論我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法律體系的完善

李欲曉，鄔賀銓?zhuān)x永江，姜淑麗，崔聰聰，米鐵男

（1.中國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全協(xié)會(huì)，北京100010；2.中國(guó)工程院，北京100088；3.北京郵電大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)治理與法律研究中心，北京100876）

論我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法律體系的完善

李欲曉1，鄔賀銓2，謝永江3，姜淑麗3，崔聰聰3，米鐵男3

（1.中國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全協(xié)會(huì)，北京100010；2.中國(guó)工程院，北京100088；3.北京郵電大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)治理與法律研究中心，北京100876）

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)以來(lái)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法取得了較快的進(jìn)展，但與我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)的進(jìn)程以及社會(huì)公眾對(duì)健全法律體系、保障自身權(quán)益的需求相比較，還有較大差距，在網(wǎng)絡(luò)立法、執(zhí)法、行政監(jiān)管和社會(huì)守法意識(shí)等多方面還存在著諸多問(wèn)題；我國(guó)有些網(wǎng)絡(luò)安全立法還不斷受到來(lái)自國(guó)內(nèi)外不同方面的質(zhì)疑。在系統(tǒng)研究分析我國(guó)當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)安全法律體系的基礎(chǔ)上，本文提出應(yīng)當(dāng)加快研究制定網(wǎng)絡(luò)安全法、電子商務(wù)法、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)管理法、個(gè)人信息保護(hù)法、電子政務(wù)法、信息通信網(wǎng)絡(luò)法和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理法等專(zhuān)門(mén)立法，并輔之以配套的法規(guī)規(guī)章，從而逐步形成較為完整的網(wǎng)絡(luò)安全法律體系。

網(wǎng)絡(luò)；互聯(lián)網(wǎng)；網(wǎng)絡(luò)安全；網(wǎng)絡(luò)安全法；法律體系

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.06.006

一、前言

近年來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的快速發(fā)展和應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)日趨復(fù)雜嚴(yán)峻?；ヂ?lián)網(wǎng)應(yīng)當(dāng)運(yùn)行在法治軌道上，網(wǎng)絡(luò)空間法治化是網(wǎng)絡(luò)安全的重要保障，有法可依是依法治網(wǎng)的前提。當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法律資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)的進(jìn)程，不能滿足社會(huì)公眾對(duì)健全法律體系、保障自身權(quán)益的需求。本文通過(guò)分析我國(guó)現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)安全法律體系的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法律體系建設(shè)和完善的建議，以期有裨益于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法的進(jìn)程。

二、網(wǎng)絡(luò)法律體系的概念及構(gòu)成

（一）網(wǎng)絡(luò)法律體系的概念

法律體系，是指一個(gè)國(guó)家按照一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)劃分的同類(lèi)法律（文件）所組成的全部法律部門(mén)所構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體[1]。網(wǎng)絡(luò)法律體系則是由調(diào)整與網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。網(wǎng)絡(luò)法律體系應(yīng)該是種類(lèi)齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)的，既要具有特定的功能和作用，體現(xiàn)國(guó)家治理網(wǎng)絡(luò)空間的意志，又要保證網(wǎng)絡(luò)法與其他法律部門(mén)相協(xié)調(diào)，維護(hù)國(guó)家法律體系的和諧統(tǒng)一，以保證網(wǎng)絡(luò)法整體功能的發(fā)揮。

網(wǎng)絡(luò)法律體系是由網(wǎng)絡(luò)法規(guī)范的特殊性決定的。網(wǎng)絡(luò)法作為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的產(chǎn)物，它從開(kāi)始產(chǎn)生就不同于民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等傳統(tǒng)法律，它以構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)利義務(wù)體系、彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的治理不足為己任，以規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間秩序?yàn)槟繕?biāo)。它一方面明確網(wǎng)絡(luò)主體的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間行為；另一方面限制網(wǎng)絡(luò)空間主體的意思自治，強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全、社會(huì)公共利益和網(wǎng)絡(luò)空間秩序。

網(wǎng)絡(luò)法律體系與網(wǎng)絡(luò)空間法律體系不同。網(wǎng)絡(luò)空間和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)是現(xiàn)實(shí)世界和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的延伸，網(wǎng)絡(luò)空間法律不僅包括網(wǎng)絡(luò)法，還包括適用于網(wǎng)絡(luò)空間的傳統(tǒng)法律，如民法、刑法、經(jīng)濟(jì)法、行政法等，這些法律共同保障著網(wǎng)絡(luò)空間的社會(huì)秩序。因此網(wǎng)絡(luò)法律體系只是網(wǎng)絡(luò)空間法律體系的一個(gè)子體系，兩者不能混淆。

網(wǎng)絡(luò)法律體系不同于網(wǎng)絡(luò)立法體系。網(wǎng)絡(luò)立法體系是指在國(guó)家法律創(chuàng)制中具有不同地位的立法機(jī)關(guān)所制定的具有不同效力范圍和效力等級(jí)的法律文件的統(tǒng)一體系，它的組成要素是法律的淵源即法的外在表現(xiàn)形式，如憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等[2]。網(wǎng)絡(luò)法律體系是由網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)范組成的統(tǒng)一體系。由于網(wǎng)絡(luò)空間是現(xiàn)實(shí)社會(huì)在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的延伸，傳統(tǒng)的法律一般都可以延伸適用于網(wǎng)絡(luò)空間；有些傳統(tǒng)法律，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間特點(diǎn)做一些修改、補(bǔ)充、完善之后，也可以適用于網(wǎng)絡(luò)空間。因此，很多網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)范是混雜在傳統(tǒng)法律之中的。當(dāng)然，基于網(wǎng)絡(luò)空間的特殊性，也有一些法律是專(zhuān)門(mén)的、單獨(dú)的網(wǎng)絡(luò)法律，如網(wǎng)絡(luò)安全法、電子商務(wù)法等。

（二）網(wǎng)絡(luò)法律體系的構(gòu)成

研究網(wǎng)絡(luò)法律體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，也就是要研究網(wǎng)絡(luò)法規(guī)范的不同功能和作用。從理論邏輯上分類(lèi)，網(wǎng)絡(luò)法律涉及網(wǎng)絡(luò)主體、網(wǎng)絡(luò)行為、網(wǎng)絡(luò)權(quán)利義務(wù)、網(wǎng)絡(luò)責(zé)任等基本內(nèi)容。

1．網(wǎng)絡(luò)主體法律規(guī)范

網(wǎng)絡(luò)主體主要包括：①政府，通常是網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管者；②網(wǎng)民，這是數(shù)量最大的網(wǎng)絡(luò)主體；③網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)、社群，這是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的重要單位，其中網(wǎng)絡(luò)社群是網(wǎng)絡(luò)空間中大量興起的組織；④網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，這是網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)的最重要主體，如網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容提供者、網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)存儲(chǔ)服務(wù)提供者、電信運(yùn)營(yíng)商、上網(wǎng)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者等；⑤網(wǎng)絡(luò)中介機(jī)構(gòu)，這也是網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)的重要主體，例如檢測(cè)機(jī)構(gòu)、電子簽名認(rèn)證機(jī)構(gòu)、域名登記注冊(cè)機(jī)構(gòu)等。網(wǎng)絡(luò)主體法律規(guī)范主要涉及網(wǎng)絡(luò)企業(yè)和其他組織的設(shè)立、變更、市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、終止，以及網(wǎng)絡(luò)主體真實(shí)身份信息等問(wèn)題。

2．網(wǎng)絡(luò)行為法律規(guī)范

網(wǎng)絡(luò)行為主要包括：①網(wǎng)絡(luò)信息行為，包括信息生產(chǎn)、發(fā)布、上傳、下載、收集、處理、使用、轉(zhuǎn)讓、刪除等；②網(wǎng)絡(luò)交易行為，包括電子合同、數(shù)據(jù)交易等行為；③網(wǎng)絡(luò)中介行為，包括認(rèn)證、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、登記注冊(cè)等；④網(wǎng)絡(luò)技術(shù)行為，包括網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)、維護(hù)、升級(jí)、運(yùn)行、管理、保障等。網(wǎng)絡(luò)行為法律規(guī)范主要涉及網(wǎng)絡(luò)行為的成立、效力、法律后果等。

3．網(wǎng)絡(luò)權(quán)利義務(wù)法律規(guī)范

網(wǎng)絡(luò)權(quán)利義務(wù)法律規(guī)范主要涉及：①政府的職權(quán)職責(zé)；②網(wǎng)民的權(quán)利和義務(wù)；③網(wǎng)絡(luò)企業(yè)和其他組織的權(quán)利和義務(wù)等。

4．網(wǎng)絡(luò)責(zé)任法律規(guī)范

網(wǎng)絡(luò)責(zé)任主要包括：網(wǎng)絡(luò)民事責(zé)任、網(wǎng)絡(luò)行政責(zé)任、網(wǎng)絡(luò)刑事責(zé)任等。

從現(xiàn)行法律構(gòu)成來(lái)講，網(wǎng)絡(luò)法律體系包括網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)法和網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)門(mén)法。網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)法主要是因傳統(tǒng)法律在網(wǎng)絡(luò)空間延伸適用而形成的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)的法律規(guī)范，例如有關(guān)網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪等的法律規(guī)范。網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)法通常通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)法律的修改完善，以便更好地適用于網(wǎng)絡(luò)空間。網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)門(mén)法是專(zhuān)門(mén)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間社會(huì)關(guān)系的法律，不包含在傳統(tǒng)法律之中，或者說(shuō)傳統(tǒng)法律無(wú)法包含這部分內(nèi)容，因而需要單獨(dú)專(zhuān)門(mén)立法。網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)門(mén)法主要包括網(wǎng)絡(luò)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法、電子商務(wù)法等。

三、我國(guó)現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)安全法律體系及其主要問(wèn)題

網(wǎng)絡(luò)安全法律體系是網(wǎng)絡(luò)法律體系的重要組成部分。網(wǎng)絡(luò)安全法律體系是由保障網(wǎng)絡(luò)安全的法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章等多層次規(guī)范相互配合的法律體系。網(wǎng)絡(luò)安全法律體系重點(diǎn)涵蓋網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急處置、網(wǎng)絡(luò)安全審查、網(wǎng)絡(luò)信息安全以及網(wǎng)絡(luò)空間各行為主體權(quán)益保護(hù)等制度。網(wǎng)絡(luò)安全法律在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,以及全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革中處于關(guān)鍵地位，既要通過(guò)規(guī)制危害網(wǎng)絡(luò)安全的行為，又要通過(guò)促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展以掌控網(wǎng)絡(luò)的新技術(shù)，從而保障我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間的安全，最終目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

自1994年我國(guó)全功能接入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)以來(lái)，我們對(duì)互聯(lián)網(wǎng)治理和網(wǎng)絡(luò)立法的認(rèn)識(shí)有了一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。初始人們只是將互聯(lián)網(wǎng)作為技術(shù)工具看待，《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》等規(guī)定均只是將互聯(lián)網(wǎng)作為新興的信息技術(shù)對(duì)待。2000年以后，人們逐漸認(rèn)識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)大的媒體屬性、商業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)價(jià)值，《電信條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等規(guī)定相繼頒布，各部門(mén)開(kāi)始重視參與網(wǎng)絡(luò)信息治理，同時(shí)《電子簽名法》推動(dòng)了電子商務(wù)發(fā)展，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全。隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的深入普及，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)從虛擬空間變成了現(xiàn)實(shí)社會(huì)不可或缺的組成部分，開(kāi)啟了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)全面社會(huì)化階段。2014年2月27日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，我國(guó)開(kāi)始朝著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、頂層設(shè)計(jì)、全面依法治網(wǎng)的方向發(fā)展。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)治理的需要，特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法取得了較大的進(jìn)展。

經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2016年8月，與網(wǎng)絡(luò)信息相關(guān)的法律及有關(guān)問(wèn)題的決定45件、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)53件、司法解釋58件，專(zhuān)門(mén)性的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息的部委規(guī)章115件，專(zhuān)門(mén)性的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息的地方法規(guī)和地方性規(guī)章148件?？梢哉f(shuō)，我國(guó)已經(jīng)初步形成了覆蓋網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理、個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)資源管理、網(wǎng)絡(luò)行業(yè)管理、電信服務(wù)管理、電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪等領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)體系。此外，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織還制定了20余件自律性規(guī)范。在國(guó)際方面，中國(guó)也在積極參加和推動(dòng)與網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的國(guó)際條約，維護(hù)著我國(guó)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和國(guó)家利益。

2015年頒布的《國(guó)家安全法》以及正在起草和征求意見(jiàn)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》等一系列最新立法實(shí)踐表明我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法工作正處于提速階段，但就網(wǎng)絡(luò)安全法律體系而言仍存在一些明顯不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①現(xiàn)有法律法規(guī)層級(jí)低，欠缺上位法和體系化架構(gòu)設(shè)計(jì)；②政出多門(mén)，立法過(guò)于分散，部門(mén)立法、地方立法缺乏統(tǒng)籌，難以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)法治特點(diǎn)和規(guī)律；③執(zhí)法能力相對(duì)滯后；④立法重管理而輕治理，重義務(wù)而輕權(quán)利，缺乏對(duì)我國(guó)參與互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際事務(wù)的有效支持；⑤網(wǎng)絡(luò)立法人才極度欠缺，學(xué)科支撐基礎(chǔ)薄弱[3]。相較歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家近年來(lái)加速網(wǎng)絡(luò)安全立法保護(hù)本國(guó)利益的做法，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法進(jìn)度仍顯滯后，法律體系還有待進(jìn)一步建立完善。

為此，2014年2月，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組在第一次會(huì)議上提出要抓緊制定立法規(guī)劃，完善互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等法律法規(guī)。2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出，要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法,完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī),依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為。中共中央總書(shū)記習(xí)近平在2016年4月19日網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上的講話中指出，要加快網(wǎng)絡(luò)立法進(jìn)程，完善依法監(jiān)管措施，化解網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)。2016年7月《國(guó)家信息化發(fā)展綱要》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要完善信息化法律框架，要以網(wǎng)絡(luò)立法為重點(diǎn)，加快建立以促進(jìn)信息化發(fā)展和強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全管理為目標(biāo)的法律、行政法規(guī)框架?？梢?jiàn)，完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法律體系無(wú)疑是當(dāng)前我國(guó)立法的一個(gè)重點(diǎn)。

四、完善網(wǎng)絡(luò)安全法律體系的立法建議

要完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法律體系，應(yīng)充分依據(jù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律，全面考慮立法需求，堅(jiān)持專(zhuān)門(mén)立法和分散立法相結(jié)合。一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)立法中不適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的法律法規(guī)進(jìn)行梳理、修改、完善、補(bǔ)充，盡量通過(guò)立法解釋、司法解釋等方式將傳統(tǒng)法律延伸適用于網(wǎng)絡(luò)空間；另一方面積極研究網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的新問(wèn)題、新情況，及時(shí)制定專(zhuān)門(mén)立法，以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間治理的挑戰(zhàn)。從當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)看，近期應(yīng)重點(diǎn)出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)管理法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《電子商務(wù)法》《信息通信網(wǎng)絡(luò)法》等基本法律，適時(shí)出臺(tái)《電子政務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理法》等法律，然后根據(jù)這些法律，出臺(tái)配套的行政法規(guī)和規(guī)章。

（一）盡快出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)安全法》，保障網(wǎng)絡(luò)空間安全

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴(lài)不斷加強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)空間安全問(wèn)題日益凸顯。為適應(yīng)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全工作的新形勢(shì)、新任務(wù)，2015年全國(guó)人大常委會(huì)將制定網(wǎng)絡(luò)安全方面的立法增列入了立法規(guī)劃、年度立法工作計(jì)劃?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》草案已經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)二審，出臺(tái)指日可待。

《網(wǎng)絡(luò)安全法》將是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全管理方面的基礎(chǔ)性法律，應(yīng)確立保障網(wǎng)絡(luò)空間安全的基本原則和戰(zhàn)略規(guī)劃等頂層制度設(shè)計(jì)，在網(wǎng)絡(luò)物理安全、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全等方面建立和完善相關(guān)基本制度。從我國(guó)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)趨勢(shì)看，研究制定網(wǎng)絡(luò)空間安全的綜合性法律無(wú)疑是非常必要的；而從另一方面來(lái)看，盡管我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的探索和實(shí)踐已經(jīng)面臨著較為迫切的立法基礎(chǔ)，但是對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全所涉及到的特點(diǎn)、規(guī)律和未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，難以一步到位地制定出《網(wǎng)絡(luò)空間安全法》。考慮到我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，我們希望《網(wǎng)絡(luò)安全法》能夠盡快出臺(tái)，不必追求面面俱到、求全責(zé)備。

在制定《網(wǎng)絡(luò)安全法》的同時(shí)，應(yīng)抓緊研究制定網(wǎng)絡(luò)安全配套法規(guī)和規(guī)章。其中配套行政法規(guī)主要包括網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)條例、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例、網(wǎng)絡(luò)安全審查條例、未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)服務(wù)條例、工業(yè)控制系統(tǒng)安全保護(hù)條例等，并適時(shí)出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)安全配套規(guī)章。

（二）制定《網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)管理法》，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全管理

網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)形態(tài)日新月異，網(wǎng)絡(luò)上的違法有害信息也時(shí)常泛濫成災(zāi)，各種危害國(guó)家安全信息、網(wǎng)絡(luò)淫穢色情信息、網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)誹謗、傳授犯罪方法信息、網(wǎng)絡(luò)自殺信息、網(wǎng)絡(luò)賭博信息等違法有害信息層出不窮，各國(guó)政府紛紛在探索治理網(wǎng)絡(luò)有害信息的有效途徑。國(guó)務(wù)院2000年出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》已明顯滯后于媒體的融合和網(wǎng)絡(luò)傳播業(yè)態(tài)的發(fā)展。此外，各部門(mén)還根據(jù)各自管理的需要也相繼出臺(tái)了有關(guān)信息服務(wù)管理辦法。由于缺乏上位法律的統(tǒng)領(lǐng)，各規(guī)章之間存在一些沖突和重復(fù)，缺乏內(nèi)在聯(lián)系，亟待完善。

因此，在總結(jié)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》立法、執(zhí)法和行政監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)管理法》，明確互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)市場(chǎng)各個(gè)主體的權(quán)利和義務(wù)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展；確立互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)監(jiān)管體制和機(jī)制，明確各執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限；完善法律責(zé)任體系，落實(shí)有效處罰，保障對(duì)非法和不良網(wǎng)絡(luò)信息的威懾；建立多方參與機(jī)制，將政府部門(mén)的監(jiān)管執(zhí)法與非政府組織、社會(huì)公眾的監(jiān)督治理有效對(duì)接。

對(duì)于中國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)的管理，西方媒體總有微詞或者詬病，但事實(shí)上由于中西方文化、體制的不同，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下必然在信息服務(wù)模式、監(jiān)管方式上有所不同，這是各國(guó)保護(hù)本國(guó)文化和文明的通常做法。中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管實(shí)踐，不僅沒(méi)有限制互聯(lián)網(wǎng)在中國(guó)的普及和發(fā)展，還催生出了全球最大的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)社群和最具有活力的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)市場(chǎng)，我們的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也正在被越來(lái)越多的國(guó)家所贊賞和接受，這些都表明我們的實(shí)踐適應(yīng)中國(guó)自身的發(fā)展需要，我們的網(wǎng)絡(luò)安全立法也應(yīng)當(dāng)立足于中國(guó)自身的發(fā)展需要。

（三）制定《個(gè)人信息保護(hù)法》，保護(hù)公民個(gè)人信息安全

個(gè)人信息在大數(shù)據(jù)時(shí)代已成為一種重要的戰(zhàn)略資源，不僅具有商業(yè)價(jià)值，還關(guān)系到國(guó)家安全和社會(huì)公共利益。對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下個(gè)人信息權(quán)利保護(hù)的缺失是全球共同面對(duì)的重大課題。在利益的驅(qū)動(dòng)下，各種非法收集、買(mǎi)賣(mài)、竊取等濫用個(gè)人信息的行為屢禁不絕，不僅給網(wǎng)民造成了財(cái)產(chǎn)損失，甚至威脅著人們的生命安全。

保障個(gè)人信息權(quán)利是網(wǎng)絡(luò)安全法律的重要任務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行法律在保護(hù)個(gè)人信息權(quán)利方面取得了較大進(jìn)展，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《刑法》《居民身份證法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律構(gòu)筑了包括刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任在內(nèi)的個(gè)人信息保護(hù)法律框架，特別是《刑法修正案（九）》進(jìn)一步加強(qiáng)了個(gè)人信息的刑法保護(hù)。但是個(gè)人信息保護(hù)的環(huán)境卻并未明顯好轉(zhuǎn)，非法收集或買(mǎi)賣(mài)個(gè)人信息、電信詐騙等侵害個(gè)人信息權(quán)益的事件時(shí)常發(fā)生，其主要原因在于，刑事保護(hù)機(jī)制啟動(dòng)門(mén)檻較高，民事救濟(jì)面臨取證難、救濟(jì)成本高等困境，而強(qiáng)有力的行政保護(hù)機(jī)制尚未完全建立起來(lái)，這使得侵害者違法成本低，客觀上助長(zhǎng)了侵害個(gè)人信息權(quán)益的行為。

個(gè)人信息權(quán)利是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公民的基本權(quán)利之一，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在法律層面對(duì)此予以確認(rèn)和保護(hù)，有必要盡快出臺(tái)一部系統(tǒng)性保護(hù)個(gè)人信息的法律，系統(tǒng)性地規(guī)定信息主體的權(quán)利以及個(gè)人信息收集、存儲(chǔ)、處理、利用和傳輸?shù)拳h(huán)節(jié)各主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。特別是在民事保護(hù)難以發(fā)揮作用的情況下，通過(guò)立法建立起有效的個(gè)人信息行政保護(hù)機(jī)制，及時(shí)制止侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)利行為的蔓延，切實(shí)有效地對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)，維護(hù)網(wǎng)民對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的信心。

（四）制定《電子商務(wù)法》，保障電子商務(wù)交易安全

近年來(lái)我國(guó)電子商務(wù)發(fā)展迅猛，在創(chuàng)造新的消費(fèi)需求、引發(fā)新的投資熱潮和開(kāi)辟就業(yè)增收新渠道、推動(dòng)服務(wù)業(yè)和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，也出現(xiàn)了大量出售假冒偽劣商品、欺詐消費(fèi)者、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等亂象，亟待立法規(guī)范。

電子商務(wù)法是規(guī)范電子商務(wù)整個(gè)流程和各個(gè)環(huán)節(jié)的法律規(guī)范，圍繞促進(jìn)電子商務(wù)持續(xù)健康發(fā)展、規(guī)范市場(chǎng)秩序、保障電子商務(wù)活動(dòng)中各方主體合法權(quán)益的立法目的，涵蓋了電子商務(wù)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入、電子合同、電子支付和物流、數(shù)據(jù)信息保護(hù)、電子商務(wù)消費(fèi)者保護(hù)、平臺(tái)責(zé)任和跨境電子商務(wù)等重要制度。

沒(méi)有交易安全就沒(méi)有電子商務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。保障交易安全是電子商務(wù)法的基本內(nèi)容之一。電子商務(wù)的交易安全涉及到電子交易的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括身份驗(yàn)證、電子合同效力確認(rèn)、物流安全、支付安全、電子商務(wù)市場(chǎng)秩序等方面，這些都應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以明確。2013年12月啟動(dòng)的電子商務(wù)立法進(jìn)程應(yīng)當(dāng)加速，爭(zhēng)取在本屆人大任期內(nèi)審議通過(guò)。

（五）制定《信息通信網(wǎng)絡(luò)法》，保障網(wǎng)絡(luò)信息資源分配、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及信息傳輸安全

傳統(tǒng)的電信和廣播電視法律體系相互獨(dú)立，實(shí)際上形成了相互進(jìn)入的壁壘。1997年出臺(tái)的《廣播電視管理?xiàng)l例》、2000年出臺(tái)的《廣播電視設(shè)施保障條例》和《電信條例》等3部主要的行政法規(guī)已經(jīng)嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)不能適應(yīng)廣電業(yè)和電信業(yè)發(fā)展的形勢(shì)需要，更無(wú)法適應(yīng)“三網(wǎng)融合”的需求。如果繼續(xù)分別制定《電信法》《廣播電視傳輸保障法》，將阻礙網(wǎng)絡(luò)融合的推進(jìn)。隨著網(wǎng)絡(luò)融合趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，迫切需要對(duì)法律體系作出調(diào)整，以順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)融合的發(fā)展。目前我國(guó)尚沒(méi)有一部效力階位更高的法律對(duì)三網(wǎng)融合的網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行規(guī)范。因此，非常有必要制定一部統(tǒng)一的《信息通信網(wǎng)絡(luò)法》，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間中互聯(lián)網(wǎng)、電信、廣播電視等信息通信市場(chǎng)的主體、行為、權(quán)利、責(zé)任等基本法律制度進(jìn)行明確規(guī)范。

《信息通信網(wǎng)絡(luò)法》作為網(wǎng)絡(luò)空間的基礎(chǔ)性法律之一，不宜包括擬單獨(dú)立法的內(nèi)容，如網(wǎng)絡(luò)安全、電子商務(wù)、電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、個(gè)人信息保護(hù)等，建議重點(diǎn)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)資源的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)行為，構(gòu)建公平、合理、高效的網(wǎng)絡(luò)資源分配和使用制度，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管體制等。

（六）適時(shí)制定《電子政務(wù)法》，保障電子政務(wù)及政務(wù)數(shù)據(jù)的安全

我國(guó)于20世紀(jì)末開(kāi)始推行電子政務(wù)。2002年出臺(tái)了《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》，推動(dòng)了一輪我國(guó)政府信息化的發(fā)展熱潮,對(duì)我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)發(fā)揮了較大的指導(dǎo)作用。但由于該意見(jiàn)是在我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)起步階段出臺(tái)的,其重點(diǎn)是規(guī)范一些重要行業(yè)的信息化建設(shè),而忽視了處于重要地位的政府門(mén)戶網(wǎng)站的重要性[4]。2003年通過(guò)的《行政許可法》最早站在法律的高度對(duì)電子政務(wù)予以認(rèn)可，但規(guī)定過(guò)于原則。其他有關(guān)電子政務(wù)的規(guī)范散見(jiàn)在一些部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件中?？傮w來(lái)說(shuō),我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范電子政務(wù)的法律法規(guī)，尚未構(gòu)建起有關(guān)電子政務(wù)的完整法律體系。電子政務(wù)立法的滯后嚴(yán)重阻礙了電子政務(wù)以及依托電子政務(wù)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展。

我國(guó)應(yīng)適時(shí)制定《電子政務(wù)法》，在這之前可以先制定《電子政務(wù)條例》，同時(shí)修訂完善《政府信息公開(kāi)條例》，在電子政務(wù)領(lǐng)域確立信息化、信息公開(kāi)、信息共享和信息安全等方面的基本制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)、利用、開(kāi)放的安全管理，明確各部門(mén)數(shù)據(jù)共享的邊界范圍和使用方式，理清各部門(mén)數(shù)據(jù)管理及共享的義務(wù)和權(quán)利，指導(dǎo)和推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展，促進(jìn)依托政務(wù)數(shù)據(jù)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

（七）適時(shí)出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理法》，維護(hù)有序的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)是由各種不同網(wǎng)絡(luò)交織所形成的人與人之間的社會(huì)關(guān)系?！白鳛橐环N歷史趨勢(shì)，信息時(shí)代的支配性功能與過(guò)程日益以網(wǎng)絡(luò)組織起來(lái)。網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)了我們社會(huì)的新社會(huì)形態(tài)，而網(wǎng)絡(luò)化邏輯的擴(kuò)散實(shí)質(zhì)性地改變了生產(chǎn)、經(jīng)驗(yàn)、權(quán)力與文化過(guò)程中的操作和結(jié)果。雖然社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)形勢(shì)已經(jīng)存在于其他時(shí)空中，新信息技術(shù)范式卻為其滲透擴(kuò)張遍及整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)”[5]。

當(dāng)今時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)影響了社會(huì)的走向與目標(biāo)，對(duì)個(gè)人、組織以及社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。網(wǎng)絡(luò)對(duì)人類(lèi)社會(huì)結(jié)構(gòu)和人們行為方式的改變是顯而易見(jiàn)的，社團(tuán)社群的網(wǎng)絡(luò)化給社會(huì)管理帶來(lái)難度。當(dāng)前有必要重視網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的研究，適時(shí)出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理法》，也可先行出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理?xiàng)l例》，正確引導(dǎo)和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的健康發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

我們從網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐的摸索中逐步探索網(wǎng)絡(luò)安全法治之道，從行業(yè)自律到部門(mén)監(jiān)管，最終要以依法管理為核心來(lái)形成社會(huì)的良性和可持續(xù)發(fā)展；我們的網(wǎng)絡(luò)安全立法，需要保障網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家主權(quán)和公民的個(gè)人信息權(quán)利與信息安全，這是立法的出發(fā)點(diǎn)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全，已經(jīng)成為各國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法的共同目標(biāo)之一，這符合全球絕大多數(shù)國(guó)家的利益，也符合人類(lèi)社會(huì)自身發(fā)展和進(jìn)步的需求。

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A Study on the Improvement of the Cybersecurity Legal System in China

Li Yuxiao1, Wu Hequan2, Xie Yongjiang3, Jiang Shuli3, Cui Congcong3, Mi Tienan3
(1. CyberSecurity Association of China, Beijing 100010, China; 2. Chinese Academy of Engineering, Beijing 100088, China; 3. Institute of Internet Governance and Law, Beijing University of Posts and Telecommunications, Beijing 100876, China)

Although cybersecurity legislation has made some progress since the 18th National Congress of the Communist Party of China, there is still a large gap between the law and development of cybersecurity and informatization and the requirements of the public. In addition, many problems exist in the fields of legislation, enforcement, administration, and legality. Some people, both at home and abroad, question China’s efforts in the legislation of cybersecurity. Based on a study of current cybersecurity law, we suggest that it is necessary to speed up cybersecurity legislation and improve the legal system, particularly in order to enact cybersecurity law, e-commercial law, administrative law for cyber information service, personal information protection law, e-government law, information and telecommunication network law, and administrative law for cyber society, supported by matched regulations and by laws. In this way, a perfected legal system for cybersecurity will be achieved.

networks; Internet; cybersecurity; cybersecurity law; legal system

D922.1

A

2016-09-20；

2016-10-15

李欲曉，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全協(xié)會(huì)，秘書(shū)長(zhǎng)，教授，主要研究領(lǐng)域?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)治理與網(wǎng)絡(luò)法；E-mail: liyuxiao@bupt.edu.cn

中國(guó)工程院重大咨詢項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略研究”(2015-ZD-10)

本刊網(wǎng)址：www.enginsci.cn