共享，保證監(jiān)管信息在人民銀行和監(jiān)管部門的及時流轉(zhuǎn)，有利于各單位有效履行各自的職責(zé)?！?〕黃盛華：“金融分業(yè)監(jiān)管亟待建立有效協(xié)調(diào)機制”，載 《北京金融》2006年4期。

2.確立人民銀行主導(dǎo)的統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息中心。人民銀行具有不同特點、覆蓋不同業(yè)務(wù)功能的多個版本的金融信息系統(tǒng)。中國人民銀行總行向社會公布金融統(tǒng)計的內(nèi)容、時間、頻率和渠道，但更需要其他金融監(jiān)管機構(gòu)的信息，需要法律賦予其他金融監(jiān)管部門以及政府相關(guān)部門的配合人民銀行的調(diào)查權(quán)和獲取信息權(quán)?？梢钥紤]在中國人民銀行的牽頭下，聯(lián)合銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的統(tǒng)計部門、科技部門以及相關(guān)金融機構(gòu)人員，成立中國金融監(jiān)管信息中心，專門負責(zé)總體規(guī)劃及系統(tǒng)建設(shè)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求統(tǒng)一負責(zé)監(jiān)管信息的收集，并對數(shù)據(jù)進行加工、甄別，形成有用的監(jiān)管信息。〔4〕賀聰、洪昊等：“我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的反思與構(gòu)建設(shè)想”，載 《浙江金融》2012年第4期。

3.明確監(jiān)管機構(gòu)間信息共享的具體制度細節(jié)。例如允許監(jiān)管者進入統(tǒng)一的信息平臺查找信息、對信息共享的內(nèi)容制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，信息的收集應(yīng)采用統(tǒng)一的報表格式和要求等。

4.建立緊急磋商協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)危機處理程序化。明確各部門在危機狀態(tài)下對有關(guān)風(fēng)險的判斷識別、風(fēng)險狀態(tài)信息通報以及相關(guān)救助措施的責(zé)任和義務(wù)，確保在危機狀態(tài)下信息傳遞的迅速、及時。建立金融危機處置協(xié)調(diào)機制和救助分工機制，保證各部門的全面配合，化解金融風(fēng)險，防止因個別突發(fā)事件引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險甚至金融危機。在現(xiàn)有 《中國人民銀行法》規(guī)定的有關(guān)金融風(fēng)險處置和應(yīng)急處理制度基礎(chǔ)上進一步細化可操作?！?〕李佳：“混業(yè)經(jīng)營條件下我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制研究”，載 《現(xiàn)代商業(yè)銀行導(dǎo)刊》（京）2007年12期。若今后銀行、證券、保險監(jiān)管部門所監(jiān)管的機構(gòu)出現(xiàn)支付危機，涉及需人民銀行再貸款緊急救助的，應(yīng)建立人民銀行與被救助機構(gòu)監(jiān)管部門的雙邊或多邊緊急磋商制度，磋商后的解決方案上報國務(wù)院研究決定，以防止因部門間協(xié)調(diào)效率低下導(dǎo)致的危機事件?！?〕張健華：“我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管問題研究”，載 《浙江金融》2014年第5期。

六、明確中央與地方政府金融監(jiān)管的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度

目前，我國地方政府對地方金融的市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)監(jiān)管方面的監(jiān)管權(quán)力有限，但對地方金融的風(fēng)險處置以及金融機構(gòu)的市場退出負有全部責(zé)任，存在地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)不對稱現(xiàn)象。事實上，地方小型存款類金融機構(gòu)的小規(guī)模經(jīng)營和服務(wù) “三農(nóng)”的定位，致使其機構(gòu)數(shù)量多、規(guī)模小，經(jīng)營地域主要下沉在縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，讓“一行三會”的派出機構(gòu)對其實施監(jiān)管，必然存在成本高、效率低的問題。相對于“一行三會”的監(jiān)管體系而言，由地方政府實施監(jiān)管具有地域優(yōu)勢。因此，擴大地方政府對地方金融的監(jiān)管權(quán)是非常必要的，這不僅意味著地方政府可更多地介入地方金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入和審慎監(jiān)管等前端、中端環(huán)節(jié)，配合 “一行三會”派出機構(gòu)進行協(xié)同監(jiān)管，甚至于可以考慮將農(nóng)村信用社 （含農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行）、村鎮(zhèn)銀行等小型存款類金融機構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)完全下放給地方政府，由地方政府成立的專門金融監(jiān)管機構(gòu)對其實施全流程監(jiān)管。〔3〕周春喜、黃星澍：“地方金融的監(jiān)管邏輯及規(guī)范路徑”，載 《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2014年第5期。

楊子強〔4〕楊子強：“完善地方金融監(jiān)管體制”，載 《中國金融》2014年第5期。認(rèn)為，目前地方金融監(jiān)管缺乏明確的法律依據(jù)和完善的制度機制，地方政府職能部門直接或間接干預(yù)金融資源配置的現(xiàn)象時有發(fā)生，存在地方金融監(jiān)管缺位、監(jiān)管重疊以及監(jiān)管沖突等問題，應(yīng)該按照權(quán)責(zé)對稱，讓地方政府在有效的激勵和約束下，主動承擔(dān)區(qū)域性金融風(fēng)險處置職責(zé)?！?〕周春喜、黃星澍：“地方金融的監(jiān)管邏輯及規(guī)范路徑”，載 《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2014年第5期。地方政府是法定的地方行政權(quán)力中心。從國家層面上看，監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制的領(lǐng)導(dǎo)核心是中央政府，即國務(wù)院。相應(yīng)地，地方政府同樣有建立地方金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制的職責(zé)。地方政府是法定的地方行政權(quán)力中心，負責(zé)本地區(qū)經(jīng)濟社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)展地方金融業(yè)、維系地方金融穩(wěn)定、進行風(fēng)險處置和危機救助均需要充分發(fā)揮地方政府的作用。〔2〕人民銀行營業(yè)管理部課題組：“北京市金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制研究”，載 《中國金融》2008年第14期。地方政府牽頭建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制具有很大的優(yōu)勢。由地方政府牽頭建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，可緩解部門利益博弈，使協(xié)調(diào)機制功能更加立體化。以地方政府牽頭建立區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，可以發(fā)揮地方政府的領(lǐng)導(dǎo)力和號召力，快速整合部門力量，在特殊金融事件處理中能夠迅速動用公安、財政、審計、稅務(wù)、工商等多部門行政力量，為金融監(jiān)管部門提供強有力的地方資源支持，形成立體化的區(qū)域監(jiān)管協(xié)調(diào)機制?！?〕人民銀行營業(yè)管理部課題組：“北京市金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制研究”，載 《中國金融》2008年第14期。

新興的互聯(lián)網(wǎng)金融逐步納入金融監(jiān)管體系是各國規(guī)范和促進互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的趨勢，國內(nèi)亦將如此。國內(nèi)除第三方支付已被正式納入央行監(jiān)管體系外，P2P借貸和眾籌融資仍游離于監(jiān)管體系之外，監(jiān)管主體仍待確定。從P2P借貸和眾籌融資起源于民間，根植于地方，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管應(yīng) “接地氣”，不宜采取類似對傳統(tǒng)金融機構(gòu)的集中式統(tǒng)一監(jiān)管模式，監(jiān)管權(quán)限應(yīng)逐步下放到地方政府。以浙江為例，2013年11月22日，浙江省人大常委會通過了 《溫州市民間融資管理條例》。作為我國首部民間金融地方性法規(guī)，它在某種程度上賦予了地方政府金融 “監(jiān)管權(quán)”?！?〕李有星、陳飛、金幼芳：“互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的探析”，載 《浙江大學(xué)學(xué)報 （人文社會科學(xué)版）》2014年4期。

地方金融監(jiān)管完全單靠中央或地方政府進行監(jiān)管都是不現(xiàn)實的，應(yīng)該進行適當(dāng)分權(quán)，采取中央和地方雙層監(jiān)管模式。建議按照 “屬地管理，權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則，明確現(xiàn)階段地方金融監(jiān)管對象主要是 “一行三會”駐地派出機構(gòu)監(jiān)管范圍之外的新型金融機構(gòu)和金融業(yè)態(tài)，包括轄區(qū)內(nèi)的小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理公司、農(nóng)村資金互助社、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、典當(dāng)行、股權(quán)交易中心以及民間融資組織等?？紤]到農(nóng)村信用社 （含農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行）、村鎮(zhèn)銀行等小型存款類金融機構(gòu)數(shù)量眾多、規(guī)模較小，經(jīng)營地域主要下沉在縣域農(nóng)村，地域特性十分明顯，由地方政府對其實施全面監(jiān)管能發(fā)揮地域優(yōu)勢?！?〕周春喜、黃星澍：“地方金融的監(jiān)管邏輯及規(guī)范路徑”，載 《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2014年第5期。

地方政府由省金融辦牽頭，人民銀行地方中心支行、省銀監(jiān)局、省證監(jiān)局、省保監(jiān)局、省發(fā)改委、省經(jīng)信委、省商務(wù)廳和省工商局等參加，開展專題調(diào)研，在充分聽取各方意見基礎(chǔ)上，起草地方金融監(jiān)管改革方案。在省級、地市級層面組建地方金融監(jiān)管局，分別隸屬于省、地 （市）兩級政府。在體制上，地市級金融監(jiān)管局并非省級金融監(jiān)管局的派出機構(gòu)，但存在自上而下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，類似于省、地市兩級政府職能部門之間的上下級關(guān)系。根據(jù)需要，地市金融監(jiān)管局可在轄區(qū)的縣 （市）設(shè)立派出機構(gòu)。在地方金融監(jiān)管局的設(shè)立過程中，可考慮在現(xiàn)有的省市金融辦及其他職能部門的基礎(chǔ)上調(diào)整充實。為了避免出現(xiàn) “一套人馬、兩塊牌子”的現(xiàn)象，應(yīng)明確將地方金融監(jiān)管局定位為監(jiān)督管理機構(gòu)，著力于監(jiān)督管理。而金融辦作為地方金融的宏觀管理部門，著力于規(guī)劃、服務(wù)和協(xié)調(diào)，繼續(xù)履行除金融監(jiān)管職責(zé)以外的現(xiàn)有各項職能，并負責(zé)牽頭建立地方金融監(jiān)管局與中央、“一行三會”派出機構(gòu)的聯(lián)席會議制度。待將來農(nóng)信社的監(jiān)管權(quán)全部下放到地方之后，可考慮將省農(nóng)信聯(lián)社并入省金融辦。

七、基于宏觀監(jiān)管層面的協(xié)調(diào)：建立健全宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)制度 〔2〕 王忠生、黃倫章：“金融宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)問題研究”，載 《金融經(jīng)濟》2011年第20期。

宏觀審慎監(jiān)管是指宏觀金融管理當(dāng)局為減少金融動蕩給金融體系帶來的經(jīng)濟成本，從金融體系整體而非單一機構(gòu)角度實施的金融監(jiān)管，宏觀審慎監(jiān)管以系統(tǒng)性風(fēng)險為監(jiān)管對象和以金融穩(wěn)定為監(jiān)管目的，將金融系統(tǒng)看作一個整體，其中包括銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)，全面地權(quán)衡風(fēng)險和收益。微觀審慎監(jiān)管是一種通過跟蹤資本充足率、大額風(fēng)險暴露、撥備覆蓋率、不良貸款率等一系列監(jiān)管指標(biāo)的發(fā)展變化來監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)每個金融機構(gòu)存在的風(fēng)險，并通過非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查的方式促進金融機構(gòu)建設(shè)。微觀審慎監(jiān)管有一個邏輯，就是只要每個金融機構(gòu)安全穩(wěn)健，那么整個金融體系就安全穩(wěn)健。事實上，這種邏輯被證明是錯的。

要做好宏觀審慎監(jiān)管，必須重視金融監(jiān)管協(xié)調(diào)法制，法律應(yīng)該明確對宏觀審慎監(jiān)管的權(quán)力和職責(zé)。在我國，對于金融監(jiān)管的法律法規(guī)仍側(cè)重于微觀審慎監(jiān)管，《中國人民銀行法》規(guī)定：“人民銀行防范和化解金融風(fēng)險維護金融穩(wěn)定”，主要明確人民銀行在微觀審慎監(jiān)管領(lǐng)域的職責(zé)。《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》的主要目的在于規(guī)范市場交易行為，“保護消費者利益”。這些法律是確立我國 “分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”模式的基礎(chǔ)。但是在新形勢下，需要進一步健全審慎監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)，為金融監(jiān)管改革提供法律基礎(chǔ)。有必要以法律形式設(shè)立專門的宏觀審慎監(jiān)管部門，明細部門的職責(zé)。并且擴大監(jiān)管范圍，限制個體風(fēng)險和系統(tǒng)風(fēng)險在單個機構(gòu)之間的轉(zhuǎn)移。出于微觀審慎角度，銀行體系中存在轉(zhuǎn)移風(fēng)險的動機。這一動機的后果是，單個金融機構(gòu)行為具有趨同性，風(fēng)險只被轉(zhuǎn)移而不被平息，由金融系統(tǒng)和社會承擔(dān)風(fēng)險成本，誘發(fā)系統(tǒng)性危機。解決該問題的關(guān)鍵在于將金融審慎監(jiān)管的范圍擴大，把游離在傳統(tǒng)審慎監(jiān)管之外的影子銀行系統(tǒng)等非銀行金融機構(gòu)納入監(jiān)管范圍，金融機構(gòu)行為的溢出成本內(nèi)部化，消除轉(zhuǎn)移風(fēng)險的動機。近年來，我國金融環(huán)境發(fā)生重大變化，混業(yè)經(jīng)營趨勢明顯，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)相互滲透，影子銀行也日益活躍，越來越多的非銀行金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)參與到信用中介活動中來，原有的機構(gòu)監(jiān)管受到諸多挑戰(zhàn)；互聯(lián)網(wǎng)金融的蓬勃發(fā)展正在悄然改變整個金融體系的競爭格局，進一步模糊了銀行、證券、保險之間的界限，甚至模糊了金融與非金融的界限，這些因素使得單體風(fēng)險與系統(tǒng)性風(fēng)險進一步交織在一起，風(fēng)險的跨業(yè)、跨境、跨機構(gòu)、跨市場傳染使防范風(fēng)險的任務(wù)更為艱巨。新的環(huán)境變化要求我們必須重新思考和梳理整個宏微觀審慎監(jiān)管體系及協(xié)調(diào)安排，綜合考慮混業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的調(diào)整完善、機構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的定位、微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合等諸多問題，在加強監(jiān)管協(xié)調(diào)與信息共享的基礎(chǔ)上，構(gòu)建更為完善的宏微觀監(jiān)管框架?！?〕王兆星：“金融監(jiān)管的再定位”，載 《中國金融》（京）2014年13期。

本文系國家社科基金重點項目 “互聯(lián)網(wǎng)融資法律制度創(chuàng)新構(gòu)建研究” （15AFX020）、浙江省社科規(guī)劃優(yōu)勢學(xué)科重大課題 “民間金融市場治理法律制度構(gòu)建及完善研究”（14YSXK01ZD）部分成果。

**金幼芳，浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士研究生。