守住農(nóng)用地質(zhì)量紅線

鞏前文

守住農(nóng)用地質(zhì)量紅線

鞏前文

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的投入要素，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的核心要素。農(nóng)用地數(shù)量保有量是保障國內(nèi)糧食數(shù)量安全的約束性指標(biāo)。

參照世界糧農(nóng)組織提出的每人每日需要的食物熱量，每年人均需要糧食500公斤，14億人需要7000億公斤，但是我國糧食總產(chǎn)量多年徘徊在5000億公斤，2015年糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)“十二連增”，達到6214.35億公斤，但仍然僅占需求總量的88.7%，糧食數(shù)量安全緊平衡。與糧食數(shù)量安全相比，糧食質(zhì)量安全問題更為突出。近些年，鎘大米、毒大米等先后曝光，糧食質(zhì)量安全成為社會關(guān)注焦點。國家高度重視從生產(chǎn)源頭上保障食品安全，繼“大氣十條”“水十條”之后，國務(wù)院又于5月31日印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），開啟土壤污染防治行動，保障“舌尖上的安全”。

優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地資源正加速消失

截止2014年底，全國農(nóng)用地總量從2001年的63129.24萬公頃增加到2014年的64574.11萬公頃，凈增加了1444.87萬公頃。僅從農(nóng)用地資源數(shù)量上看，有增無減。

但是，農(nóng)用地數(shù)量的增加并沒有阻止優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地資源的消失。據(jù)全國耕地質(zhì)量等別年度更新評價成果顯示，2014年全國耕地平均質(zhì)量等別為9.97等，總體偏低。優(yōu)等地面積為386.5萬公頃，占全國耕地評定總面積的2.9%；高等地面積為3577.6萬公頃，占全國耕地評定總面積的26.5%；中等地面積為7135.0萬公頃，占全國耕地評定總面積的52.9%；低等地面積為2394.7萬公頃，占全國耕地評定總面積的17.7%。這意味著，優(yōu)等地和高等地面積僅占耕地總面積的29.3%，不足1/3。

優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地資源加速消失的主要原因，除了“占優(yōu)補劣”（《土地管理法》規(guī)定耕地占補平衡，即非農(nóng)建設(shè)用地需補充數(shù)量相同、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀┈F(xiàn)象存在以外，農(nóng)用地土壤污染是關(guān)鍵因素。一是非農(nóng)生產(chǎn)對農(nóng)用地土壤的污染。工業(yè)“三廢”已成為導(dǎo)致農(nóng)用地土壤中重金屬、硫化物、氰化物等化學(xué)物質(zhì)超標(biāo)的重要原因之一。二是過量使用化學(xué)投入品，導(dǎo)致土壤酸化、板結(jié)和重金屬超標(biāo)。以化肥為例，1980～2014年35年間，我國化肥使用量由1269.4萬噸增加到5995.9萬噸，單位播種面積化肥施用量從0.087噸/公頃增加到0.362噸/公頃，是國際公認的化肥施用安全上限是0.225噸/公頃的1.6倍。

農(nóng)產(chǎn)品安全須守好土壤質(zhì)量紅線

日益嚴重的土壤污染已經(jīng)實質(zhì)性威脅到耕地數(shù)量紅線。綜合農(nóng)業(yè)部 2002年、2003年、2004年、2011年四次調(diào)查，總調(diào)查面積4382.44萬畝，超標(biāo)面積446.79萬畝，總超標(biāo)率為10.2%，其中鎘污染最為普遍，其次是砷、汞，再次是銅、鉛。首次全國土壤污染狀況調(diào)查也證實了這點，結(jié)果顯示全國土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%，耕地土壤點位超標(biāo)率為19.4%。污染類型以無機型為主，有機型次之，復(fù)合型污染比重較小。另據(jù)國土資源部的調(diào)查，我國中東部農(nóng)耕區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量總體良好，適宜進行農(nóng)業(yè)安全種植的一類和二類土壤占87.8%，三類和超三類土壤約12.1%，約1.2億畝土壤存在潛在的生態(tài)危險，不適宜進行農(nóng)業(yè)安全種植。

土壤污染的背后是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。在高度重視18億畝耕地紅線的同時，耕地的質(zhì)量紅線也不容忽視，其形勢比數(shù)量紅線更為嚴峻。據(jù)國家糧食局監(jiān)測，2012年我國糧食重金屬樣品超標(biāo)率為18.9%，其中，稻谷重金屬超標(biāo)率為21.5%，小麥重金屬超標(biāo)率為8.33%，部分地區(qū)蔬菜和肉類、乳制品以及水產(chǎn)品都存在重金屬超標(biāo)。重金屬污染具有隱蔽性、長期性和不可逆性，在人體某些器官中累積，具有致癌、致畸、致突變的危害。日本富山縣的“痛痛病”、熊本縣的“水俁病”、泰國的“黑腳病”，其罪魁禍首都是重金屬污染。

農(nóng)用地過度耕作和農(nóng)業(yè)種植業(yè)化學(xué)投入品過量使用，不僅對土壤自身造成破壞，對土壤生產(chǎn)環(huán)境造成的污染也不容小覷。據(jù)《第一次全國污染源普查公報》顯示，種植業(yè)總氮流失量159.78萬噸，總磷流失量10.87萬噸；種植業(yè)地膜回收率80.3%，殘留量達到12.10萬噸。土壤及其生產(chǎn)環(huán)境遭受污染對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全造成了源頭性威脅，守住耕地的數(shù)量紅線，更要守住質(zhì)量紅線。提升耕地質(zhì)量，提供更多的消費者放心農(nóng)產(chǎn)品，也是當(dāng)前推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。

農(nóng)用地土壤污染防治何去何從

國務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》，作為今后一個時期我國土壤污染防治工作的戰(zhàn)略部署，提出了明確的目標(biāo)：“到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險得到基本管控。到2030年，全國土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險得到全面管控。到本世紀中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。”顯然，“土十條”戰(zhàn)略部署對于守住農(nóng)用地質(zhì)量紅線是重要契機，也是關(guān)鍵舉措。農(nóng)產(chǎn)品安全是整個食品安全體系的基礎(chǔ)，抓住“土十條”戰(zhàn)略契機，保護和改善農(nóng)用地土壤質(zhì)量，是增強農(nóng)產(chǎn)品有效供給能力的需要，也是推動農(nóng)用地可持續(xù)利用的需要，更是進一步提高食品安全治理能力和保障水平的需要。

農(nóng)用地土壤質(zhì)量調(diào)查分類是基礎(chǔ)?！巴潦畻l”的第一條就明確提出“開展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況”，對于守住農(nóng)用地質(zhì)量紅線來說，實施農(nóng)用地土壤質(zhì)量調(diào)查分類是基礎(chǔ)。農(nóng)用地土壤質(zhì)量調(diào)查，農(nóng)業(yè)部、國土部都有過開展，但調(diào)查廣度和深度還不足以全面掌握全國農(nóng)用地土壤狀況，尤其是對農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)量質(zhì)量的影響等需要進一步摸清。一是開展農(nóng)用地污染狀況詳查工作。由環(huán)保部牽頭，制定詳查總體方案和技術(shù)規(guī)定，開展技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和成果審核。在全國范圍內(nèi)，開展農(nóng)用地污染狀況普查工作，建立土壤污染情況基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為按照土壤污染程度、來源對農(nóng)用地分類以及分析農(nóng)用地污染對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量影響提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。二是建立定期農(nóng)用地污染狀況詳查制度。農(nóng)用地土壤污染狀況具有動態(tài)性，需要定期進行詳查，保證對土壤污染狀況的掌握更為準確。

農(nóng)用地土壤在保護中利用是出路。農(nóng)用地土壤首先要保證污染程度不加深、污染范圍不擴大，其次才是治理，即實施優(yōu)先保護、安全利用。一是切實減少農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入，實現(xiàn)農(nóng)用地土壤保護與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全雙目標(biāo)。減少農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入的關(guān)鍵是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體減少使用量，采用政策激勵和法律約束雙路徑提升生產(chǎn)主體理性施肥、科學(xué)施肥水平。二是減少工業(yè)、生活污染物對農(nóng)用地的污染，對工業(yè)礦區(qū)、產(chǎn)區(qū)和生活集聚區(qū)產(chǎn)生的污染物重點管控，避免向農(nóng)用地排放。三是重度污染、不適宜農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)用地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)序列，轉(zhuǎn)為他用；污染較為嚴重的耕地實施休耕，采取自然修復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合，改善土壤質(zhì)量。

農(nóng)用地土壤污染防治立法是保障。實踐表明，只有通過立法，才能保障農(nóng)用地土壤污染防治常態(tài)化。作為土地領(lǐng)域的基本法—《中華人民共和國土地管理法》的第四章以專章做出了耕地保護的規(guī)定，但是主要針對數(shù)量保護，全章未出現(xiàn)“土壤污染防治”相關(guān)內(nèi)容。因此，需要進一步修訂土地管理相關(guān)法律和建立完善農(nóng)用地土壤污染防治法規(guī)體系。一是把農(nóng)用地土壤污染防治內(nèi)容納入到《土地管理法》，使農(nóng)用地土壤污染防治得到更多的重視。二是起草土壤污染防治法、農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入管理法等國家法律，同時，出臺農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理、廢棄農(nóng)膜回收利用等部門規(guī)章。

（作者系北京林業(yè)大學(xué)中國農(nóng)村土地問題研究所副教授）