論英國熔權(quán)型議會財政權(quán)的理論內(nèi)涵與運作機制

徐 紅

(同濟大學 政治與國際關(guān)系學院， 上海 200092)

財政是政府的命脈。財政權(quán)是主導國家財政資源配置乃至政治權(quán)力配置的關(guān)鍵要素。黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，稱“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，要求構(gòu)建“現(xiàn)代財政制度”，并把財政前所未有地提升到“長治久安”的高度。*李煒光：《權(quán)力的邊界：稅、革命與改革》，北京：九州出版社，2015年，第73頁。從財政政治學的視角看，國家治理制度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于財政制度的轉(zhuǎn)型。如果能通過財政制度重構(gòu)，改進國家的理財水平，就能在很大程度上提高國家的治理水平。正如美國預算專家?？怂裕骸昂敛豢鋸埖卣f，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力。”*王紹光、馬駿：《走向“預算國家”：財政轉(zhuǎn)型與國家建設》，見馬駿、譚君久、王浦劬：《走向“預算國家”：治理、民主和改革》，北京：中央編譯出版社，2011年，第5頁。因此，提升我國政府的預算能力，加速財政制度轉(zhuǎn)型是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。剛剛修訂完成的《預算法》把批準和監(jiān)督國家財政收支的權(quán)力賦予全國人大。我國人大的財政權(quán)建設正有條不紊地在制度層面展開，迫切需要從世界各國議會財政權(quán)的既有模式中汲取養(yǎng)分。從世界范圍看，議會財政權(quán)的運作遵循著特定的模式，其運作規(guī)律與議會的議事程序和立法程序密切相關(guān)，在不同國家呈現(xiàn)出不同特點，其中尤以美國分權(quán)型議會財政權(quán)和英國熔權(quán)型議會財政權(quán)為典型。從實際運作看，我國人大財政權(quán)的運作機理，似乎與英國的熔權(quán)型議會財政權(quán)有更多相似之處，因此，探索總結(jié)英國熔權(quán)型議會財政權(quán)的運作機制和主要特征，便成為本文的研究目的。

一、 熔權(quán)型議會財政權(quán)的理論內(nèi)涵

英國政府權(quán)力模式的特征是政治權(quán)力和政府機構(gòu)的統(tǒng)一和交融，因此，英國議會財政權(quán)的運作模式呈現(xiàn)出高度集中的特點?？梢哉f，熔權(quán)模式是英國式的財政民主模式，它形象地證明，在權(quán)力處于相對集中的前提下，議會仍能通過特定的程序和監(jiān)控機制來實現(xiàn)對政府財政的控制與監(jiān)督。英國的熔權(quán)型財政民主體制，為其他實行議會內(nèi)閣制的國家或?qū)嵭腥蹤?quán)制的國家提供了很好的典范。

1.熔權(quán)模式的內(nèi)涵

熔權(quán)模式通常用來形容英國式的由政黨和政府官員通過特定的權(quán)限關(guān)系把立法、行政和司法權(quán)力融合在一起的權(quán)力模式。英國憲法的熔權(quán)性主要表現(xiàn)為三方面：其一，大臣由議員兼任。馬考萊曾指出，英國內(nèi)閣是“兩院的頭面議員組成的委員會”。[注]Walter Bagehot, The English Constitution, Paul Smith. ed., Cambridge: Cambridge University Press, 2001, p.xv; p.10.貝奇霍特則認為，英國內(nèi)閣產(chǎn)生程序的特征在于“它應該由立法機關(guān)從立法機關(guān)能夠接受和信任的人中挑選若干來組成”[注]Walter Bagehot, The English Constitution, Paul Smith. ed., Cambridge: Cambridge University Press, 2001, p.xv; p.10.。當然，大臣在議員中所占的比例應限制在合適的范圍之內(nèi)。其二，政府既領(lǐng)導行政，又領(lǐng)導立法。英國議會優(yōu)先審議和表決政府法案，多數(shù)黨則以黨紀要求其黨員維護政府法案。其三，政府執(zhí)政以議會信任為條件，政府對議會負責。英國憲法學家芬那等人從議會的三重性來論證英國政體的熔權(quán)性質(zhì)：“聯(lián)合王國的最高法定權(quán)威是含君議會(Queen-in-Parliament)。從法律上說，女王是政府的行政部門，所以含君議會的說法即表示兩個傳統(tǒng)的政府部門即行政部門與立法部門的熔合?！@樣，‘議會’就是最高行政機關(guān)、最高立法機關(guān)和最高司法機關(guān)的統(tǒng)一體，而這種狀態(tài)有時被稱為熔權(quán)，與實行分權(quán)制的美國形成對照?！盵注]S. E. Finer, Vernon Bogdanor, and Bernard Rudden, Comparing Constitution, Oxford: Clarendon Press, 1995, pp.56-57. 轉(zhuǎn)引自蔣勁松：《責任政府新論》，北京：社會科學文獻出版社，2005年，第139頁。法國思想家貢斯當則從另一角度分析了分權(quán)與熔權(quán)的重要關(guān)系。他認為：“行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)是三種各領(lǐng)一方、但必須在整體運作中進行合作的權(quán)能。當這些權(quán)能的職責被混淆，以致相互交叉、抵觸和妨礙的時候，你就需要一種能夠使它們回到恰當位置上去的權(quán)力。立憲君主制在國家元首身上建立起了這種中立的權(quán)力。國家元首所真正關(guān)心的不是讓這三種權(quán)能的任何一種推翻其他兩種，而是讓它們互相支持，互相理解，協(xié)調(diào)行動。”[注][法]邦雅曼·貢斯當：《古代人的自由與現(xiàn)代人的自由》，上海：上海世紀出版集團，2005年，第68頁。貢斯當強調(diào)，正因為英國有了一個高于其他三種權(quán)力的王權(quán)，所有的權(quán)力之間便有了一種完備的機制進行相互制約。英國式的君主立憲政體真正確立了一種以王權(quán)為中心、把分權(quán)和熔權(quán)結(jié)合在一起的權(quán)力模式。

時過境遷，貢斯當時代王權(quán)一統(tǒng)的格局已被執(zhí)政黨一統(tǒng)的格局所取代，君主所擁有的高于其他權(quán)力的特權(quán)機制已基本瓦解，國王或女王只以其象征性的權(quán)力擁有者身份在國家整體權(quán)力結(jié)構(gòu)中行使一個“虛位元首”的職能。在今天的英國，執(zhí)政黨通過在傳統(tǒng)憲政體制內(nèi)對王權(quán)的結(jié)構(gòu)性替代，占據(jù)了由貢斯當所高度評價的執(zhí)掌“對所有合法自由來說都是必不可少的中立權(quán)力”的地位。盡管從實質(zhì)上看，執(zhí)政黨不可能像君主那樣實行中立，執(zhí)政黨的領(lǐng)導權(quán)也不可能“遠離并高居”于立法、行政和司法權(quán)之上而始終做到不偏不倚，但英國民主制發(fā)展的潮流已通過選舉民主化程序，賦予了在大選中獲勝的議會多數(shù)黨以掌握國家最高權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，執(zhí)政黨通過控制議會和政府的方式實現(xiàn)了立法權(quán)和行政權(quán)之間最大限度的融通。英國特色的熔權(quán)型民主制正式確立。

在熔權(quán)制下，英國議會通過控制政府財政而控制政府的全盤工作。英國學者羅賓遜這樣論述熔權(quán)制下英國議會的財政權(quán)理論：“這一理論是說，只有議會同意將納稅人的錢用來供應政府時，政府才能維持下去。如果政府提交議會的預算所說的是些草率或奢侈的、會要冒犯納稅人和選民的概念，議會對該政府就可以拒不供應經(jīng)費。此時，這個政府要么就必須辭職，以讓別人執(zhí)政，要么就必須重新安排其開支計劃以符合議會的希望?！瓚撜J為，這一賦予議會在決定國家的開支水準、開支門類安排的程序中以中心角色的理論是英國憲政的柱石之一?！盵注]A. Robinson, Parliament and Public Spending: The Expenditure Committee of the House of Commons, 1970-76, London: Heinemann Education Books, 1978, p.1 . 轉(zhuǎn)引自蔣勁松：《責任政府新論》， 北京：社會科學文獻出版社， 2005年，第354頁。因此，熔權(quán)制下的議會財政權(quán)運作機制必定圍繞著具有英國特色的“融合與互補”的特點展開，并在制度框架內(nèi)體現(xiàn)著財政民主的基本要求。

2.議會財政權(quán)的理論解讀

從理論角度看，議會財政權(quán)的確立是代議民主制成熟的標志。因為代議民主制所要實現(xiàn)的三大目標，都通過議會財政權(quán)所發(fā)揮的重要功能得到了確立和完善。首先，代議民主制是以公民通過選舉代表，間接行使主權(quán)權(quán)力為特點的。議會代表民眾監(jiān)控國家的財政活動，意味著納稅人能夠通過議會這個中介機構(gòu)間接地決定自己交付的稅款的去向。如果議會財政權(quán)的運作能夠得到憲法和法律的有力保障，納稅人就會感到個人的財產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟利益得到了法律的認可和保護，對民主政治體制才會產(chǎn)生現(xiàn)實的認同感。其次，防止政府利用公權(quán)力侵犯公民的個人財產(chǎn)和自由是代議民主制所要解決的制度性難題。要能有效地控制政府的權(quán)力，僅用法治手段限制政府權(quán)力的范圍是不夠的。英國封建貴族和新興的資產(chǎn)階級通過與王權(quán)長達幾個世紀的斗爭，終于意識到財政是政府權(quán)力生命線的道理。政治的腐敗起源于財政的腐敗，沒有限制的財政權(quán)力必然導致政府權(quán)力的無限擴張和濫用。代議民主制通過把財政權(quán)賦予議會的制度設計，為政府權(quán)力的擴張設置了一道重要的控制閥，只要議會牢牢把握國家的錢袋，政府的收入和支出必須得到議會的批準，那么政府就失去了對財政資源的自主控制權(quán)，政府規(guī)模的膨脹就失去了經(jīng)濟基礎(chǔ)，行政機構(gòu)利用公權(quán)力侵犯公民的個人財產(chǎn)和自由的企圖就會遭到最大限度的遏制。再次，代議民主制需要提供民眾參與政治的合法渠道，議會財政權(quán)的確立恰好發(fā)揮了這種作用。通過既定的法律程序，議會把對國家稅收問題的討論過程以及批準政府開支的辯論與表決情況公之于眾，讓選民通過新聞媒體直觀地了解自己選出的代表在掌管國家錢袋過程中所起的重要作用。這種潛移默化的過程對選民是一種很好的民主意識教育，他們在不知不覺中對代議民主制的運作過程有了感性的體驗，從而更堅定了對民主制的信念。

因此，議會財政權(quán)的確立標志著代議民主制作為一種成熟的民主制度牢固地建立起來并深入人心。作為議會重要權(quán)力之一的財政權(quán)，成為研究代議民主制權(quán)力結(jié)構(gòu)時一個不可忽視的重要因素。通常來說，國家的財政權(quán)究竟有多少掌握在代議機構(gòu)手中，是衡量一個國家財政民主化的重要標志。

二、 熔權(quán)型議會財政權(quán)運作機制分析

通觀英國熔權(quán)型議會財政權(quán)的實際運行情況，人們不難發(fā)現(xiàn)，雖然議會的財政權(quán)主要圍繞著議會對政府預算進行審議和批準過程進行，但僅僅局限于對預算過程的分析不足以闡明議會財政權(quán)的基本結(jié)構(gòu)和功能。因此，本文嘗試著把預算過程與議會在財政方面的權(quán)力結(jié)合起來，把議會財政權(quán)分為三個具有邏輯聯(lián)系的板塊分別進行闡述：首先是對政府收入預算的立法和監(jiān)控，這構(gòu)成了議會財政權(quán)中收入保障系統(tǒng)的基本框架；其次是對政府支出預算的審議和批準，這構(gòu)成了議會財政權(quán)中支出控制系統(tǒng)的基本框架；第三是對政府收支賬目的審計和監(jiān)督，這構(gòu)成了議會財政權(quán)中賬目監(jiān)督系統(tǒng)的基本框架。這三個部分結(jié)合起來，完整地構(gòu)成了英國熔權(quán)型議會財政權(quán)的制度架構(gòu)。

1.熔權(quán)型議會財政權(quán)的運作機理

具體來看，英國熔權(quán)型議會財政權(quán)的三個分系統(tǒng)在財政民主實現(xiàn)過程中發(fā)揮的作用是不同的。收入保障系統(tǒng)著重解決稅收民主化問題，它建立在一個流傳幾百年的憲政命題上，即非經(jīng)人民代表的討論和批準，政府不得向人民征稅。如今，這一憲政理念已固定為一條重要的憲法原則，即政府提取任何稅金必須以議會通過的稅法為法律依據(jù)。支出控制系統(tǒng)著重解決支出民主化問題，它強調(diào)政府支出的每一筆資金必須得到議會的首肯，議會各委員會以納稅人代表的名義對政府開支實行監(jiān)控，保證來自納稅人的每一分錢都依法得到正當?shù)?、有效的使用。賬目監(jiān)督系統(tǒng)著重解決監(jiān)督民主化問題，代議機關(guān)建立起向它直接負責的獨立的國家最高審計監(jiān)督機構(gòu)，由審計專家對政府的所有收支情況進行嚴格的審計監(jiān)督，保證政府的收支賬目完全符合議會的授權(quán)數(shù)額和預算法的規(guī)定。

從運作程序看，英國議會的收入保障系統(tǒng)主要由全院委員會承擔。整個審議和批準程序嚴格按照法律規(guī)程進行，凡是永久性稅收法案和財政法案都必須經(jīng)過三讀程序才能通過。有關(guān)稅收問題的決議案提出后，必須再次通過財政法案的制定才能給所有有關(guān)稅收問題的決議案授權(quán)，這充分反映了英國人尊重規(guī)則的法治傳統(tǒng)。當然，英國議會收入保障系統(tǒng)的運作機制也存在著很多問題，如常設委員會的缺乏使得政府提出的稅收決議案難以進行詳細和周密的討論；整個收入審議程序過于簡單，缺乏對政府方案實質(zhì)性的反對和修改；議會討論稅收問題的時間受限，導致財政法案只能在很短的時間里匆匆表決通過等。這些缺陷產(chǎn)生的根源在于英國的議會內(nèi)閣制政體的制度結(jié)構(gòu)，很難通過簡單的程序改革加以改變。英國議會中掌握支出控制權(quán)的是下院的供應委員會及在不同時期設立的預算委員會、支出委員會等專門性委員會組織。從總體上看，英國議會的支出控制系統(tǒng)是比較完整的，在議會程序規(guī)定的29個“供應日”中，下院組成供應委員會，對政府提出的所有預算草案進行討論和表決批準，從程序上保證政府所花的每一分錢都必須經(jīng)過議會批準，體現(xiàn)了財政民主在制約和監(jiān)督政府使用財政資源過程中的重要作用。然而，由于英國下院討論預算案的程序過于繁瑣，政府每一財政年度的開支都被人為地分割成幾個部分，分別以賬目撥款、追加撥款、補充預算的名義通過，這就使政府在掌握開支問題上具有很大的靈活性，而議會則始終缺乏一種把整個財政年度的所有政府支出匯集在一起進行總體評估的機制。此外，由于反對黨常常占用“供應日”的辯論時間作為批評政府政策的機會，這就使議會下院討論政府支出問題的時間極為有限，許多撥款案是在匆忙中表決通過的，而多數(shù)黨組閣的憲政機制保證了這些撥款案最終都能有驚無險地獲得通過。蘭西·莫爾教授評論說：“錢包的權(quán)利被認為是下院權(quán)威的主要來源，現(xiàn)在已變得不真實了，沒有一個議會制國家的政府比英國擁有更少的財政權(quán)。”[注]Eric Taylor, The House of Commons at Work，London: The Macmillan Press Ltd.，1979，p.159.從發(fā)展趨勢看，英國議會傳統(tǒng)的財政控制權(quán)正處于逐漸衰弱之中。英國議會的賬目監(jiān)督機構(gòu)是指議會內(nèi)部專門設立的用于審查政府機構(gòu)日常賬目的委員會，尤以“公共賬目委員會”(The Public Accounts Committee)最具有典型意義。公共賬目委員會是英國下院現(xiàn)存的歷史最為悠久的專門委員會，它負責檢查政府各執(zhí)行機構(gòu)的撥款及其賬目，并把審查結(jié)果及有關(guān)建議一同提交下院。公共賬目委員會有權(quán)傳訊證人，調(diào)集文件及檔案資料，并隨時提出報告。從1978年開始，公共賬目委員會開始舉行公開的聽證會，把賬目審計情況通過新聞媒體向全體選民公布。公共賬目委員會和國家審計署的工作嚴格按照法律規(guī)程進行，分工十分明確，對于控制政府部門濫用資金現(xiàn)象和各種腐敗行為提供了制度上的保障，其成功經(jīng)驗具有制度上的推廣性。

2.熔權(quán)型議會財政權(quán)的運作特色

(1)議會內(nèi)部財政權(quán)呈現(xiàn)出融合與互補的特點。在英國議會下院，全院委員會是行使財政監(jiān)控權(quán)的主體，幾乎所有財政開支問題均由全院委員會負責審議。全院委員會由下院自己選出的主席主持，而不是由被稱為“國王的人”的下院議長主持。[注]Kenneth Bradshaw, and David Pring, Parliament and Congress, London: Quartet Books, 1982, pp.308-309.這充分表明議會在討論政府財政問題時凸顯自身主導權(quán)的強烈愿望。由于在整個預算過程中，全院委員會可以根據(jù)討論對象的不同，隨時改變?yōu)榛I款委員會或供應委員會，前者負責收入事宜，后者負責支出事宜，兩個委員會的職責雖完全不同，但組成及人員卻完全相同，是同一個組織行使的兩種截然不同的使命。這種組織機構(gòu)上的融合有效地保證了下院在財政收入與政府支出問題上的一致性，保證預算過程能夠按照預定程序有條不紊地進行。在英國下院，各常設委員會和專門委員會都不是長期固定的組織，而是在每屆會期開始時由選任委員會根據(jù)需要任命。這些委員會在完成下院所交付的使命后便宣告解散，每屆會期組成的專門委員會在人員構(gòu)成上各有不同，這種組成上的短暫性和人員上的流動性雖然使得委員會在行使職權(quán)時缺乏凝聚力，但在各委員會之間卻形成了易于溝通的良好機制，使每一位議員都有機會直接參與議會財政權(quán)的監(jiān)督和審議過程，不但擴大了議員對財政問題的了解范圍，也促進了相關(guān)委員會之間的協(xié)調(diào)。同時，根據(jù)一些既定的慣例，某些專門委員會成員可以交叉任職，如下院曾設立過的預算委員會主席就兼任公共賬目委員會的當然委員，這種制度安排的目的是為了在兩個重要的委員會之間取得經(jīng)常性的聯(lián)絡，避免在政策和工作進程中出現(xiàn)不必要的重復或沖突，保證議會財政權(quán)的順利運行。

(2)議會與政府財政權(quán)呈現(xiàn)同步發(fā)展態(tài)勢。在英國的熔權(quán)模式下，議會與政府在組織上是密切結(jié)合的，責任內(nèi)閣制強調(diào)議會多數(shù)黨組閣，內(nèi)閣必須向議會負責，內(nèi)閣成員首先必須是議會議員，他們按集體負責制原則向議會負連帶責任。首相及政府主要大臣本身就是議員，他們出席議會會議，參加全院委員會對稅收與撥款問題的討論，并通過議會黨團指導和監(jiān)督本黨議員的活動，為預算案的順利通過創(chuàng)造有利條件。英國議會與政府財政權(quán)的同步還表現(xiàn)在議會與內(nèi)閣的共存關(guān)系上。根據(jù)憲法慣例，如果議會推翻內(nèi)閣提交的財政預算法案，那么不是政府辭職，就是議會被解散。這一傳統(tǒng)慣例無疑為議會與內(nèi)閣間的共存關(guān)系系上了牢固的紐帶，為避免發(fā)生兩敗俱傷的危險，議會與內(nèi)閣間確定了一種融洽的合作關(guān)系。例如，公共賬目委員會的報告很少在下院公開討論，而通常是直接轉(zhuǎn)交財政部及有關(guān)部門，要求引起重視并無保留地加以實施。這樣，公共賬目委員會既能對行政部門的工作進行有效監(jiān)督，又不至于侵犯行政部門的職權(quán)或削弱行政部門的權(quán)威。[注]Joseph P. Harris, Congressional Control of Administration, Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1964, p.153 .這種內(nèi)部的、秘密的監(jiān)督和提醒十分有效，使議會與政府的財政權(quán)更加融洽地結(jié)合起來。英國議會行使財政監(jiān)督權(quán)時，不像美國那樣以議會內(nèi)部拉鋸戰(zhàn)式的權(quán)力交鋒作為主要表現(xiàn)，而是以一種和緩的、富有成效的柔性監(jiān)控模式為主要特征。英國學者對這種柔性監(jiān)控模式是這樣評價的：“議會控制……指的是影響，而不是直接控制；是建議，而不是命令；是批評，而不是阻止；是審議，而不是提議；是公開，而不是保密。”[注]A. Robinson, Parliament and Public Spending: The Expenditure Committee of the House of Commons, 1970-76, London: Heinemann Education Books, 1978, p.47.長期以來，英國議會對自己的財政審議制度改革再三，卻萬變不離其宗，基本原因似乎就在這里。[注]蔣勁松：《議會之母》，北京：中國民主法制出版社，1998年，第694頁。從實際運作的效果看，這種非對抗性的監(jiān)控模式非常適合英國的熔權(quán)體制，是具有英國特色的財政民主化形式。

三、 熔權(quán)型議會財政權(quán)制度特征評析

總體上說，英國議會財政權(quán)運作機制的獨特性來源于英國憲政傳統(tǒng)的獨到性，其基本特征可以表述為以下四個方面：

1.調(diào)整靈活

曹沛霖教授對英國的憲政體制有過一段精彩的評述：“英國政治制度是經(jīng)歷了各種制度的實踐積累而成，其制度變遷采用‘舊瓶裝新酒’的漸進形式，基本上是‘生成的’，而不是人為打造的。……英國的政治制度直接源于中世紀，其制度有自身內(nèi)在的調(diào)節(jié)力量，否則不會延續(xù)三四百年。缺乏自我調(diào)節(jié)的制度是短命的，英國的政治制度在歷史上也不斷遇到危機，但都渡過去了。對于這種有生命力的制度，想要把它毀滅，是很不容易的?！盵注]曹沛霖：《制度縱橫談》，北京：人民出版社，2005年，第24-25頁。的確，這種極其富有生命力的制度在任何時期，都能通過制度內(nèi)部的自我調(diào)整來迅速地適應外在環(huán)境，議會財政權(quán)的發(fā)展軌跡清楚地證明了這一點。不論在王權(quán)的統(tǒng)治下，還是在執(zhí)政黨的主導下，議會始終在權(quán)力的夾縫中巧妙地周旋，在堅持基本規(guī)則不變的前提下，通過制定法調(diào)整的方式，張弛有序地變換著財政權(quán)行使中的具體程序，使傳統(tǒng)權(quán)力始終與現(xiàn)實需要完美地交融在一起。由于英國的政治體制沒有成文憲法的約束，財政權(quán)的運行模式也沒有固定條款的限制，可以隨時代的發(fā)展和形勢的需要隨時進行調(diào)整和改變，如通過《1911年議會法》取消上院事實上的財政權(quán)就是極為典型的例子。所以，對英國議會財政權(quán)的研究應該采取動態(tài)的眼光，必須密切關(guān)注新通過的法案對整個財政體制產(chǎn)生的影響。

2.注重程序

這是英國保守主義政治文化傳統(tǒng)在政治體制上的重要表現(xiàn)。英國議會在行使財政控制權(quán)時，非常注重遵守既定的議事規(guī)則，所有程序都嚴格按預定規(guī)程進行。例如，1706年，平民院通過決議“除非由國王提出，否則本院不接受任何有關(guān)公共事務的請愿，以及對公共收入的征收或使用提出的任何動議”。這項決議后來成為英國憲法的基本原則之一。這項規(guī)則防止議員個人通過委員會提出任何會增加公共開支的議案或相關(guān)條款，這項權(quán)力只有國王(或者后來取而代之的政府)才能擁有；它同時也限制了議會委員會在沒有得到有關(guān)大臣同意的前提下實施任何會導致巨額開支的行為；最后，由于該項規(guī)則把有關(guān)財政開支的提案權(quán)交給了國王(也就是后來的政府)，議會最終只能把自己的作用局限在對政府在供應和撥款領(lǐng)域所作所為的批評上，正因為能發(fā)揮這項重要的作用，供應委員會——事實上也就是議會自身——成為一個合適的辯論的講壇。[注]Kenneth Bradshaw, and David Pring, Parliament and Congress, London: Quartet Books, 1982, p.309.為什么下院要接受這樣一個自我限制權(quán)力的法規(guī)呢？根據(jù)英國的憲政原則，立法和行政權(quán)力必須分開，只有完全不具備執(zhí)行方面的權(quán)力和責任，才能從根本上保證下院滿足民眾的意愿。雷德里奇曾說過，這項規(guī)則是“保障一個龐大的代議機構(gòu)不能輕易地濫用職權(quán)”的措施。正是對歷史上形成的規(guī)則和程序長期不懈的固守和堅持，以及法治文化所孕育的自我限權(quán)的精神，才從制度上保證了英國議會在它的黃金時代沒有僭越憲法體制賦予它的權(quán)限范疇，沒有產(chǎn)生任何取代政府職能的企圖，為西方民主制的穩(wěn)定發(fā)展做出了貢獻。

3.事后監(jiān)督

這是英國議會財政權(quán)行使過程中最重要的特點，也是英美兩國議會財政權(quán)運作過程中最大的區(qū)別。由于英國議會完成對預算案的審議總要延續(xù)到新財政年度開始后好幾個月，因此議會對預算的批準已不具有事先控制的性質(zhì)，而純粹變成一種事后控制了。由于撥款法的通過與財政年度脫節(jié)，設立臨時預算成為不可避免，這大大增加了預算過程的復雜性，增強了議會對支出控制的難度。不過，這種事后監(jiān)督方式卻使政府部門在使用開支時具有比較大的主動權(quán)，增加了開支的調(diào)整和回旋余地，保證政府在使用財政資金方面具有主動性和靈活性。雖然人們常常批評英國議會在審議預算案時比較匆忙，政府提出的稅收及撥款法案通常都能在議會全部獲得表決通過。但事實上，英國議會對財政法案的事后監(jiān)督過程是極其嚴格的，完善的審計監(jiān)督系統(tǒng)在整個財政年度中全方位地進行運轉(zhuǎn)，隨時監(jiān)督和審查政府是否嚴格按照撥款法案的規(guī)定使用開支，如有違反，將影響到以后財年的開支撥付，這對政府各部門在實施預算計劃時構(gòu)筑了一道防止資金濫用的重要閘門。

4.內(nèi)部制約

從實際運行過程看，英國議會對政府財政的控制主要通過議會內(nèi)部反對黨對預算案進行質(zhì)詢和批評的方式進行，多數(shù)黨議員在討論預算案時很少發(fā)表對政府不利的言論。這種英國式的制約機制十分有效：首先，通過議會內(nèi)部的黨派沖突，對財政議案提出不同意見，促使政府在支出項目中兼顧各方利益，保障議會的財政監(jiān)督機制始終按照民主程序有效運行；其次，由于辯論始終在議會內(nèi)部進行，一旦議會通過最后的法案，議會與內(nèi)閣政府馬上就轉(zhuǎn)入一種相互協(xié)作的關(guān)系，這極大地提高了政府的工作效率和財政活動中的自由度和自主性，對保持政府權(quán)威、維護政府穩(wěn)定具有重要意義。

四、 啟示與借鑒

從以上分析可以看出，英國熔權(quán)型議會財政權(quán)的運作機理對我國人大財政權(quán)的發(fā)展與完善具有一定的啟示和借鑒作用，主要集中在以下四點：第一，熔權(quán)模式下，執(zhí)政黨握有議會財政主導權(quán)，權(quán)力相對集中的政體格局不但沒有成為議會財政權(quán)運作的障礙，反而有助于加強議會和政府在財政問題上的協(xié)調(diào)與合作；第二，熔權(quán)模式下，議會能夠通過財政立法權(quán)，為政府制定嚴格的財政程序和規(guī)則，明確責任主體，并通過法治手段和問責機制對公共財政實行全程監(jiān)控；第三，熔權(quán)模式下，議會采用事后監(jiān)督方式控制政府的財政行為，有效地回避了預算制定過程中利益相對方間的尖銳沖突，既保證了政府在財政開支方面的靈活性，又突出了審計監(jiān)督在財政監(jiān)督體系中舉足輕重的作用；第四，熔權(quán)模式下，議會財政權(quán)的運作主要采用內(nèi)部制約機制，撥款法案執(zhí)行時議會與政府能保持協(xié)同互信的關(guān)系，這對維護政府權(quán)威、保持政府穩(wěn)定具有重要意義。當然，我國的政治體制與英國有很大不同，但在面臨財政制度改革的今天，英國熔權(quán)型議會財政權(quán)的運作模式，對我國公共財政制度的重構(gòu)具有很好的借鑒意義。

筆者認為，我國人大財政權(quán)的有效運作首先必須具備一些必要的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，財政民主的實現(xiàn)也需要有相應的制度載體，這其中，收入保障系統(tǒng)、支出控制系統(tǒng)及賬目監(jiān)督系統(tǒng)缺一不可，它們構(gòu)成我國稅收民主化、支出民主化和監(jiān)督民主化的基本制度框架，需要花大力氣逐步加以構(gòu)建。從制度設計的角度看，我國目前處于由全國人民代表大會及其常委會掌控財政監(jiān)督權(quán)的制度框架中，首先，應通過人大財經(jīng)委、人大預算委等現(xiàn)有機構(gòu)的發(fā)展與整合，構(gòu)建起完備的收入保障系統(tǒng)和支出控制系統(tǒng)，并使其在審議政府預算和批準政府決算過程中發(fā)揮更大的作用；其次，完善人大財政權(quán)運作的保障程序，增加人大審議、修改和表決政府預算案的時間，擴大人大會議上小組討論中對政府預算案的審議范圍，建立人大相關(guān)委員會對政府預算執(zhí)行過程的監(jiān)督和評估程序；第三，建立向人大及其常委會負責的獨立賬目審計機構(gòu)，構(gòu)建為人大服務的財政信息公開化平臺，努力提高人大代表在財政稅收方面的專業(yè)技能，使其能更好地參與財政監(jiān)督的全過程；最后，構(gòu)建公開透明的公共財政運作機制，通過新聞媒體廣泛宣傳財政民主和納稅人權(quán)利意識，鼓勵公眾通過有效渠道參與政府預算的制定和審議過程。

英國熔權(quán)型議會財政權(quán)的特質(zhì)如能為我國人大財政權(quán)的制度建設所用，必將對我國構(gòu)建更加完善的公開透明的公共財政體系創(chuàng)造新的契機。