我國土壤環(huán)境監(jiān)測制度存在的問題及對策

李常麗

（煙臺市環(huán)保工程咨詢設(shè)計院山東煙臺264000）

我國土壤環(huán)境監(jiān)測制度存在的問題及對策

李常麗

（煙臺市環(huán)保工程咨詢設(shè)計院山東煙臺264000）

土壤環(huán)境監(jiān)測是土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度中的重要環(huán)節(jié)，具有很重要作用。本文介紹了我國土壤監(jiān)測制度概念、分類和發(fā)展過程，分析了土壤環(huán)境監(jiān)測目前存在的問題，并提出了相應(yīng)的完善建議，使我國的土壤環(huán)境監(jiān)測制度的實施依據(jù)更完善，為我國土壤污染防治工作鋪墊堅固的基石。

土壤；環(huán)境監(jiān)測制度；問題及對策

根據(jù)最新的2014年04月17日環(huán)保部和國土資源部共同發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示：全國土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%，重度污染點位比例是1.1%。耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。土壤環(huán)境質(zhì)量與污染問題已經(jīng)日漸成為重大社會問題，影響社會安定和諧。如何預(yù)防和治理土壤污染問題、有效進行土壤環(huán)境保護一直是環(huán)保領(lǐng)域的重要研究課題。

1 土壤環(huán)境監(jiān)測的概念和分類

從環(huán)境科學(xué)的角度看，土壤環(huán)境監(jiān)測通過環(huán)境及土壤的調(diào)查、土壤植株樣品的采集化驗、田間作業(yè)及作物生長情況與產(chǎn)量記載等方法，對土壤環(huán)境進行動態(tài)監(jiān)測[1]。從信息技術(shù)角度看，土壤環(huán)境監(jiān)測是土壤環(huán)境信息的捕獲→傳遞→解析→綜合的過程[2]。從環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的角度，土壤環(huán)境監(jiān)測是指應(yīng)當(dāng)運用科學(xué)、權(quán)威的方法監(jiān)視和測定代表土壤環(huán)境質(zhì)量及其變化趨勢的各種數(shù)據(jù)的全過程，通過對土壤環(huán)境質(zhì)量某些代表值進行長時間監(jiān)視、測定，以掌握環(huán)境污染狀況，判明環(huán)境質(zhì)量的好壞[3]。

土壤環(huán)境監(jiān)測主要分為土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和土壤污染監(jiān)測，目前土壤環(huán)境監(jiān)測主要偏重土壤污染監(jiān)測，這縮小了土壤環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)涵，沒有全面考慮土壤環(huán)境質(zhì)量的全面性與綜合性?？梢娡寥拉h(huán)境監(jiān)測不僅僅只有土壤污染監(jiān)測。

2 土壤環(huán)境監(jiān)測制度發(fā)展歷程

1983年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部頒布的《全國環(huán)境監(jiān)測管理條例》和2007年國家環(huán)境保護總局出臺的《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》，通過對監(jiān)測任務(wù)、職責(zé)職能、監(jiān)測網(wǎng)、監(jiān)測機構(gòu)、管理、數(shù)據(jù)信息共享制度和相應(yīng)的行政責(zé)任進行規(guī)定，構(gòu)成較全面的環(huán)境監(jiān)測制度；2011年新修訂的《水土保持法》、2004年農(nóng)業(yè)部頒布的《全國耕地土壤監(jiān)測管理辦法》和2014年國土資源部出臺的《地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測管理辦法》，通過對監(jiān)測主體、監(jiān)管主體和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)測報告及監(jiān)測信息公開等做出規(guī)定，初步構(gòu)成土壤環(huán)境監(jiān)測制度。2015年，我國新修訂的《環(huán)境保護法》第17條和第32條對土壤環(huán)境監(jiān)測制度的建立、健全提出了新要求，明確了國家應(yīng)當(dāng)建立土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評價和修復(fù)等制度。2016年5月28日，國務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》，簡稱“土十條”，提出深入開展土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查，建設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提升土壤環(huán)境信息化管理水平，加快推進立法進程，系統(tǒng)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系，全面強化監(jiān)管執(zhí)法等要求，將土壤環(huán)境監(jiān)測制度上升到了歷史最高地位。

3 土壤環(huán)境監(jiān)測存在的問題

3.1 土壤環(huán)境監(jiān)測制度的法律體系不健全

環(huán)境監(jiān)測管理條例滯后，在2009年，就對《環(huán)境監(jiān)測管理條例》進行了征求意見稿，但最后并沒能順利出臺。土壤污染防治專門立法空白，目前作為土壤方面唯一的單行法《土地法》偏向?qū)ν寥赖慕?jīng)濟利益的保護，沒有土壤環(huán)境監(jiān)測制度的相關(guān)規(guī)定，是土壤環(huán)境保護法律的漏洞，影響土壤環(huán)境監(jiān)測制度法律體系的健全[4]。

3.2 土壤環(huán)境監(jiān)測制度的內(nèi)容不全面

不同監(jiān)測機構(gòu)采用的監(jiān)測技術(shù)規(guī)范不同，得到的監(jiān)測數(shù)據(jù)會不同，會影響監(jiān)測信息整合與評價。沒有全面、權(quán)威、統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，行業(yè)部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)存在差異，缺乏對比性，土壤環(huán)境監(jiān)測效益不能得到發(fā)揮；我國土壤的環(huán)境監(jiān)測分析方法并沒有國家標(biāo)準(zhǔn)，并且土壤環(huán)境監(jiān)測的基礎(chǔ)性研究較少，對標(biāo)準(zhǔn)的完整性、系統(tǒng)性、科學(xué)性的技術(shù)支持不足；土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的評價及分析方法等技術(shù)體系尚不健全，信息發(fā)布不規(guī)范，難以滿足新時期土壤環(huán)境監(jiān)測的需求。

3.3 土壤環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)管體制不順

目前環(huán)境保護部門的僅對土壤污染監(jiān)測實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，而土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測主要呈現(xiàn)碎片化監(jiān)管趨勢。環(huán)境保護部門受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)與管理。環(huán)境保護部門的行政權(quán)與財政權(quán)均受限于地方政府，環(huán)境保護部門對土壤污染監(jiān)測權(quán)力行使的獨立性或多或少會地方政府的影響。根據(jù)國家和地方立法，土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的監(jiān)管由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)業(yè)行政主管部門主要對農(nóng)用地土壤質(zhì)量進行監(jiān)測，國土資源部門對全國地質(zhì)環(huán)境（地質(zhì)災(zāi)害、礦山土壤等）監(jiān)測，水利部門對全國水力侵蝕和水土流失的土壤質(zhì)量進行監(jiān)測，整個監(jiān)管呈“碎片式”，獨立又分散，并沒有專門的統(tǒng)管部門[5]。

3.4 土壤環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)測對象不明確

根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站于2003年提出的我國土壤環(huán)境監(jiān)測的技術(shù)路線：以農(nóng)田土壤環(huán)境監(jiān)測為主，以污灌農(nóng)田為監(jiān)測重點，開展農(nóng)田土壤例行監(jiān)測工作。對全國大型的有害固體廢物堆放場周圍土壤、污泥土地處理區(qū)域和對環(huán)境產(chǎn)生潛在污染的工廠遺棄地開展污染調(diào)查，并對典型區(qū)域開展跟蹤監(jiān)視性監(jiān)測，逐步完善我國土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和網(wǎng)絡(luò)體系。

3.5 土壤環(huán)境監(jiān)測程序規(guī)定不完善

土壤環(huán)境監(jiān)測報告與信息公布是土壤環(huán)境監(jiān)測制度的重要程序內(nèi)容。土壤環(huán)境監(jiān)測信息共享機制未形成。信息公開是新《環(huán)保法》著重強調(diào)的內(nèi)容，政府作為服務(wù)者，應(yīng)當(dāng)保證公眾的知情權(quán)。但是對土壤環(huán)境監(jiān)測信息的公開在法律、法規(guī)及規(guī)范性文件和政策文件中幾乎是口號般的提倡，并沒有實質(zhì)的內(nèi)容。

3.6 財政保障不足

對監(jiān)測儀器的投入不足。監(jiān)測設(shè)備配置水平跟不上土壤環(huán)境監(jiān)測發(fā)展，尤其是基層環(huán)境監(jiān)測站。監(jiān)測設(shè)備的維護費也很難到位，土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)研究經(jīng)費、辦公費等正常的公益性事業(yè)經(jīng)費投入嚴(yán)重不足。另外，崗位津貼、科技創(chuàng)新的獎勵不夠，土壤環(huán)境監(jiān)測的新型科技研究動力不足[6]。

4 完善我國土壤環(huán)境監(jiān)測制度的建議

4.1 健全土壤環(huán)境監(jiān)測制度的法律體系

修正滯后的法規(guī)及規(guī)范性文件，豐富法規(guī)及規(guī)范性文件的內(nèi)容。制定專門的土壤污染防治立法盡快建立與土壤環(huán)境監(jiān)測制度相關(guān)的法律法規(guī)，在法律上明確土壤環(huán)境監(jiān)測的法律地位。高度重視土壤環(huán)境監(jiān)測工作，頒布以新修訂的《環(huán)境保護法》為依據(jù)的制訂土壤環(huán)境保護的專門法律，加強并完善土壤環(huán)境監(jiān)測制度的建設(shè)，讓土壤環(huán)境監(jiān)測涉及的相關(guān)部門和從業(yè)人員地位有可靠保障，監(jiān)測工作上有據(jù)可循，讓土壤環(huán)境監(jiān)測工作成為土壤環(huán)境保護工作提供強有力的技術(shù)支撐、技術(shù)監(jiān)督作用和社會服務(wù)。

4.2 完善土壤環(huán)境監(jiān)測制度的內(nèi)容

確定權(quán)威的土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范。根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護法》等法律的規(guī)定，確定國家環(huán)境保護部為唯一權(quán)威制訂土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的部門，然后由國家環(huán)保部組織或授權(quán)委托其他部門、單位或行業(yè)重新制訂統(tǒng)一的、專門的、適合不同土壤性質(zhì)、類型的土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，采用先進土壤監(jiān)測技術(shù)，統(tǒng)一和完善具有實際操作性的技術(shù)規(guī)范，解決土壤監(jiān)測方法數(shù)量不足、技術(shù)陳舊等問題，提高我國土壤環(huán)境監(jiān)測的技術(shù)水平。

4.3 理順土壤環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)管體制

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案的通知》（2015）規(guī)定，“環(huán)境保護主管部門可以適度上收土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，準(zhǔn)確掌握、客觀評價全國土壤環(huán)境質(zhì)量總體狀況。對重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測和監(jiān)管重心下移，加強對地方重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測的管理”，可以重新明確環(huán)保部門與地方政府、其他行政職能部門的關(guān)系，明確各方的職權(quán)、職能。由國家環(huán)保部組織，形成以中國環(huán)境監(jiān)測總站的土壤環(huán)境監(jiān)測小組為中心，組建土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)督、協(xié)調(diào)各土壤環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)系統(tǒng)的監(jiān)測工作，使土壤環(huán)境監(jiān)測得到最大程度的獨立，能盡早形成土壤環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫[7]。

4.4 明確土壤環(huán)境監(jiān)測的對象

豐富土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的對象。國家層面指定相應(yīng)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中僅8項重金屬和2項有機化合物可知，還沒有納入的新的有機化合物、無機物，應(yīng)當(dāng)通過對影響土壤變化的因素的考察，及時更監(jiān)控指標(biāo)。各地方環(huán)境保護部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方的實際情況，參考國家標(biāo)準(zhǔn)，單獨制定土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，增加合適的土壤環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)控指標(biāo)，并向上級環(huán)保機構(gòu)報備。

4.5 完善土壤環(huán)境監(jiān)測的程序

應(yīng)當(dāng)遵守新修訂《環(huán)境保護法》（2015）的原則，“以公開為常態(tài)，以不公開為例外”，依法建立統(tǒng)一的土壤環(huán)境監(jiān)測信息公開制度，確定以環(huán)境保護部門發(fā)布土壤環(huán)境監(jiān)測信息為主，及時準(zhǔn)確的在環(huán)境保護部門和環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)官方網(wǎng)站上發(fā)布全國土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控點的信息。完善土壤環(huán)境監(jiān)測信息公布的規(guī)定，形成土壤環(huán)境信息共享機制，組建數(shù)據(jù)庫，相關(guān)行政職能部門將獲取的土壤環(huán)境質(zhì)量和污染狀況信息上傳到數(shù)據(jù)庫，由各級環(huán)保部門統(tǒng)一編制，在網(wǎng)上形成有效集成、互聯(lián)共享的模式，形成土壤環(huán)境信息共享機制并定期發(fā)布。增強政府土壤環(huán)境信息發(fā)布的權(quán)威性和公信力，保障公眾與政府的信息對等[8]。

4.6 加強土壤環(huán)境監(jiān)測制度的保障

加大財政投入。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》（2015）的規(guī)定，國家應(yīng)當(dāng)將所需經(jīng)費納入各級財政預(yù)算重點保障，即各級地方財政部門對土壤環(huán)境監(jiān)測的資金來源與使用進行比較全面的管理和監(jiān)督，使土壤環(huán)境監(jiān)測的經(jīng)費得到充分的保障。減輕土壤環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)財政壓力，彌補監(jiān)測與科研經(jīng)費的不足，保證我國土壤環(huán)境監(jiān)測工作的順利開展。

5 結(jié)語

針對我國土壤環(huán)境監(jiān)測存在的問題，提出了完善我國土壤環(huán)境監(jiān)測制度的建議：健全土壤環(huán)境監(jiān)測的法律體系建設(shè)，早日出臺土壤污染防治的專門立法；從統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、理順監(jiān)管體制、合理設(shè)置環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)、明確監(jiān)測對象、完善監(jiān)測的程序、補充法律責(zé)任追究的規(guī)定等方面充實土壤環(huán)境監(jiān)測制度的內(nèi)容；建立相關(guān)保障制度。加大財政投入，建立財政保障制度，將土壤環(huán)境監(jiān)測納入環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系，保證我國土壤環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)測能力建設(shè)和監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制。

[1]賈艷秋,史明昌,王維瑞等.基于的農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)設(shè)計與應(yīng)用[J].農(nóng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息,2007,2:17-32.

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[3]韓德培主編.環(huán)境保護法教程:第6版[M].北京：法律出版社，2011-1：120-121.

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[6]陸泗進,王業(yè)耀,何立環(huán).中國土壤環(huán)境調(diào)查、評價與監(jiān)測[J].中國環(huán)境監(jiān)測,2014-12，30（6）：19-26.

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[8]沈磊.關(guān)于我國環(huán)境監(jiān)測制度問題與對策的思考[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2015,40（1）：96-98.

李常麗（1981—），女，漢族，山東濟寧人，碩士研究生，工程師，主要從事環(huán)境影響評價、三廢治理等工作。