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    礦山類項(xiàng)目生態(tài)防治方案聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討

    2016-02-08 13:45:22牛光輝
    中國(guó)水土保持 2016年8期
    關(guān)鍵詞:礦山生態(tài)工程

    牛光輝

    (欽州市水利局,廣西 欽州 535000)

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    礦山類項(xiàng)目生態(tài)防治方案聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討

    牛光輝

    (欽州市水利局,廣西 欽州 535000)

    地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù);土地復(fù)墾;水土保持;聯(lián)動(dòng);礦山類項(xiàng)目

    為了解決礦山類項(xiàng)目生態(tài)防治方案存在的問(wèn)題,建議從三個(gè)方面開展同一礦山生態(tài)防治方案的聯(lián)動(dòng)工作:一是加強(qiáng)方案編制人員的聯(lián)動(dòng),二是開展工程的界定,三是開展方案的全面整合。指出了對(duì)礦山生態(tài)防治方案進(jìn)行全面整合在管理上、技術(shù)上、資質(zhì)上面臨的困難,針對(duì)這些困難提出了解決的建議及對(duì)策:一是建立礦山生態(tài)防治方案的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制,二是制定礦山生態(tài)防治方案的技術(shù)規(guī)范和投資預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn),三是探索適應(yīng)礦山生態(tài)防治方案編制資質(zhì)的新要求。通過(guò)對(duì)方案編制、技術(shù)審查、生態(tài)監(jiān)測(cè)、工程驗(yàn)收等整個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行聯(lián)動(dòng),實(shí)現(xiàn)管理部門之間由各自管理向開放管理轉(zhuǎn)變,以更有效地防治礦山地質(zhì)環(huán)境災(zāi)害。

    1 問(wèn)題的提出

    在礦山類項(xiàng)目的開采過(guò)程中,可能會(huì)造成礦區(qū)的地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡、泥石流、含水層破壞、地形地貌及景觀破壞等地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題。為了預(yù)防和治理恢復(fù)礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題,《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》(國(guó)土資源部令第44號(hào))第十二條規(guī)定 “采礦權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)辦理采礦許可證時(shí),應(yīng)當(dāng)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案,報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的國(guó)土資源行政主管部門批準(zhǔn)”,《土地復(fù)墾條例》(國(guó)務(wù)院令第592號(hào))第十三條規(guī)定 “土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在辦理建設(shè)用地申請(qǐng)或者采礦權(quán)申請(qǐng)手續(xù)時(shí),隨有關(guān)報(bào)批材料報(bào)送土地復(fù)墾方案”,水土保持法第二十五條規(guī)定“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案,報(bào)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門審批”等。

    綜上可知,對(duì)于同一礦山在開采前需要編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案和水土保持方案(三方案可統(tǒng)稱為生態(tài)防治方案),由于這三個(gè)方案均有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的,因此在防治措施上均包括以防治水土流失為目的的攔擋、坡面防護(hù)、防洪排導(dǎo)、表土剝離、土地整治等工程措施,也都包括以生態(tài)修復(fù)和植被恢復(fù)為目的的植物措施,還包括以動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)為目的的生態(tài)監(jiān)測(cè)措施,并均對(duì)這些防治措施進(jìn)行了投資估算。另外,這三個(gè)方案還均牽涉施工道路、施工營(yíng)地、堆土場(chǎng)、取土場(chǎng)、棄土棄渣場(chǎng)等臨時(shí)用地的選址問(wèn)題。

    礦山生態(tài)防治方案在編制和管理過(guò)程中存在信息不對(duì)稱,導(dǎo)致同一礦山項(xiàng)目在臨時(shí)用地的選址、防治措施的布設(shè)及投資估算等共有內(nèi)容上存在許多矛盾[1]。如同一礦山臨時(shí)用地的位置、數(shù)量、面積不一致,同一場(chǎng)地布設(shè)的防治措施不同,同一場(chǎng)地內(nèi)同一措施的布設(shè)位置、設(shè)計(jì)尺寸、工程量不同,同一工程量的單價(jià)計(jì)算不同。

    這些問(wèn)題的存在,給方案編制、技術(shù)審查、工程施工、工程驗(yàn)收等工作都帶來(lái)極大的不便,最終也不利于礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的預(yù)防和治理恢復(fù)。

    2 同一礦山生態(tài)防治方案聯(lián)動(dòng)路徑探討

    對(duì)于同一礦山生態(tài)防治方案之間存在的問(wèn)題,解決的關(guān)鍵是加強(qiáng)方案的編制和管理上的聯(lián)動(dòng)工作,具體可分三步來(lái)開展:第一步是加強(qiáng)方案編制人員的聯(lián)動(dòng),解決設(shè)計(jì)沖突的問(wèn)題;第二步是開展工程的界定,解決工程設(shè)計(jì)的歸屬問(wèn)題;第三步是開展方案的全面整合,優(yōu)化管理流程。

    2.1加強(qiáng)編制人員的聯(lián)動(dòng),解決設(shè)計(jì)上的沖突問(wèn)題

    由于礦山生態(tài)防治方案編制對(duì)資質(zhì)有一定要求,因此目前礦山的生態(tài)防治方案大多不是由一家單位負(fù)責(zé)編制完成的,至少分散到兩個(gè)不同的單位來(lái)編制。而不同單位的編制人員在編制過(guò)程中缺乏溝通,基本都是單獨(dú)完成編制,而不同的編制單位由于編制人員在設(shè)計(jì)思路和設(shè)計(jì)能力上存在差異,在這三個(gè)方案的共性內(nèi)容上往往不能達(dá)到一致,就會(huì)導(dǎo)致設(shè)計(jì)上的偏差或沖突。另外,即使同一家單位負(fù)責(zé)編制的礦山生態(tài)防治方案有些也存在這個(gè)問(wèn)題。為了解決同一礦山生態(tài)防治方案之間在設(shè)計(jì)上的沖突問(wèn)題,首先要做好方案編制的聯(lián)動(dòng)工作,編制人員在編制礦山生態(tài)防治方案的過(guò)程中不能封閉,要多和其他生態(tài)防治方案的編制人員溝通,做好不同方案共性內(nèi)容的一致性。另外,業(yè)主要盡量委托有資質(zhì)的同一家單位來(lái)編制礦山生態(tài)防治方案,這樣便于編制單位進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通。

    2.2開展工程的界定,明確工程設(shè)計(jì)歸屬

    如果只進(jìn)行礦山生態(tài)防治方案編制工作上的聯(lián)動(dòng),在實(shí)際操作中還會(huì)出現(xiàn)一些技術(shù)問(wèn)題。比如,水土保持方案中的相關(guān)設(shè)計(jì)已經(jīng)得到水土保持專家的認(rèn)可,土地復(fù)墾方案引用了水土保持的設(shè)計(jì),但是土地復(fù)墾專家不認(rèn)可,要重新設(shè)計(jì),還照樣會(huì)導(dǎo)致設(shè)計(jì)上的矛盾。因此,有必要開展礦山生態(tài)防治方案的工程界定工作。

    文獻(xiàn)[2]對(duì)水土保持工程和土地復(fù)墾工程的界定工作開展了一定的研究,提出了土地復(fù)墾工程界定的生產(chǎn)性、永久性和關(guān)聯(lián)性原則,根據(jù)這三原則對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中常見的水土保持工程進(jìn)行了界定,把表土剝離、臨時(shí)用地在終止使用后的土地整治和植被建設(shè)工程界定為土地復(fù)墾工程,納入土地復(fù)墾方案設(shè)計(jì)中。

    但是對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)工程和水土保持工程的界定,目前國(guó)內(nèi)還缺乏研究。政府部門應(yīng)組織相關(guān)行業(yè)的專家,從技術(shù)角度出發(fā),按照“誰(shuí)專業(yè),誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,對(duì)礦山生態(tài)防治方案中的臨時(shí)用地選址、防治措施的布設(shè)和相應(yīng)的投資估算等內(nèi)容開展工程界定工作。通過(guò)對(duì)礦山生態(tài)防治方案進(jìn)行分工,明確各自的職責(zé)和設(shè)計(jì)范圍,屬于水土保持方案設(shè)計(jì)范圍的,就由水土保持部門負(fù)責(zé)方案設(shè)計(jì),其他方案可直接引用水土保持方案的成果,不再重復(fù)設(shè)計(jì)。在方案評(píng)審時(shí),評(píng)審專家只對(duì)該方案負(fù)責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行審查,不再審查非本方案負(fù)責(zé)的內(nèi)容。

    2.3開展方案的全面整合工作,優(yōu)化管理流程

    開展了礦山生態(tài)防治方案的工程界定工作,明確了工程設(shè)計(jì)歸屬,聯(lián)動(dòng)工作還沒(méi)有結(jié)束,還可以通過(guò)開展礦山生態(tài)防治方案全方位的整合來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化。整合工作包括以下幾個(gè)方面:一是生態(tài)防治方案編制的整合,把三個(gè)方案整合成一個(gè),由水利和國(guó)土部門進(jìn)行聯(lián)合審查。在這方面,國(guó)土部門已經(jīng)開展了很好的探索工作。例如,廣西把礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案和土地復(fù)墾方案整合成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾方案,提高了工作效率,減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān),工作質(zhì)量還沒(méi)有下降,效果較好。二是對(duì)生態(tài)監(jiān)測(cè)進(jìn)行整合,三個(gè)方案中都有開展生態(tài)監(jiān)測(cè)的內(nèi)容,可以對(duì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)進(jìn)行整合,不重復(fù)設(shè)置監(jiān)測(cè),減少工作量和成本投入。三是對(duì)工程驗(yàn)收進(jìn)行整合,三個(gè)項(xiàng)目均要進(jìn)行工程的驗(yàn)收工作,編制各自的驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估報(bào)告,分別開展驗(yàn)收工作,可以把三個(gè)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告整合成一個(gè),由水利和國(guó)土部門進(jìn)行聯(lián)合驗(yàn)收。

    通過(guò)對(duì)礦山生態(tài)防治方案編制、技術(shù)審查、生態(tài)監(jiān)測(cè)及工程驗(yàn)收等整個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行聯(lián)動(dòng),實(shí)現(xiàn)方案的統(tǒng)一編制、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和統(tǒng)一驗(yàn)收,以更好地落實(shí)礦山生態(tài)防治措施,更有效地解決礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題。

    3 同一礦山生態(tài)防治方案聯(lián)動(dòng)難點(diǎn)分析

    3.1管理上的難點(diǎn)

    開展同一礦山生態(tài)防治方案聯(lián)動(dòng)首先面對(duì)的就是管理上的難點(diǎn),管理上的聯(lián)動(dòng)解決不好,其他一切聯(lián)動(dòng)工作都無(wú)法開展。水土保持方案由水利部門負(fù)責(zé),礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案由國(guó)土部門的不同下屬部門負(fù)責(zé),因此礦山類項(xiàng)目生態(tài)防治方案的聯(lián)動(dòng)屬于跨行業(yè)聯(lián)動(dòng)。另外,對(duì)礦山生態(tài)防治方案的管理屬于分級(jí)管理,具體分部、省、市、縣四級(jí)管理,根據(jù)工程規(guī)模的不同,其管理的審查審批權(quán)限不同。若同一礦山的不同方案由不同級(jí)別的部門進(jìn)行審查審批,在此情況下礦山生態(tài)防治方案的聯(lián)動(dòng)不僅屬于跨行業(yè),還屬于跨行政級(jí)別,其聯(lián)動(dòng)難度更大。

    3.2技術(shù)上的難點(diǎn)

    礦山生態(tài)防治方案均有各自的編制規(guī)程和技術(shù)規(guī)范,而不同的技術(shù)規(guī)范由于側(cè)重點(diǎn)不一樣,對(duì)部分工程設(shè)計(jì)的要求也不太一致。例如,土地復(fù)墾是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地采取整治措施,使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng),側(cè)重于破壞土地能否利用、利用多少、怎樣利用的問(wèn)題,它要求土地的復(fù)墾方向優(yōu)先為耕地,然后才是林草地。而水土保持是指對(duì)自然因素和人為活動(dòng)造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施,側(cè)重于怎么使水土資源少破壞、不破壞的問(wèn)題[2],它要求復(fù)墾方向優(yōu)先有利于保水保土,一般是進(jìn)行植被恢復(fù),而進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕作可能會(huì)不利于水土保持,在水土保持方案中不優(yōu)先考慮。另外,在投資估算方面三個(gè)方案均有自己的工程單價(jià)計(jì)算定額,在人工單價(jià)、施工機(jī)械臺(tái)時(shí)費(fèi)和相關(guān)費(fèi)率等方面的要求都不一致,同一個(gè)工程量在不同方案中計(jì)算結(jié)果都會(huì)有不同。

    3.3編制資質(zhì)上的難點(diǎn)

    根據(jù)規(guī)定礦山生態(tài)防治方案的編制采取資質(zhì)管理,對(duì)編制單位有資質(zhì)上的限制條件,不符合資質(zhì)條件的單位不能編制。例如,編制水土保持方案的單位需要具有水土保持方案編制資格證書,編制土地復(fù)墾方案的單位需要由水土保持、 生態(tài)環(huán)境工程等規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)或具有從事土地復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計(jì)業(yè)績(jī)的單位承擔(dān),編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案需要具有地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估資質(zhì)或地質(zhì)災(zāi)害治理工程勘查、設(shè)計(jì)資質(zhì)。如果把這三個(gè)方案整合成一個(gè),那按照目前的資質(zhì)要求必須具備三個(gè)資質(zhì)條件才能編制,而一家單位同時(shí)具備這些資質(zhì)的不太多,勢(shì)必會(huì)影響礦山生態(tài)防治方案編制工作的開展。若由幾家單位聯(lián)合承接編制方案,這又會(huì)對(duì)編制的聯(lián)動(dòng)工作帶來(lái)很大的不便。另外,由多家單位聯(lián)合做一個(gè)方案的編制工作,目前政策也是不允許的。

    4 建議及對(duì)策

    根據(jù)礦山類項(xiàng)目生態(tài)防治方案在聯(lián)動(dòng)中存在的難點(diǎn),建議政府從三個(gè)方面加以解決:一是由政府部門組織相關(guān)專家,制定專門針對(duì)礦山生態(tài)防治方案的技術(shù)規(guī)范和投資估算定額標(biāo)準(zhǔn);二是由政府牽頭協(xié)調(diào)國(guó)土和水利部門,探索建立礦山生態(tài)防治方案的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)兩部門從目前的管理模式到開放聯(lián)動(dòng)管理的轉(zhuǎn)變;三是改革礦山生態(tài)防治方案的編制資質(zhì)要求,開展多個(gè)單位編制一個(gè)整合方案的探索,或者減少礦山生態(tài)防治方案編制資質(zhì)的要求,用一個(gè)綜合性資質(zhì)代替目前的多個(gè)資質(zhì)。

    [1] 牛光輝,陳紹宇,譚曉.同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持與土地復(fù)墾存在問(wèn)題探討[J].中國(guó)水土保持,2011(10):17-18.

    [2] 牛光輝,陳紹宇,譚曉.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程中土地復(fù)墾工程的界定[J].中國(guó)水土保持,2012(1):58-60.

    (責(zé)任編輯孫占鋒)

    S157

    C

    1000-0941(2016)08-0001-03

    牛光輝(1984—),男,河南西華縣人,工程師,碩士,主要從事水土保持與土地復(fù)墾規(guī)劃、研究工作。

    2015-09-15

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