礦山類項(xiàng)目生態(tài)防治方案聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討

牛光輝

(欽州市水利局，廣西 欽州 535000)

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礦山類項(xiàng)目生態(tài)防治方案聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討

牛光輝

(欽州市水利局，廣西 欽州 535000)

地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)；土地復(fù)墾；水土保持；聯(lián)動(dòng)；礦山類項(xiàng)目

為了解決礦山類項(xiàng)目生態(tài)防治方案存在的問題，建議從三個(gè)方面開展同一礦山生態(tài)防治方案的聯(lián)動(dòng)工作：一是加強(qiáng)方案編制人員的聯(lián)動(dòng)，二是開展工程的界定，三是開展方案的全面整合。指出了對(duì)礦山生態(tài)防治方案進(jìn)行全面整合在管理上、技術(shù)上、資質(zhì)上面臨的困難，針對(duì)這些困難提出了解決的建議及對(duì)策：一是建立礦山生態(tài)防治方案的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，二是制定礦山生態(tài)防治方案的技術(shù)規(guī)范和投資預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，三是探索適應(yīng)礦山生態(tài)防治方案編制資質(zhì)的新要求。通過對(duì)方案編制、技術(shù)審查、生態(tài)監(jiān)測、工程驗(yàn)收等整個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)管理部門之間由各自管理向開放管理轉(zhuǎn)變，以更有效地防治礦山地質(zhì)環(huán)境災(zāi)害。

1　問題的提出

在礦山類項(xiàng)目的開采過程中，可能會(huì)造成礦區(qū)的地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡、泥石流、含水層破壞、地形地貌及景觀破壞等地質(zhì)環(huán)境問題。為了預(yù)防和治理恢復(fù)礦山地質(zhì)環(huán)境問題，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》(國土資源部令第44號(hào))第十二條規(guī)定 “采礦權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)辦理采礦許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的國土資源行政主管部門批準(zhǔn)”，《土地復(fù)墾條例》(國務(wù)院令第592號(hào))第十三條規(guī)定 “土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在辦理建設(shè)用地申請(qǐng)或者采礦權(quán)申請(qǐng)手續(xù)時(shí)，隨有關(guān)報(bào)批材料報(bào)送土地復(fù)墾方案”，水土保持法第二十五條規(guī)定“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報(bào)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門審批”等。

綜上可知，對(duì)于同一礦山在開采前需要編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案和水土保持方案(三方案可統(tǒng)稱為生態(tài)防治方案)，由于這三個(gè)方案均有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，因此在防治措施上均包括以防治水土流失為目的的攔擋、坡面防護(hù)、防洪排導(dǎo)、表土剝離、土地整治等工程措施，也都包括以生態(tài)修復(fù)和植被恢復(fù)為目的的植物措施，還包括以動(dòng)態(tài)監(jiān)測為目的的生態(tài)監(jiān)測措施，并均對(duì)這些防治措施進(jìn)行了投資估算。另外，這三個(gè)方案還均牽涉施工道路、施工營地、堆土場、取土場、棄土棄渣場等臨時(shí)用地的選址問題。

礦山生態(tài)防治方案在編制和管理過程中存在信息不對(duì)稱，導(dǎo)致同一礦山項(xiàng)目在臨時(shí)用地的選址、防治措施的布設(shè)及投資估算等共有內(nèi)容上存在許多矛盾[1]。如同一礦山臨時(shí)用地的位置、數(shù)量、面積不一致，同一場地布設(shè)的防治措施不同，同一場地內(nèi)同一措施的布設(shè)位置、設(shè)計(jì)尺寸、工程量不同，同一工程量的單價(jià)計(jì)算不同。

這些問題的存在，給方案編制、技術(shù)審查、工程施工、工程驗(yàn)收等工作都帶來極大的不便，最終也不利于礦山地質(zhì)環(huán)境問題的預(yù)防和治理恢復(fù)。

2　同一礦山生態(tài)防治方案聯(lián)動(dòng)路徑探討

對(duì)于同一礦山生態(tài)防治方案之間存在的問題，解決的關(guān)鍵是加強(qiáng)方案的編制和管理上的聯(lián)動(dòng)工作，具體可分三步來開展：第一步是加強(qiáng)方案編制人員的聯(lián)動(dòng)，解決設(shè)計(jì)沖突的問題；第二步是開展工程的界定，解決工程設(shè)計(jì)的歸屬問題；第三步是開展方案的全面整合，優(yōu)化管理流程。

2.1加強(qiáng)編制人員的聯(lián)動(dòng)，解決設(shè)計(jì)上的沖突問題

由于礦山生態(tài)防治方案編制對(duì)資質(zhì)有一定要求，因此目前礦山的生態(tài)防治方案大多不是由一家單位負(fù)責(zé)編制完成的，至少分散到兩個(gè)不同的單位來編制。而不同單位的編制人員在編制過程中缺乏溝通，基本都是單獨(dú)完成編制，而不同的編制單位由于編制人員在設(shè)計(jì)思路和設(shè)計(jì)能力上存在差異，在這三個(gè)方案的共性內(nèi)容上往往不能達(dá)到一致，就會(huì)導(dǎo)致設(shè)計(jì)上的偏差或沖突。另外，即使同一家單位負(fù)責(zé)編制的礦山生態(tài)防治方案有些也存在這個(gè)問題。為了解決同一礦山生態(tài)防治方案之間在設(shè)計(jì)上的沖突問題，首先要做好方案編制的聯(lián)動(dòng)工作，編制人員在編制礦山生態(tài)防治方案的過程中不能封閉，要多和其他生態(tài)防治方案的編制人員溝通，做好不同方案共性內(nèi)容的一致性。另外，業(yè)主要盡量委托有資質(zhì)的同一家單位來編制礦山生態(tài)防治方案，這樣便于編制單位進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通。

2.2開展工程的界定，明確工程設(shè)計(jì)歸屬

如果只進(jìn)行礦山生態(tài)防治方案編制工作上的聯(lián)動(dòng)，在實(shí)際操作中還會(huì)出現(xiàn)一些技術(shù)問題。比如，水土保持方案中的相關(guān)設(shè)計(jì)已經(jīng)得到水土保持專家的認(rèn)可，土地復(fù)墾方案引用了水土保持的設(shè)計(jì)，但是土地復(fù)墾專家不認(rèn)可，要重新設(shè)計(jì)，還照樣會(huì)導(dǎo)致設(shè)計(jì)上的矛盾。因此，有必要開展礦山生態(tài)防治方案的工程界定工作。

文獻(xiàn)[2]對(duì)水土保持工程和土地復(fù)墾工程的界定工作開展了一定的研究，提出了土地復(fù)墾工程界定的生產(chǎn)性、永久性和關(guān)聯(lián)性原則，根據(jù)這三原則對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中常見的水土保持工程進(jìn)行了界定，把表土剝離、臨時(shí)用地在終止使用后的土地整治和植被建設(shè)工程界定為土地復(fù)墾工程，納入土地復(fù)墾方案設(shè)計(jì)中。

但是對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)工程和水土保持工程的界定，目前國內(nèi)還缺乏研究。政府部門應(yīng)組織相關(guān)行業(yè)的專家，從技術(shù)角度出發(fā)，按照“誰專業(yè)，誰負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)礦山生態(tài)防治方案中的臨時(shí)用地選址、防治措施的布設(shè)和相應(yīng)的投資估算等內(nèi)容開展工程界定工作。通過對(duì)礦山生態(tài)防治方案進(jìn)行分工，明確各自的職責(zé)和設(shè)計(jì)范圍，屬于水土保持方案設(shè)計(jì)范圍的，就由水土保持部門負(fù)責(zé)方案設(shè)計(jì)，其他方案可直接引用水土保持方案的成果，不再重復(fù)設(shè)計(jì)。在方案評(píng)審時(shí)，評(píng)審專家只對(duì)該方案負(fù)責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行審查，不再審查非本方案負(fù)責(zé)的內(nèi)容。

2.3開展方案的全面整合工作，優(yōu)化管理流程

開展了礦山生態(tài)防治方案的工程界定工作，明確了工程設(shè)計(jì)歸屬，聯(lián)動(dòng)工作還沒有結(jié)束，還可以通過開展礦山生態(tài)防治方案全方位的整合來進(jìn)一步優(yōu)化。整合工作包括以下幾個(gè)方面：一是生態(tài)防治方案編制的整合，把三個(gè)方案整合成一個(gè)，由水利和國土部門進(jìn)行聯(lián)合審查。在這方面，國土部門已經(jīng)開展了很好的探索工作。例如，廣西把礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案和土地復(fù)墾方案整合成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾方案，提高了工作效率，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，工作質(zhì)量還沒有下降，效果較好。二是對(duì)生態(tài)監(jiān)測進(jìn)行整合，三個(gè)方案中都有開展生態(tài)監(jiān)測的內(nèi)容，可以對(duì)監(jiān)測點(diǎn)進(jìn)行整合，不重復(fù)設(shè)置監(jiān)測，減少工作量和成本投入。三是對(duì)工程驗(yàn)收進(jìn)行整合，三個(gè)項(xiàng)目均要進(jìn)行工程的驗(yàn)收工作，編制各自的驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估報(bào)告，分別開展驗(yàn)收工作，可以把三個(gè)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告整合成一個(gè)，由水利和國土部門進(jìn)行聯(lián)合驗(yàn)收。

通過對(duì)礦山生態(tài)防治方案編制、技術(shù)審查、生態(tài)監(jiān)測及工程驗(yàn)收等整個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)方案的統(tǒng)一編制、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一監(jiān)測和統(tǒng)一驗(yàn)收，以更好地落實(shí)礦山生態(tài)防治措施，更有效地解決礦山地質(zhì)環(huán)境問題。

3　同一礦山生態(tài)防治方案聯(lián)動(dòng)難點(diǎn)分析

3.1管理上的難點(diǎn)

開展同一礦山生態(tài)防治方案聯(lián)動(dòng)首先面對(duì)的就是管理上的難點(diǎn)，管理上的聯(lián)動(dòng)解決不好，其他一切聯(lián)動(dòng)工作都無法開展。水土保持方案由水利部門負(fù)責(zé)，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案由國土部門的不同下屬部門負(fù)責(zé)，因此礦山類項(xiàng)目生態(tài)防治方案的聯(lián)動(dòng)屬于跨行業(yè)聯(lián)動(dòng)。另外，對(duì)礦山生態(tài)防治方案的管理屬于分級(jí)管理，具體分部、省、市、縣四級(jí)管理，根據(jù)工程規(guī)模的不同，其管理的審查審批權(quán)限不同。若同一礦山的不同方案由不同級(jí)別的部門進(jìn)行審查審批，在此情況下礦山生態(tài)防治方案的聯(lián)動(dòng)不僅屬于跨行業(yè)，還屬于跨行政級(jí)別，其聯(lián)動(dòng)難度更大。

3.2技術(shù)上的難點(diǎn)

礦山生態(tài)防治方案均有各自的編制規(guī)程和技術(shù)規(guī)范，而不同的技術(shù)規(guī)范由于側(cè)重點(diǎn)不一樣，對(duì)部分工程設(shè)計(jì)的要求也不太一致。例如，土地復(fù)墾是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)，側(cè)重于破壞土地能否利用、利用多少、怎樣利用的問題，它要求土地的復(fù)墾方向優(yōu)先為耕地，然后才是林草地。而水土保持是指對(duì)自然因素和人為活動(dòng)造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施，側(cè)重于怎么使水土資源少破壞、不破壞的問題[2]，它要求復(fù)墾方向優(yōu)先有利于保水保土，一般是進(jìn)行植被恢復(fù)，而進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕作可能會(huì)不利于水土保持，在水土保持方案中不優(yōu)先考慮。另外，在投資估算方面三個(gè)方案均有自己的工程單價(jià)計(jì)算定額，在人工單價(jià)、施工機(jī)械臺(tái)時(shí)費(fèi)和相關(guān)費(fèi)率等方面的要求都不一致，同一個(gè)工程量在不同方案中計(jì)算結(jié)果都會(huì)有不同。

3.3編制資質(zhì)上的難點(diǎn)

根據(jù)規(guī)定礦山生態(tài)防治方案的編制采取資質(zhì)管理，對(duì)編制單位有資質(zhì)上的限制條件，不符合資質(zhì)條件的單位不能編制。例如，編制水土保持方案的單位需要具有水土保持方案編制資格證書，編制土地復(fù)墾方案的單位需要由水土保持、 生態(tài)環(huán)境工程等規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)或具有從事土地復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計(jì)業(yè)績的單位承擔(dān)，編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案需要具有地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估資質(zhì)或地質(zhì)災(zāi)害治理工程勘查、設(shè)計(jì)資質(zhì)。如果把這三個(gè)方案整合成一個(gè)，那按照目前的資質(zhì)要求必須具備三個(gè)資質(zhì)條件才能編制，而一家單位同時(shí)具備這些資質(zhì)的不太多，勢必會(huì)影響礦山生態(tài)防治方案編制工作的開展。若由幾家單位聯(lián)合承接編制方案，這又會(huì)對(duì)編制的聯(lián)動(dòng)工作帶來很大的不便。另外，由多家單位聯(lián)合做一個(gè)方案的編制工作，目前政策也是不允許的。

4　建議及對(duì)策

根據(jù)礦山類項(xiàng)目生態(tài)防治方案在聯(lián)動(dòng)中存在的難點(diǎn)，建議政府從三個(gè)方面加以解決：一是由政府部門組織相關(guān)專家，制定專門針對(duì)礦山生態(tài)防治方案的技術(shù)規(guī)范和投資估算定額標(biāo)準(zhǔn)；二是由政府牽頭協(xié)調(diào)國土和水利部門，探索建立礦山生態(tài)防治方案的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兩部門從目前的管理模式到開放聯(lián)動(dòng)管理的轉(zhuǎn)變；三是改革礦山生態(tài)防治方案的編制資質(zhì)要求，開展多個(gè)單位編制一個(gè)整合方案的探索，或者減少礦山生態(tài)防治方案編制資質(zhì)的要求，用一個(gè)綜合性資質(zhì)代替目前的多個(gè)資質(zhì)。

[1] 牛光輝，陳紹宇，譚曉.同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持與土地復(fù)墾存在問題探討[J].中國水土保持，2011(10)：17-18.

[2] 牛光輝，陳紹宇，譚曉.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程中土地復(fù)墾工程的界定[J].中國水土保持，2012(1)：58-60.

(責(zé)任編輯孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2016)08-0001-03

牛光輝(1984—)，男，河南西華縣人，工程師，碩士，主要從事水土保持與土地復(fù)墾規(guī)劃、研究工作。

2015-09-15