非政府組織與全球健康：國際經(jīng)驗與借鑒

侯志遠 嚴 非

復旦大學公共衛(wèi)生學院 衛(wèi)生部衛(wèi)生技術(shù)評估重點實驗室 國民健康社會風險預警協(xié)同創(chuàng)新中心 上海 200032

·專題研究·

非政府組織與全球健康：國際經(jīng)驗與借鑒

侯志遠*嚴 非

復旦大學公共衛(wèi)生學院 衛(wèi)生部衛(wèi)生技術(shù)評估重點實驗室 國民健康社會風險預警協(xié)同創(chuàng)新中心 上海 200032

非政府組織(Non-governmental organization,NGO)在全球健康領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。本專題集中研究NGO在全球健康領(lǐng)域的作用、治理工具、在政府全球健康戰(zhàn)略中的地位、項目管理經(jīng)驗、中國NGO的發(fā)展狀況等五個方面。研究認為，全球健康已初步形成大國、國際政府間組織和大型NGO主導的治理格局，中國僅靠政府力量并不能滿足日益增長的全球健康需求。建議中國應(yīng)將NGO納入全球健康戰(zhàn)略，建立NGO管理和合作機制，使其成為實施全球健康項目的重要補充力量；對中國非政府組織采取“重點扶持、整體改善”策略。

全球健康； 非政府組織； 全球健康治理

全球化使得跨越國界的健康風險劇增，這些不僅需要國家層面的健康治理，更需要全球性的共同認知和行動。全球健康不斷得到重視，其治理體系也在經(jīng)歷變革，帶來全球健康參與者的重大轉(zhuǎn)變。全球健康治理體系已經(jīng)從聯(lián)合國系統(tǒng)和捐助國主導發(fā)生轉(zhuǎn)變，非政府、非聯(lián)合國系統(tǒng)的組織發(fā)揮著越來越重要的作用。[1]目前，非政府組織(Non-governmental organization, NGO)已經(jīng)成為全球健康援助的重要渠道和項目實施機構(gòu)，在全球健康領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗。

中國作為新興的經(jīng)濟體，正在全方位地融入全球健康體系。傳統(tǒng)上，中國的全球健康戰(zhàn)略根植于政府主導的相應(yīng)項目和倡議之中，主要方式是援外醫(yī)療，已向69個國家派出衛(wèi)生技術(shù)專家提供衛(wèi)生服務(wù)。[2]這種援外醫(yī)療以政治號召和行政任務(wù)的性質(zhì)在行政體系內(nèi)進行項目運作，主要是一種政府行為。目前，僅靠政府力量并不能滿足日益增長的全球健康需求，亟需擴展全球健康項目的參與主體。然而，中國對全球健康相關(guān)NGO尚無清晰定位和合作機制，在中國全球健康事業(yè)中鮮見NGO的身影，與世衛(wèi)組織有正式合作關(guān)系的206家NGO中也沒有來自中國的組織，這些與中國的國際地位和對全球健康的需求并不相稱。當前，中國“一帶一路”等新的外交形勢積極鋪開，支持本土和國際NGO參與全球健康治理正成為增強中國全球軟實力的重要渠道。

本專題研究集中在全球健康領(lǐng)域的NGO組織，由五篇文章構(gòu)成，分別關(guān)注NGO的作用、治理工具、在政府全球健康戰(zhàn)略中的地位、項目管理經(jīng)驗、中國NGO的發(fā)展狀況和前景等五個方面。這一系列研究主要回答以下五個問題：NGO在全球健康領(lǐng)域中發(fā)揮了什么作用？如何發(fā)揮作用？發(fā)達國家政府如何對其進行定位與合作？有哪些全球健康項目管理經(jīng)驗可借鑒？中國NGO應(yīng)該采取怎樣的發(fā)展策略？這五個問題相鋪相成，分別由五篇文章進行詳述，希望為制定中國全球健康戰(zhàn)略提供一些依據(jù)。

1 NGO參與全球健康的國際經(jīng)驗

1.1 NGO的作用和分類

NGO在全球健康領(lǐng)域可以發(fā)揮倡導、實施、支持和社區(qū)動員四大作用。[3]NGO可以進行全球健康倡議、參與全球健康政策和標準的制定，為當?shù)靥峁┽t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，通過各種形式的活動和項目支持和參與當?shù)匦l(wèi)生體系建設(shè)，代表公眾和社會利益動員群眾參加。在發(fā)揮作用的同時也會帶來潛在風險，它們背景復雜、也可能削弱當?shù)匦l(wèi)生體系和政府的影響力[2]，需要加強監(jiān)管來規(guī)避這些風險。

各個NGO所重點發(fā)揮的作用并不相同，據(jù)此可將其分為四類：倡導型、實施型、支持型、綜合型。倡導型組織針對政策制定者或社會意識進行倡導，實施型組織針對需方提供衛(wèi)生服務(wù)，支持型組織針對供方支持衛(wèi)生體系建設(shè)，綜合型組織兼具上述功能特征。

1.2 NGO的治理工具

NGO往往通過“組織建設(shè)”、“制定政策或戰(zhàn)略方向”、“責任”和“規(guī)制”等內(nèi)部治理措施加強自身建設(shè)[4]；并通過“產(chǎn)生知識和證據(jù)”、“合作”、“參與”、“協(xié)商一致”、“透明性”等外部治理工具，建立和強化與政府或其它組織的交流合作，擴大自身影響力。

所有NGO均重視“合作”和“透明性”，合理利用各種合作工具來維系與利益相關(guān)方之間的關(guān)系，通過可視化良好的官方網(wǎng)站和明晰的問責制實現(xiàn)陽光運作。另外，不同類型NGO在參與全球健康治理的工具選擇上也各有側(cè)重：實施型組織側(cè)重于“合作”、“協(xié)商一致”和“參與”維度，酌情建立長期和短期合作關(guān)系，注重滿意度調(diào)查，并重視動員志愿者；針對供方能力發(fā)展的支持型組織，側(cè)重“產(chǎn)生知識和證據(jù)”、“組織建設(shè)”維度，研究、記錄和傳播最佳的實踐和模式，以支持受援國當?shù)氐男l(wèi)生體系建設(shè)；倡導型組織在“產(chǎn)生知識和證據(jù)”、“參與”、“協(xié)商一致”和“透明性”維度具有較好的表現(xiàn)，尤其是“產(chǎn)生知識和證據(jù)”維度，構(gòu)建組織自身的信息資源庫，并建立健全全球或區(qū)域內(nèi)的倡導網(wǎng)絡(luò)。

1.3 世衛(wèi)組織和發(fā)達國家對NGO的定位與合作

NGO在全球健康治理中發(fā)揮了重要作用，已成為歐美發(fā)達國家和聯(lián)合國系統(tǒng)全球健康戰(zhàn)略的重要組成部分。世衛(wèi)組織、美國和英國在其全球健康戰(zhàn)略中均給予NGO明確定位，加強相互合作，來擴大其在全球健康領(lǐng)域的影響力。世衛(wèi)組織制定了《與非國家行為者交往的框架》[5]，并通過參與會議、資源支持、提供證據(jù)、倡導和技術(shù)合作等形式開展合作。目前，世衛(wèi)組織與206家NGO建立了正式關(guān)系，并通過盡職調(diào)查、風險評估和風險管理等措施對這些合作進行風險管控。[5]美英兩國將NGO視為關(guān)鍵合作者，對其進行資金支持促其發(fā)展，在國家層面設(shè)有專門機構(gòu)分別負責對NGO的資助和管理，并且非常重視本國NGO的國際化發(fā)展，將之作為發(fā)揮國家全球影響力的重要渠道。

1.4 國際基金會對全球健康項目的管理

除NGO外，基金會在全球健康領(lǐng)域投入巨額資金，擁有豐富的全球健康項目管理經(jīng)驗?；饡闹饕氊熓翘峁┵Y金來支持全球健康項目，其性質(zhì)決定其治理結(jié)構(gòu)和合作伙伴關(guān)系，進而決定其項目管理的方式。需要從基金會的性質(zhì)和治理結(jié)構(gòu)為切入點，比較不同類型基金會在需求確定、項目選擇、項目計劃、項目執(zhí)行、項目控制、項目評價和項目收尾七個階段的管理方式，總結(jié)其全球健康項目管理特色。深入了解基金會的全球健康項目管理經(jīng)驗，有助于提高中國全球健康投入資源的效率和作用。

2 中國全球健康相關(guān)NGO的發(fā)展現(xiàn)狀和前景

中國的全球健康戰(zhàn)略根植于政府主導的相應(yīng)項目和倡議之中，對全球健康相關(guān)NGO尚無清晰定位和合作機制。雖與英美全球健康戰(zhàn)略在執(zhí)行層面的機制不同，但僅靠政府力量并不能滿足日益增長的全球健康需求。從全球趨勢來看，NGO在全球健康領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，我國也應(yīng)使全球健康項目的參與主體多樣化，借鑒英美等國積極支持NGO參與全球健康戰(zhàn)略執(zhí)行的經(jīng)驗，積極與NGO進行合作，使其成為除政府力量外全球健康領(lǐng)域的重要補充力量，擴大我國全球健康的影響。

從社會環(huán)境來看，中國NGO往往依附于行政體系、缺乏競爭，參與全球健康的更少。但是目前國內(nèi)NGO發(fā)展環(huán)境趨勢向好，政府將NGO作為補充性的公共服務(wù)提供者，樂于向NGO購買教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)。因為專業(yè)性、公共服務(wù)屬性以及與公共治理相關(guān)性小，NGO參與全球健康可以得到政府的全力支持。從NGO自身來看，可以分為政府附屬的NGO、社會精英創(chuàng)辦的NGO、民間草根組織以及中外合作的NGO[6]，前兩者資源較為豐富、發(fā)展?jié)摿Υ?，容易得到支持?/p>

3 中國全球健康戰(zhàn)略對NGO的定位與合作建議

目前，全球健康已經(jīng)初步形成大國、國際政府間組織和大型NGO主導的治理格局。中國僅靠政府力量并不能滿足日益增長的全球健康需求，應(yīng)支持中國NGO盡早加入以擴大中國影響力。國內(nèi)社會和政策環(huán)境對全球健康相關(guān)NGO的發(fā)展利大于弊；尤其是，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)作為一種專業(yè)性較強的公共服務(wù)，并沒有政治上的敏感性，容易得到政府支持。因此，借鑒英美兩國積極支持NGO參與全球健康戰(zhàn)略執(zhí)行的經(jīng)驗，中國政府應(yīng)在政府力量外對NGO進行管理合作與資金支持，使其成為實施全球健康項目的重要力量。形成政府主導，以政府附屬與社會精英創(chuàng)辦的大型NGO為重點扶持對象，專業(yè)協(xié)會、全球健康研究機構(gòu)和更多NGO參與的中國全球健康戰(zhàn)略。

3.1 政府應(yīng)將NGO納入中國全球健康戰(zhàn)略，制定NGO管理和合作機制

(1)借鑒世衛(wèi)組織的《與非國家行為者交往的框架》，制定中國全球健康戰(zhàn)略中對NGO的管理和合作機制。在全球健康事業(yè)中，我國政府應(yīng)將NGO納入中國全球健康戰(zhàn)略，給予NGO明確定位。在國家層面，可由相關(guān)部委中的部門分別負責對實施全球健康項目的NGO進行資助以及管理合作，比如商務(wù)部和國家衛(wèi)生計生委。

(2)制定NGO合作清單，包括國際和本土NGO，同時設(shè)定動態(tài)調(diào)整的負面清單。根據(jù)NGO章程、資金來源和規(guī)模、透明度、功能、總部所在地及分支機構(gòu)等，嚴格篩選合格的國際NGO進行合作，可以與世衛(wèi)組織建立正式關(guān)系的206家NGO為范圍來制定我國的NGO合作清單。同時，對影響我國主權(quán)、人權(quán)問題的NGO設(shè)定負面清單，定期調(diào)整。

(3)在與NGO進行合作過程中，可以借鑒世衛(wèi)組織從非正式聯(lián)系到正式關(guān)系建立這一逐步深化的合作進程，探索中國特色的NGO合作路徑。首先，通過信息和證據(jù)共享進行非正式聯(lián)系，然后在具體的全球健康項目中聯(lián)合開展活動建立工作關(guān)系，最后通過盡職調(diào)查和風險評估來選取部分NGO建立持續(xù)和系統(tǒng)交往的正式關(guān)系。

(4)加強審核與監(jiān)管，規(guī)避NGO可能帶來的風險。鑒于NGO的復雜背景、對人權(quán)的過度追求、弱化當?shù)匦l(wèi)生體系的潛在風險等原因，中國與NGO合作時需要加強監(jiān)管，調(diào)查清楚NGO的背景，評估對當?shù)匦l(wèi)生體系可能產(chǎn)生的沖擊等，以克服潛在負面影響。設(shè)立全球健康國際項目負面清單以清晰地劃定與國際NGO開展合作時應(yīng)避免的某些組織行為，使國際合作有章可循。

3.2 政府應(yīng)對本土NGO采取“重點扶持、整體改善”策略，支持本土NGO參與全球健康

在全球健康領(lǐng)域，美國和英國政府都特別重視發(fā)揮本國注冊NGO的作用，采取大力扶持本國注冊NGO的資助策略，這些策略可供中國借鑒。對于政府而言，具體建議如下：

(1)采取“重點扶持、整體改善”策略。國際經(jīng)驗提示，新興NGO主要依靠政府力量扶持來參與全球健康。要在短期內(nèi)深入?yún)⑴c全球健康，中國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，以體制內(nèi)力量為依托，采取“重點扶持，整體改善”的策略，以政府附屬與社會精英創(chuàng)辦的大型NGO為重點扶持對象，引導和資助健康類NGO走向國際舞臺。首先，對于大型的政府附屬或社會精英創(chuàng)辦的NGO，應(yīng)該在公益界、健康界和商界之間積極進行資源和信息的溝通，提升衛(wèi)生專業(yè)能力和運作效率，提高社會知名度。另外，目前的行業(yè)、專業(yè)協(xié)會、學會都在和原掛靠的政府機構(gòu)脫鉤，轉(zhuǎn)為獨立的NGO?？梢怨膭钸@些專業(yè)協(xié)會向國際化發(fā)展：一些全球性健康問題(如慢性病、老齡化、環(huán)境污染與健康等)相關(guān)協(xié)會可以與其他國家的同類協(xié)會進行更深入合作，或者結(jié)成會員制的國際性聯(lián)盟，從而發(fā)揮中國專業(yè)協(xié)會的國際影響力。

(2)改善國內(nèi)NGO發(fā)展的政策環(huán)境，給予公平機會，為全球健康相關(guān)NGO的發(fā)展提供保障。政府應(yīng)繼續(xù)推進學術(shù)組織、專業(yè)協(xié)會、政府附屬的慈善機構(gòu)去行政化，以增強獨立發(fā)展能力和組織活力，改善組織的透明度和管理效率。并給予健康類NGO公平的項目機會和更多資金來源，監(jiān)管和引導健康類NGO的健康成長。

3.3 中國NGO應(yīng)注重透明性、社會參與和合作，拓寬全球視野

從治理角度入手，中國NGO應(yīng)該更加注重“透明性”、“參與”與“合作”這三個治理工具。(1)中國NGO要更加突出組織的透明性來增強社會對NGO的信任度。當前中國NGO的公信力不足，必須建立一系列的內(nèi)部質(zhì)量控制制度、財務(wù)公開和監(jiān)督制度，提高財務(wù)透明度；也要注重從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。(2)社會參與能夠讓NGO更好地利用社會力量并融入社會。這里的“參與”一方面指通過社區(qū)動員、志愿者招募等途徑動員社會力量參與項目、活動；另一方面還應(yīng)動員公眾參與NGO的監(jiān)督，隨著公民意識的覺醒，民眾參與社會共治的熱情也不斷高漲，公眾監(jiān)督體系可作為政府監(jiān)督、NGO內(nèi)部監(jiān)督的有效補充。(3)中國NGO應(yīng)注重與國際NGO及其他國際組織的合作。通過合作學習增強自身能力，加深對全球健康的參與程度，增強本土NGO的全球視野，提高管理水平和發(fā)展層次。

3.4 政府應(yīng)加強全球健康項目的管理和評估

在改變傳統(tǒng)對外衛(wèi)生援助模式、納入NGO實施全球健康項目的過程中，應(yīng)注重對NGO的能力評估以及外部效果評估和證據(jù)傳播。一是注重對NGO的能力評估。在進行資助前，應(yīng)對項目實施組織的能力、技術(shù)和財務(wù)狀況進行評估，嚴格審查其管理能力，并評估項目方案可行性，保證項目具有可操作性。二是注重全球健康項目的外部評估和證據(jù)傳播?？梢越柚袊咝：涂蒲性核葯C構(gòu)開展項目評估，也通過評估加強這些機構(gòu)與全球研究機構(gòu)和項目實施機構(gòu)的合作關(guān)系，提升中國全球健康的研究實力。同時，通過證據(jù)推廣和傳播，加強衛(wèi)生援助的宣傳工作，增強中國軟實力。

[1] Ravishankar N, Gubbins P, Cooley R J, et al. Financing of global health: tracking developmentassistance for health from 1990 to 2007 [J]. Lancet, 2009(373): 2113-2124.

[2] Lancet Editorial. Who runs global health? [J]. Lancet, 2009(373): 2083.

[3] Civil Society Initiative, WHO. Strategic alliances: The role of civil society in health [R]. World Health Organization, 2001.

[4]Barbazza E, Tello J E. A review of health governance: definitions, dimensions and tools to govern[J]. Health Policy, 2014, 116(1): 1-11.

[5] 世界衛(wèi)生組織. 世衛(wèi)大會決議：與非國家行為者交往的框架[R]. 日內(nèi)瓦: 世界衛(wèi)生組織, 2015.

[6]馬力. 主導與共存 [D]. 長春： 吉林大學, 2009.

(編輯 劉博)

International experience and reference on NGOs and global health

HOUZhi-yuan,YANFei

SchoolofPublicHealth,FudanUniversity,NationalKeyLaboratoryofHealthTechnologyAssessment(MinistryofHealth),CollaborativeInnovationCenterofSocialRisksGovernanceinHealth,Shanghai200032,China

The international Non-governmental Organizations (NGOs) have been playing an important role in the field of global health, which also represents a channel for countries' international experience. This research focuses on the role of NGOs in global health, their governance tools, global health program management experience, and current status of development for Chinese NGOs. In light of international experiences, we suggest the Chinese government to support a few top NGOs to engage intensely in global health, build management and cooperation mechanism with NGO which will be considered as important complemertary role. The Chinese government shonld implement “major support and comprehensive improvement” strategy.

Global health; Non-Government Organizations; Global health governance

英國國際發(fā)展部資助的中英全球衛(wèi)生支持項目(GHSP-CS-OP3)

侯志遠，男(1983年—)，講師，主要研究方向為衛(wèi)生經(jīng)濟與政策。E-mail: zyhou@fudan.edu.cn

嚴非。E-mail：fyan@shmu.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.11.001

2016-06-18

2016-09-29