移動通信基站項目環(huán)境管理工作現(xiàn)狀及解決方案初探

李 璇 王文兵 林 炬

（1江蘇省蘇核輻射科技有限責(zé)任公司江蘇南京2100192江蘇省輻射環(huán)境保護(hù)咨詢中心江蘇南京210019)

移動通信基站項目環(huán)境管理工作現(xiàn)狀及解決方案初探

李 璇1王文兵2林 炬2

（1江蘇省蘇核輻射科技有限責(zé)任公司江蘇南京2100192江蘇省輻射環(huán)境保護(hù)咨詢中心江蘇南京210019)

移動通訊業(yè)的迅速發(fā)展和三大運(yùn)營商的激烈競爭，使得當(dāng)下基站項目的環(huán)境管理工作面臨數(shù)量多、分布廣、批次多、變化大等許多問題。本文基于立法-規(guī)劃-環(huán)評三維一體的管理方案，闡述法律法規(guī)、基站站址規(guī)劃和環(huán)境管理流程各個環(huán)節(jié)的要點及核心，力爭正本清源解決基站選址難、建設(shè)難、管理難問題。

基站；環(huán)境管理；環(huán)境影響評價；鐵塔公司

1 引言

移動通信是指移動用戶之間，或移動用戶與固定用戶之間的通信。隨著電子技術(shù)的發(fā)展，特別是半導(dǎo)體、集成電路和計算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，移動通信得到了迅速的發(fā)展。移動通信業(yè)已成為我國重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)之一。

2013年12月4日，工業(yè)和信息化部向國內(nèi)三家運(yùn)營商頒發(fā)了三張TDD（TD-LTE）牌照，標(biāo)志著中國正式進(jìn)入4G時代。4G時代到來，全面提高了我國移動通信行業(yè)的發(fā)展速度，同時也將三大運(yùn)營商之間的競爭推入了白熱化的境地。目前，運(yùn)營商之間的競爭主要集中在移動容量、頻率資源、物理站址幾個方面，雖然運(yùn)營商不同，所用頻段和網(wǎng)絡(luò)不同，但從移動通信基站的建設(shè)使用過程和環(huán)境保護(hù)主管部門對基站的管理角度來說，各個基站所經(jīng)歷的工作流程卻是高度一致的。

2 環(huán)境管理工作存在的難點

移動通訊業(yè)使得當(dāng)下基站項目的環(huán)境管理工作面臨挑戰(zhàn)，總的來說有以下三個難題。

2.1 基站存在數(shù)量多、分布廣，多網(wǎng)共存

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐漸成熟，通信網(wǎng)絡(luò)也從1987年的第1代移動網(wǎng)絡(luò)發(fā)展到了2013年的第4代移動網(wǎng)絡(luò)。技術(shù)的不斷更替，產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，也導(dǎo)致了每年都要建設(shè)大量的基站項目。以南京地區(qū)為例，僅中國移動一家運(yùn)營商就已在該地區(qū)建設(shè)了約13000個基站。這些數(shù)量龐大的基站遍布在市區(qū)及市郊的各個角落，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)情況更是各異，有的單網(wǎng)有的雙網(wǎng)共址甚至三網(wǎng)共址。對于管理部門來說，面對分散各地的數(shù)量如此龐大且情況各異的基站，要一一掌握清楚每個基站對周圍環(huán)境的電磁輻射影響及基站周圍環(huán)境敏感目標(biāo)的電磁環(huán)境質(zhì)量是一項非常艱巨的任務(wù)。

2.2 基站建設(shè)和審核批次眾多

2008年通過重組形成移動、聯(lián)通、電信三大運(yùn)營商，三家公司為了在殘酷的市場競爭中站穩(wěn)腳跟，均花費(fèi)大量資金及人力資源進(jìn)行物理站點的建設(shè)。長期以來，他們將基站和管道作為重要的戰(zhàn)略性資源，希望能擁有獨(dú)立的網(wǎng)絡(luò)及相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢。而這種競爭的態(tài)勢，也直接導(dǎo)致了每年審批部門都會收到分別來自三家運(yùn)營商的2G/3G/4G許多批次的基站項目環(huán)境影響評價報告。每本環(huán)評報告都包含了成百上千個基站，由于多網(wǎng)共存，每個基站都需要完成上文提到的移動通信基站可行性研究階段環(huán)境影響評價工作和實際運(yùn)行階段環(huán)境影響評價工作。對于運(yùn)營商而言需要設(shè)置專職人員劃撥專項資金完成環(huán)保審批工作。對于環(huán)境管理部門，每年受理、公示、審批、核查如此多批次的基站項目，也需花費(fèi)大量的人力物力。

2.3 基站項目變化多，加大管理難度

基站項目建設(shè)過程中，受到多方因素影響，導(dǎo)致項目的變化性較大，而這些變化又未能及時反饋給管理部門，主要表現(xiàn)有：（1）先建后報：由于基站建設(shè)數(shù)量多任務(wù)重，有些基站存在邊建設(shè)邊報批甚至未批先建的情況，導(dǎo)致這些基站的存在不合法，也得不到環(huán)保監(jiān)管；（2）多建少報：被隱瞞的基站主要存在于偏遠(yuǎn)地區(qū)或地區(qū)交界處，這些存在于“灰色地帶”的基站屬于“黑戶”，無法接受管理；（3）變更不報：基站在建設(shè)過程中，可能會根據(jù)需要調(diào)整基站站址、設(shè)備參數(shù)和天線類型等，但變更后，運(yùn)營商卻未及時將所有變更情況通報審批部門，直接影響了審批部門后期對基站的管理[1]。

以上三方面的情況在基站項目環(huán)境管理的工作過程中客觀存在?？傮w來說，環(huán)境管理部門對基站項目的審批和管理工作相當(dāng)重視，也花費(fèi)了大量人力物力，工作成效有了顯著提高，但由于客觀情況的存在，目前對基站的環(huán)保管理工作仍有不盡如人意之處。

3 環(huán)境管理工作綜合解決方案

對于基站項目環(huán)境管理工作所面臨的問題和難點，筆者認(rèn)為，僅從單方面入手，對目前基站項目的環(huán)境管理工作進(jìn)行修正，所取得的成效有限，需認(rèn)真梳理出一套基于立法—規(guī)劃—環(huán)評三維一體的管理方案，才能正本清源解決基站選址難、建設(shè)難、管理難問題。主要關(guān)鍵點如下。

3.1 法律保障，為公用移動通信基站正名

隨著4G基站建設(shè)的全面鋪開，近幾年的公用移動通信基站建設(shè)無疑將呈現(xiàn)大幅上揚(yáng)趨勢，如何建立健全基站建設(shè)的法規(guī)體系，理順基站作為公共基礎(chǔ)設(shè)施與城鄉(xiāng)規(guī)劃間的關(guān)系，積極穩(wěn)妥的調(diào)和因基站設(shè)置而誘發(fā)的政府管理部門—公司—市民之間的矛盾，有效構(gòu)建“人居和諧”的城市基站設(shè)置綜合環(huán)境，已經(jīng)成為亟需解決的問題。

由于《中華人民共和國電信條例》的法規(guī)層級較低以及與《物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》的交叉,造成了運(yùn)營商和居民在遇到基站設(shè)置糾紛時往往各執(zhí)一詞，在實際操作中面臨不少問題，主要集中在以下幾個方面：（1）對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的通信范疇的理解、運(yùn)用和執(zhí)行不到位，規(guī)劃部門一般只認(rèn)定是固定網(wǎng)絡(luò)通信，導(dǎo)致移動通信基站未被納入城市總體規(guī)劃，極大影響了隨后的基站選址、建設(shè)、管理工作；（2）無論從法律法規(guī)的層面或是從公眾意識的層面來看，移動通信基站作為提供電信服務(wù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的地位認(rèn)同度都不夠。例如《物權(quán)法》中“不得擅自改變經(jīng)營性用房”，《物業(yè)管理條例》中“必須經(jīng)業(yè)委會和物業(yè)公司的同意”，這些相關(guān)的解釋在實際運(yùn)作中出現(xiàn)偏差。（3）《環(huán)境保護(hù)法》第24條明確規(guī)定了電磁波輻射是一種污染源，故該法規(guī)定的原則、制度對電磁輻射污染均可適用。但對于電磁輻射這種看不見摸不著的污染，“損害事實”的舉證變得異常艱難，在實際案例中，針對此類訴訟司法機(jī)關(guān)也僅能基于民生問題的考慮，開展通信企業(yè)和民眾間調(diào)解工作[1,2]。

綜合江蘇省的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，江蘇也急需針對移動通信基站的選址、設(shè)置、建設(shè)、維護(hù)及環(huán)境管理工作出臺一系列有針對性和可行性的法規(guī)及規(guī)范，這些法規(guī)及規(guī)范中，需要明確以下幾個主要問題：（1）明確移動通信基站機(jī)房具有公用電信設(shè)施性質(zhì)；（2）將移動通信基站納入城市總體規(guī)劃，確保移動通信基站屬于建筑物工程項目的配套，從而與其他配套工程同步實施；（3）明確故意破壞移動通信基站的行為是否構(gòu)成犯罪；（4）進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)建設(shè)及運(yùn)營基站的行為，針對違法基站、超標(biāo)基站絕不姑息，服務(wù)民生，切實維護(hù)周圍公眾利益。總而言之，只有解決法律層面的不足與認(rèn)識，才能從根源上掃除基站選址難、建設(shè)難、管理難問題的障礙。

3.2 規(guī)劃擔(dān)綱，為公用移動通信基站安家

當(dāng)前移動通信基站的選址和建設(shè)比較隨意混亂，市民投訴日益增多，主要是由于管理部門未對基站設(shè)置進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，再加上各大運(yùn)營商為了取得競爭優(yōu)勢大肆加速通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。從法律層面上認(rèn)同基站的公用電信設(shè)施地位并將基站規(guī)劃納入城市規(guī)劃，再加上鐵塔公司的成立，基站的報批、建設(shè)和維護(hù)可以由鐵塔公司完成，顯著提高站點復(fù)用率，避免了三大運(yùn)營商的混戰(zhàn)和資源浪費(fèi)，也將大大降低管理部門的工作難度。

在鐵塔公司時代，基站的選址和建設(shè)工作應(yīng)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，從城市整體規(guī)劃、片區(qū)規(guī)劃階段開始?；菊局穼ｍ椧?guī)劃由市無線電管理機(jī)構(gòu)會同市規(guī)劃國土等部門根據(jù)本市城市總體規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃要求進(jìn)行編制，并按規(guī)定程序批準(zhǔn)后發(fā)布實施。市無線電管理機(jī)構(gòu)每年可根據(jù)城市建設(shè)和通信技術(shù)發(fā)展要求，按照規(guī)劃修訂程序?qū)菊局穼ｍ椧?guī)劃進(jìn)行修改。該規(guī)劃編制過程中，鐵塔公司應(yīng)作為牽頭單位，綜合三大運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀報告及鐵塔公司自主規(guī)劃的儲備站點需求，從網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的安全性和發(fā)展需求角度出發(fā)，向規(guī)劃編制部門提交情況說明及意向報告，做到早期介入。

基站規(guī)劃站址主要考慮以下幾個因素：網(wǎng)絡(luò)覆蓋需要；電波傳播特性；設(shè)備性能狀態(tài)；網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化需要；以及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定[3]。

3.3 環(huán)評檢驗，審核公用移動通信基站環(huán)境影響

鐵塔公司的成立，對于基站環(huán)境管理工作的另一個重大意義在于，鐵塔公司作為基站建設(shè)和維護(hù)的主體，可以負(fù)責(zé)基站從報批到申請驗收的全程手續(xù)，而不需要三大運(yùn)營商各自辦理流程相同的手續(xù)，管理部門的工作難度也大大降低。推薦的工作流程如下：

每年初，鐵塔公司將適時召開全年計劃集中協(xié)商會，由移動、聯(lián)通、電信三家公司提出各自的建站需求，鐵塔公司綜合網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀及公司自主規(guī)劃的儲備站點需求，確定本年度批次基站的初步選址方案及基站相應(yīng)的技術(shù)參數(shù)。

由具有相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)根據(jù)鐵塔公司提供的基站選址方案及技術(shù)參數(shù)進(jìn)行基站可行性研究階段的環(huán)境影響評價工作，對基站項目的規(guī)劃符合性、擬建址環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行評價，預(yù)測項目建成后對周邊電磁環(huán)境的影響，給出項目是否環(huán)境可行的明確結(jié)論。

在項目開工建設(shè)前，鐵塔公司將本批項目的報批資料連同可研階段環(huán)評文件提交給環(huán)境保護(hù)主管部門審批。

項目建設(shè)完成后，基站進(jìn)入試運(yùn)行階段，鐵塔公司應(yīng)提供項目可研階段環(huán)評文件及批復(fù)文件、實際建設(shè)的基站相關(guān)資料、項目變更情況，委托具有相應(yīng)監(jiān)測資質(zhì)的單位進(jìn)行實際運(yùn)行階段環(huán)境影響評價工作。通過資料核查、現(xiàn)場核查及現(xiàn)場監(jiān)測等流程，最終從技術(shù)角度明確該項目是否滿足可行性研究階段環(huán)境影響評價文件及批復(fù)要求。

項目通過環(huán)評后，鐵塔公司將實際運(yùn)行階段環(huán)境影響評價文件及基站項目資料參數(shù)及圖片資料整理后一并提交給環(huán)境保護(hù)主管部門審批。

該流程能在滿足現(xiàn)有環(huán)境管理要求的基礎(chǔ)上，減少運(yùn)營商和管理部門的工作量，達(dá)到事半功倍的效果。

4 結(jié)語

移動通訊業(yè)已成為我國重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)之一，三大運(yùn)營商的戰(zhàn)略發(fā)展，使得當(dāng)下基站項目的環(huán)境管理工作面臨挑戰(zhàn)，主要存在項目多、分布廣、變化大等問題。本文基于立法-規(guī)劃-環(huán)評三維一體的管理方案，闡述法律法規(guī)需明確的要點、基站選址的專項規(guī)劃及立足于鐵塔公司環(huán)境影響評價的新流程，三管齊下解決基站選址難、建設(shè)難、管理難等問題。

[1]范靖靖.公用移動通信基站的若干法律問題[D].復(fù)旦大學(xué),2012.

[2]秦培順,沈陽,秦嶺.法律保障規(guī)劃落地環(huán)評先行——正本清源解決移動基站“設(shè)置難”[J].上海信息化,2013,11:33-37.

[3]深圳市公眾移動通信基站管理辦法[N].深圳特區(qū)報, 2014-08-30A05.