“十三五”時(shí)期中國城市燃?xì)獍l(fā)展環(huán)境分析與對策

王中元 羅東坤 劉璘璘

1.中國石油大學(xué)(北京)工商管理學(xué)院， 北京 102249；2.中石油昆侖燃?xì)庥邢薰荆?北京 100101

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“十三五”時(shí)期中國城市燃?xì)獍l(fā)展環(huán)境分析與對策

王中元1,2羅東坤1劉璘璘2

1.中國石油大學(xué)(北京)工商管理學(xué)院， 北京 102249；2.中石油昆侖燃?xì)庥邢薰荆?北京 100101

近兩年，中國受內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢影響，2015年中國城市燃?xì)獍l(fā)展不及預(yù)期?！笆濉贝蟓h(huán)境下，中國城市燃?xì)獾陌l(fā)展趨勢值得研究?；诖耍ㄟ^對當(dāng)前中國城市燃?xì)獍l(fā)展的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境和技術(shù)環(huán)境等外部環(huán)境以及內(nèi)部條件的系統(tǒng)分析，評價(jià)這些外部環(huán)境和內(nèi)部條件對未來城市燃?xì)獍l(fā)展的影響，認(rèn)為“十三五”期間中國城市燃?xì)馊蕴幵诳焖侔l(fā)展的重要機(jī)遇期，是發(fā)展的關(guān)鍵階段，最后從市場開發(fā)、管網(wǎng)布局、應(yīng)急調(diào)峰、安全管理及嚴(yán)格監(jiān)管等方面提出中國城市燃?xì)獍l(fā)展的對策與建議。

城市燃?xì)?；外部環(huán)境；內(nèi)部條件；分析評價(jià)；對策；建議

0 前言

中國城市燃?xì)饨?jīng)過十多年的快速發(fā)展，目前已初具規(guī)模。2014年，中國城市(含縣城)燃?xì)夤饪偭窟_(dá)1 291.5×108m3(其中天然氣占81.8 %)，供氣管道長度56.78×104km，用氣人口5.4億。中國城市燃?xì)庥锰烊粴庹贾袊鴩鴥?nèi)天然氣可供應(yīng)量56.0%，而且天然氣也占城市燃?xì)夤饪偭?1.8%。近兩年中國受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，2015年中國城市燃?xì)獍l(fā)展不及預(yù)期，工業(yè)和車用氣大幅下滑，一些業(yè)內(nèi)人士對此感到迷茫。以中國城市燃?xì)獍l(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)部條件分析及評價(jià)為基礎(chǔ)，明確未來中國城市燃?xì)獍l(fā)展重點(diǎn)和目標(biāo)，對“十三五”期間中國城市燃?xì)獾陌l(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 中國城市燃?xì)獍l(fā)展的外部環(huán)境分析

1.1 政治環(huán)境

1.1.1 綠色低碳成為能源政治主基調(diào)

中國政府已向國際社會承諾，到2030年碳排放達(dá)到峰值并爭取盡早實(shí)現(xiàn)，2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比例達(dá)到20% 左右。在中國新一輪深化改革中，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制成為加快生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。發(fā)展清潔低碳能源成為調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的主攻方向，而天然氣低排放、低污染特點(diǎn)則是清潔低碳能源的現(xiàn)實(shí)選擇?！澳茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃”(2014～2020年)和“國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃”(2014～2020年)均突出強(qiáng)調(diào)天然氣以及非化石能源等清潔能源占一次能源消費(fèi)的比例，把降低煤炭消費(fèi)比重和提高天然氣以及非化石能源消費(fèi)比重，作為控制溫室氣體排放和調(diào)整優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要舉措?！爸泄仓醒腙P(guān)于制定十三五規(guī)劃的建議”進(jìn)一步把清潔低碳、安全高效確定為現(xiàn)代能源體系的兩個(gè)重要特征。至少在2030年前，控制碳排放和綠色清潔低碳發(fā)展將成為中國當(dāng)代能源政治的主旋律，必將對中國能源事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

1.1.2 優(yōu)先使用清潔能源成為強(qiáng)制性義務(wù)

天然氣、核能和可再生能源等是“能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃”(2014～2020年)確定的清潔能源。新環(huán)保法規(guī)定了企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用清潔能源、減少污染物產(chǎn)生的強(qiáng)制性義務(wù)。在中國實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度的前提下，企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守分解落實(shí)到本單位的重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)。新環(huán)保法同時(shí)還規(guī)定了企事業(yè)單位或其他經(jīng)營者違法排放污染物的處罰措施。超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的企業(yè)，將根據(jù)情節(jié)輕重受到限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等處罰措施。新環(huán)保法對企業(yè)優(yōu)先使用清潔能源的強(qiáng)制性規(guī)定，將把使用清潔能源的壓力傳遞給企業(yè)，必將大力推動天然氣等清潔能源的利用。

1.1.3 天然氣發(fā)展空間受到擠壓

水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能和海洋能等非化石能源成為綠色低碳標(biāo)志性能源。2020～2030年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將由15% 增至 20% 左右?！疤岣叻腔茉幢戎亍薄巴苿用禾康然茉辞鍧嵏咝Ю谩奔磳⒃凇笆濉蓖七M(jìn)能源革命中發(fā)揮重要作用。2014年以來，中國國內(nèi)燃煤發(fā)電機(jī)組煙塵污染物超低排放環(huán)保改造示范項(xiàng)目已取得成功，使燒煤像燒天然氣一樣清潔，有的燃煤發(fā)電機(jī)組的煙塵、二氧化硫、氮氧化物三項(xiàng)主要煙氣污染物的排放數(shù)據(jù)優(yōu)于天然氣燃?xì)廨啓C(jī)組排放標(biāo)準(zhǔn)[1]。超低排放燃煤發(fā)電技術(shù)推廣和現(xiàn)役燃煤機(jī)組升級改造，特別是到2020年電煤占煤炭消費(fèi)比重提高到60% 以上的發(fā)展目標(biāo)，將對“煤改氣”業(yè)務(wù)發(fā)展造成不利影響。煤炭清潔高效利用和非化石能源消費(fèi)比重持續(xù)提高，無疑將對天然氣擴(kuò)大利用范圍形成巨大壓力。但在兩者實(shí)現(xiàn)過程中，對天然氣消費(fèi)比重的持續(xù)拉動作用同樣不能忽視。

1.2 經(jīng)濟(jì)環(huán)境

1.2.1 經(jīng)濟(jì)增長放緩，能源需求低迷

2008年國際金融危機(jī)以來，世界經(jīng)濟(jì)一直處于復(fù)蘇過程中。受國際市場產(chǎn)能過剩、需求疲弱、美元升值、油價(jià)暴跌影響，在可預(yù)見的中期內(nèi)，世界經(jīng)濟(jì)都將呈現(xiàn)低速增長態(tài)勢[2]。世界一次能源消費(fèi)增速放緩，中國一次能源消費(fèi)增長率雖高于世界一次能源消費(fèi)增長率，但2010年后大幅放緩并逐年下降(圖1)[2-3]。國際貨幣基金組織(IMF)2015年10月預(yù)測，2015年全球經(jīng)濟(jì)將增長3.1%。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體增長逐步好轉(zhuǎn)，新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的增長放緩。2016年，全球經(jīng)濟(jì)增速預(yù)計(jì)提高至3.8%。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，發(fā)展速度進(jìn)入中高速增長階段，下行壓力持續(xù)增大。2015年前三季度，國內(nèi)GDP增長僅為6.9%。國際貨幣基金組織(IMF)2015年7月預(yù)測，中國2015年經(jīng)濟(jì)增速6.8%，2016年經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步放緩，預(yù)計(jì)增長僅為6.3%。

圖1 經(jīng)濟(jì)增長率與能源消費(fèi)增長率關(guān)系

表1 世界與中國一次能源消費(fèi)和天然氣消費(fèi)增長一覽表

年份一次能源消費(fèi)天然氣消費(fèi)世界中國世界中國消費(fèi)量(106t油當(dāng)量)增長率/(%)消費(fèi)量(106t油當(dāng)量)增長率/(%)占比/(%)消費(fèi)量/(109m3)增長率/(%)消費(fèi)量/(109m3)增長率/(%)占比/(%)200410556.64.31573.115.113.62698.83.341.019.01.5200510919.62.71791.49.514.72775.22.348.320.81.7200611233.72.41961.58.415.62856.12.558.021.61.9200711580.62.42133.77.716.82964.43.172.919.92.3200811732.91.42213.37.217.73048.22.584.015.82.7200911547.5-1.12312.58.719.52969.9-2.192.59.43.0201012110.85.62471.211.220.33193.77.4110.521.83.4201112408.32.52679.78.821.33265.32.2134.921.54.0201212586.11.82794.57.421.93345.82.2151.29.94.3201312807.12.32898.14.722.43381.01.1170.810.85.1201412928.40.92972.12.623.03393.00.4185.58.65.4

中國一次能源消費(fèi)占世界一次能源消費(fèi)比重由2004年13.6% 增長到2014年23.0%，對世界能源消費(fèi)的影響力進(jìn)一步增大。2011～2014年，世界天然氣消費(fèi)增長率逐年遞減，2013和2014年世界天然氣消費(fèi)增長率甚至低于同期世界一次能源消費(fèi)平均增長率。2014年世界天然氣消費(fèi)增長率僅為0.4%(表1)[3]，天然氣消費(fèi)增長嚴(yán)重低迷。2004～2011年，中國天然氣消費(fèi)增長率一直保持高位運(yùn)行，但2012年以來天然氣消費(fèi)增速顯著下降，2014年天然氣消費(fèi)增長率為8.6%，2015年上半年，中國國內(nèi)天然氣消費(fèi)增長乏力，增長率僅為 2.1%。2014年以來，中國國內(nèi)天然氣消費(fèi)增速下行走勢著實(shí)不能讓人樂觀。

1.2.2 煤炭比重降低，天然氣增長潛力大

2014年中國國內(nèi)一次能源消費(fèi)總量42.6×108t標(biāo)準(zhǔn)煤，比上年增長2.2%。煤炭消費(fèi)量占一次能源消費(fèi)總量66.0%，水電、風(fēng)電、核電、天然氣等清潔能源消費(fèi)量占一次能源消費(fèi)總量16.9%[4]。2009年以來，煤炭占一次能源消費(fèi)比重雖然逐年降低，但至2014年底，仍遠(yuǎn)高于亞太平均水平。未來一個(gè)時(shí)期，煤炭在一次能源消費(fèi)中仍將占主導(dǎo)地位(圖2)[3]。至2014年末，與世界和亞太能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)相比，中國一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到明顯改善。非化石能源增長明顯，高于亞太平均水平，略低于世界平均水平。天然氣繼續(xù)保持小幅平穩(wěn)增長，縮小了與世界和亞太平均水平的差距，但仍不及亞太平均水平的1/2，以及世界平均水平的1/4?？s小與世界和亞太平均水平的差距，中國天然氣消費(fèi)水平增長空間十分巨大，仍大有作為。

圖2 世界、亞太與中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化情況

1.3 社會環(huán)境

1.3.1 大氣污染問題突出，環(huán)保問責(zé)力度加大

近年來，以可吸入顆粒物(PM 10)、細(xì)顆粒物(PM 2.5)為特征污染物的區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出。2013年，中國國內(nèi)74座城市按新標(biāo)準(zhǔn)第一階段環(huán)境監(jiān)測，只有3座城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占4.1 %[5]；2014年開展空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測的地級及以上城市增加到161座，有16座城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)(好于國家二級標(biāo)準(zhǔn))，占9.9 %[6]。中國氣象局基于能見度的觀測結(jié)果也表明，2013年全國平均霾日數(shù)為35.9 d，比上年增加18.3 d，為1961年以來最多。在生活質(zhì)量得到顯著提高的同時(shí)，“APEC藍(lán)”“閱兵藍(lán)”成為人民群眾的熱切期待?！笆飞献顕?yán)”的新環(huán)保法實(shí)施后，環(huán)保部約談地方政府的節(jié)奏明顯加快。2015年以來被環(huán)保部以及協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)保督查中心約談的15座城市所暴露的環(huán)保問題多種多樣，但大氣污染成為被約談的主要原因。不少地方政府把引入天然氣，作為提高人民群眾生活質(zhì)量的惠民工程和治理大氣污染的民生環(huán)保項(xiàng)目，中國發(fā)展城市燃?xì)庖丫哂休^好的群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。

1.3.2 城鎮(zhèn)化率提高，政府干預(yù)增多

至2014年，中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)54.77%，但是遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80% 的平均水平，也低于人均收入與中國相近的發(fā)展中國家60% 的平均水平[8]。城鎮(zhèn)化率的提高，不僅會帶來城鎮(zhèn)消費(fèi)群體的增大和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級，還會帶來巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅需求，再加上招商引資、搞政績工程以及配合其他城市基礎(chǔ)建設(shè)，各級地方政府要求城市燃?xì)馄髽I(yè)按照市政規(guī)劃和發(fā)展需要來開展燃?xì)夤芫W(wǎng)建設(shè)，除讓企業(yè)自行承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用外，有的還以引入第三方，甚至受問責(zé)、免職等威脅。而中國國內(nèi)城市燃?xì)庑纬傻膰?、民營及外資多元投資格局，使城市燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施投資主要依靠城市燃?xì)馄髽I(yè)。受中國城市燃?xì)舛▋r(jià)機(jī)制、運(yùn)行維護(hù)成本、用戶價(jià)格承受能力以及居民用戶價(jià)格較低等多重因素影響，城市燃?xì)馄髽I(yè)獲利空間受多方擠壓，城市燃?xì)怃N售業(yè)務(wù)利潤率較低，難以取得較好的投資回報(bào)，因而對開展大規(guī)模城市燃?xì)夤芫W(wǎng)建設(shè)投資決策更為謹(jǐn)慎。

1.4 技術(shù)環(huán)境

1.4.1 主干管網(wǎng)形成，區(qū)域管網(wǎng)有待完善

截至2014年底，中國天然氣管道里程達(dá)到6.9×104km，干線管網(wǎng)總輸氣能力超過1 700×108m3[7]。隨著2018年中俄東線天然氣管道建成投產(chǎn)，中國油氣能源四大戰(zhàn)略通道將全面完成。到2020年，中國天然氣主干管道里程將達(dá)到12×104km以上，形成連接進(jìn)口通道、主要生產(chǎn)區(qū)和消費(fèi)區(qū)的全國天然氣主干管網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)西氣東輸、北氣南下、海氣登陸的供氣格局。由于區(qū)域性天然氣管網(wǎng)在擴(kuò)大資源輸送范圍和提高終端控制力等方面具有天然優(yōu)勢，“十二五”以來，中國省(市)天然氣一張網(wǎng)建設(shè)不斷加快，但大多數(shù)省(市)并沒有形成“全省(市)一張網(wǎng)”的管網(wǎng)格局[8]。環(huán)渤海、長三角、珠三角、西北地區(qū)以及川渝地區(qū)管網(wǎng)建設(shè)相對發(fā)達(dá)，東北、中南等區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)布局空間還很大，各地聯(lián)絡(luò)線和支線建設(shè)程度各異，很多地域尚不具備天然氣消費(fèi)的基礎(chǔ)，勢必影響天然氣消費(fèi)市場的擴(kuò)大。

1.4.2 價(jià)改目標(biāo)確定，市場化機(jī)制有望形成

“管住中間，放開兩頭”是中央確定的電力、天然氣等能源價(jià)格改革的總體思路。在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中，除了管道運(yùn)輸?shù)沫h(huán)節(jié)外，其他環(huán)節(jié)都可以競爭[9]。當(dāng)前，非居民用氣基準(zhǔn)門站價(jià)格和居民用氣門站價(jià)格，由國家價(jià)格主管部門即國家發(fā)展和改革委員會管理，門站價(jià)格以下銷售價(jià)格由地方價(jià)格主管部門管理。2015年11月底“關(guān)于輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見”已經(jīng)出臺，樂觀估計(jì)，關(guān)于天然氣輸配價(jià)格改革的意見將很快與公眾見面。到2017年，天然氣氣源和銷售價(jià)格將基本放開。未來天然氣供需雙方可以在價(jià)格政策允許范圍內(nèi)通過公開交易形成具體價(jià)格協(xié)商定價(jià)，實(shí)現(xiàn)公開透明交易。長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道、市內(nèi)管道、配氣管道作為網(wǎng)絡(luò)型的自然壟斷環(huán)節(jié)仍將由政府定價(jià)，而城市燃?xì)庾鳛橹匾檬聵I(yè)，其民生用氣的終端銷售價(jià)格也將納入政府定價(jià)范圍。

1.4.3 儲備逐步完善，安全供氣顯著增強(qiáng)

2012年中國儲氣庫工作氣量僅占消費(fèi)量的 1.7%，遠(yuǎn)低于世界 12 % 的平均水平。隨著天然氣業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，儲氣庫在天然氣供應(yīng)鏈中的調(diào)峰作用日益明顯，受到各方重視?！皣野l(fā)展改革委關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長效機(jī)制若干意見的通知”和“國家發(fā)展改革委關(guān)于加快推進(jìn)儲氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見”進(jìn)一步明確了上下游企業(yè)調(diào)峰責(zé)任和支持措施，調(diào)峰儲氣設(shè)施得到快速發(fā)展。2015 年，新增儲氣庫工作氣量220×108m3，約占天然氣消費(fèi)總量9%。2020年，僅中國石油的儲氣庫工作量將達(dá)到197×108m3，占調(diào)峰需求的81%，儲氣庫將慢慢扛起調(diào)峰的主力大旗[10]，下游城市燃?xì)夤獍踩Ｕ夏芰︼@著增強(qiáng)。

2 中國城市燃?xì)獍l(fā)展的內(nèi)部條件分析

2.1 天然氣供過于求，城市燃?xì)鈿庠闯渥?/p>

中國天然氣資源潛力大于石油，將進(jìn)入天然氣儲量、產(chǎn)量快速增長的發(fā)展階段[11]。盡管受到經(jīng)濟(jì)增速換擋、氣價(jià)調(diào)整、煤炭價(jià)格下挫及其他替代能源的快速發(fā)展的影響，中國國內(nèi)天然氣可供應(yīng)量增長率雖有所下降但仍保持較高速度增長，而2012年以來城市燃?xì)庥锰烊粴庠鲩L率和城市燃?xì)夤饪偭吭鲩L率均呈下降趨勢(圖3)[12-15]，均低于同期天然氣可供應(yīng)量增長率。隨著進(jìn)口管道氣、LNG接收站及非常規(guī)天然氣開發(fā)不斷取得進(jìn)展，中國國內(nèi)天然氣市場供需形勢已經(jīng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，2020年中國國內(nèi)天然氣供應(yīng)能力將富余(300～500)×108m3[16]。未來幾年，大量照付不議的天然氣長期貿(mào)易合同將陸續(xù)進(jìn)入執(zhí)行階段，必將進(jìn)一步加劇中國天然氣資源過剩的局面[17]，這將為城市燃?xì)忾_拓市場提供更加充足的氣源。

圖3 中國國內(nèi)天然氣可供應(yīng)量與城市燃?xì)庥锰烊粴怅P(guān)系

2.2 價(jià)格競爭力增強(qiáng)，區(qū)域競爭加劇

能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中，天然氣扮演著煤炭和石油替代者角色。這種替代能否順利完成，價(jià)格競爭力是關(guān)鍵。非居民用天然氣門站價(jià)格大幅下調(diào)，強(qiáng)化了天然氣相對于成品油的價(jià)格優(yōu)勢，有利于交通運(yùn)輸業(yè)用氣。在當(dāng)前控制碳排放和綠色低碳發(fā)展政策大背景下，天然氣替代煤炭的價(jià)格弱勢也將得到大為改觀。在大大降低現(xiàn)有天然氣用戶成本的同時(shí)，對潛在用戶也會產(chǎn)生積極影響。一些消費(fèi)能力較低的用戶將重新考慮使用天然氣，而一些此前不被城市燃?xì)馄髽I(yè)認(rèn)為具有開發(fā)價(jià)值的區(qū)域和市場將重新納入市場開發(fā)規(guī)劃。按照到2020年城鎮(zhèn)居民將基本用上天然氣的發(fā)展計(jì)劃以及部分地區(qū)天然氣“縣縣通”“鎮(zhèn)鎮(zhèn)通”工程的實(shí)施，將會發(fā)現(xiàn)更多有投資價(jià)值的城市燃?xì)馐袌龊晚?xiàng)目，未來中國城市燃?xì)獠糠謪^(qū)域市場競爭將再度白熱化，城市燃?xì)庥脩粢矊⑦M(jìn)入一個(gè)快速增長期。

2.3 氣源供應(yīng)多元化，專營權(quán)面臨挑戰(zhàn)

能源供應(yīng)主體的多元化發(fā)展將成為能源價(jià)格市場化的先機(jī)。2015年中國城市燃?xì)鈿庠垂?yīng)主體多元化競爭已嶄露頭腳，山東等地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了氣源供應(yīng)主體通過直接價(jià)格拼殺爭奪終端用戶。當(dāng)前，煤制氣、煤層氣、頁巖氣已經(jīng)向民營及社會資本開放。常規(guī)油氣勘察區(qū)塊招投標(biāo)工作也于2015年7月在新疆試點(diǎn)，傳統(tǒng)以國有油氣企業(yè)為主的局面有望打破。廣匯、新奧已經(jīng)實(shí)現(xiàn)海外天然氣資源進(jìn)口，未來的天然氣進(jìn)口企業(yè)會越來越多，大用戶將可能直接從海外購買天然氣資源[18]。在氣源供需雙方可以實(shí)現(xiàn)自主選擇的新機(jī)制下，除城市燃?xì)馄髽I(yè)外，天然氣發(fā)電、分布式能源、符合一定規(guī)模的工業(yè)、LNG/CNG燃料供應(yīng)商等用戶，甚至在供氣區(qū)域內(nèi)有一定消費(fèi)規(guī)模的其他非居民用戶都可以自主選擇天然氣氣源供應(yīng)商。對于上述自主選擇氣源供應(yīng)商的用戶，現(xiàn)有城市燃?xì)馄髽I(yè)將主要提供城市燃?xì)夤芫W(wǎng)輸配服務(wù)，城市燃?xì)鈱I權(quán)制度將受到?jīng)_擊。

2.4 應(yīng)用范圍擴(kuò)展，安全管控難度增大

中國城市燃?xì)庖褟V泛用于居民、公服、交通運(yùn)輸、集中與分戶采暖、燃?xì)饪照{(diào)、工業(yè)燃料、天然氣發(fā)電、分布式能源等多個(gè)領(lǐng)域。2014年，城市燃?xì)馄占奥室堰_(dá)94.6%，縣城燃?xì)馄占奥室堰_(dá)73.2%。未來幾年，中國隨著新型城鎮(zhèn)化以及以京、津、冀、長三角、株三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市為重點(diǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域“煤改氣”工程和燃煤鍋爐、工業(yè)窯爐的天然氣替代改造和城市無煤區(qū)擴(kuò)大，都為中國城市燃?xì)獍l(fā)展進(jìn)一步開拓了空間。燃?xì)庥脩舻脑黾樱钩鞘腥細(xì)馄髽I(yè)安全管理界面不斷擴(kuò)大。英國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，燃?xì)獗ǖ氖鹿蕯?shù)與燃?xì)庥脩艏叭細(xì)庀膸缀醭烧萚19]。筆者雖不敢完全贊同，但現(xiàn)實(shí)中因燃?xì)庥脩羰褂貌划?dāng)造成的燃?xì)獍踩鹿蕝s頻頻發(fā)生，特別是燃?xì)獗ㄊ鹿式o人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)造成重大損失，影響社會穩(wěn)定，后果十分嚴(yán)重。

2.5 價(jià)格機(jī)制市場化轉(zhuǎn)變，行業(yè)監(jiān)管嚴(yán)格

中國城市燃?xì)怃N售價(jià)格由縣級以上地方人民政府價(jià)格主管部門根據(jù)對以往購氣成本、經(jīng)營成本的監(jiān)審后采用成本加成法確定。長期以來實(shí)行的居民用氣低價(jià)、非居民用戶明顯高于居民用氣的價(jià)格政策，不僅未能使各種用戶公平負(fù)擔(dān)用氣成本，還給一些城市燃?xì)馄髽I(yè)在居民用氣比例上做文章爭取更低的綜合氣價(jià)提供便利。按照中央確定的減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性和放開銷售價(jià)格的基本思路，未來城市燃?xì)鈨r(jià)格機(jī)制將向市場化方向轉(zhuǎn)變。對于居民生活用氣、學(xué)校教學(xué)和學(xué)生生活用氣、養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)用氣、集中供熱用氣，以及公交車、出租車用氣等民生用氣，由于涉及公眾利益和公用事業(yè)，將繼續(xù)由政府負(fù)責(zé)定價(jià)，而非民生用氣價(jià)格將通過市場公平交易形成。政府不但會加強(qiáng)對具有自然壟斷性質(zhì)的管輸價(jià)格和配氣價(jià)格的監(jiān)管，還將嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，大力推進(jìn)市場價(jià)格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，查處各類壟斷和不正當(dāng)競爭行為。

2.6 應(yīng)急和調(diào)峰能力不足，穩(wěn)定供氣風(fēng)險(xiǎn)較大

按照中國國家政策要求，供氣區(qū)域峰谷差超過3∶1、民生用氣超過40% 比例的城市燃?xì)饨?jīng)營者要建設(shè)儲氣設(shè)施，而《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》只對縣級以上人民政府建立健全燃?xì)鈶?yīng)急儲備制度做出規(guī)定，對城市燃?xì)饨?jīng)營者并未提出要求，其結(jié)果造成目前城市燃?xì)庹{(diào)峰應(yīng)急主要依靠上游即高壓管網(wǎng)儲氣和壓減市場來解決。中國已建成20個(gè)城市燃?xì)釲NG應(yīng)急儲備項(xiàng)目，總儲氣能力近4×108m3，儲氣能力不足1%[20]。即使按“天然氣發(fā)展十二五規(guī)劃”提出的城市應(yīng)急和調(diào)峰儲氣能力15×108m3，也僅占城市燃?xì)馓烊粴庥脷饪偭?.3%，不能滿足平均3 d用氣量的最低要求。城市調(diào)峰、應(yīng)急儲氣設(shè)施建設(shè)滯后，調(diào)峰能力不足，特別是針對重大事故、自然災(zāi)害等突發(fā)事件，難以有效保障供氣安全。

3 對策與建議

“十三五”期間，中國正處在向綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期和全面建成小康社會的決定性階段。從外部環(huán)境看，盡管受到非化石能源比重提高、煤炭清潔高效利用、能源消費(fèi)低迷、政府部門干預(yù)增多以及區(qū)域性管網(wǎng)不完善等現(xiàn)實(shí)威脅，但優(yōu)先使用清潔能源、天然氣消費(fèi)潛力大、治理大氣污染、天然氣價(jià)改和儲備機(jī)制的完善等將助推城市燃?xì)獍l(fā)展。隨著依法治國和轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的逐步深化，政府干預(yù)、區(qū)域性管網(wǎng)不完善等也會逐步弱化。從內(nèi)部條件看，城市燃?xì)饧扔袣庠闯渥?、價(jià)格競爭力增強(qiáng)、氣源供應(yīng)主體多元化、燃?xì)鈶?yīng)用范圍擴(kuò)大、價(jià)格機(jī)制向市場化方向轉(zhuǎn)變等有利條件，也處于區(qū)域市場競爭加劇、專營權(quán)受到挑戰(zhàn)、安全管控難度加大、調(diào)峰應(yīng)急嚴(yán)重不足、行業(yè)監(jiān)管更趨嚴(yán)格等被動局面。但從總體上看，在能源市場化改革和新型城鎮(zhèn)化帶動下，機(jī)會大于威脅，中國天然氣利用仍將處于可以實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，城市燃?xì)庑袠I(yè)仍處在一個(gè)可以大有作為的關(guān)鍵階段。必須抓住重點(diǎn)和主要矛盾，做好以下五方面的工作：

1)強(qiáng)化市場開發(fā)，擴(kuò)大天然氣利用范圍，提升公平交易話語權(quán)。

抓住當(dāng)前非居民用天然氣價(jià)格下調(diào)引起的新增用氣需求，完善供氣區(qū)域內(nèi)潛在用戶開發(fā)。按照新型城鎮(zhèn)化的要求，加快對縣城和中心城鎮(zhèn)的區(qū)域燃?xì)馐袌鲈u估和開發(fā)部署，在支線管道到達(dá)前，可采取點(diǎn)對點(diǎn)供應(yīng)方式，提高燃?xì)馄占奥省Ｖ贫▽^大規(guī)模工商業(yè)用戶更加靈活的階梯價(jià)格優(yōu)惠措施，促進(jìn)用戶多用氣，用得起氣，防止逆替代現(xiàn)象重現(xiàn)。要抓住國家重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域的燃煤替代改造機(jī)遇，主動出擊，配合和積極支持地方和企業(yè)鍋爐“煤改氣”。同時(shí)，以天然氣主干管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)行為參考背景，重視和研究天然氣公開交易工作，配合多元化的氣源供應(yīng)方進(jìn)入公開交易市場，以更多的用戶和更大的用氣規(guī)模爭取談判價(jià)格優(yōu)勢地位。

2)強(qiáng)化管網(wǎng)布局，擴(kuò)大燃?xì)夤芫W(wǎng)覆蓋面，提升終端網(wǎng)絡(luò)控制力。

在天然氣占主導(dǎo)氣源的大背景下，燃?xì)夤芫W(wǎng)的互聯(lián)互通是城市燃?xì)鈱?shí)現(xiàn)快速發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。當(dāng)前，影響中國城市燃?xì)饪焖侔l(fā)展的主要瓶頸是區(qū)域性管網(wǎng)不完善。城市燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)以氣源保障為重點(diǎn)，積極支持、參與和配合省市天然氣管網(wǎng)的建設(shè)。同時(shí)，要配合城市基礎(chǔ)建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，優(yōu)化和調(diào)整燃?xì)夤芫W(wǎng)布局，尤其是對專營區(qū)域內(nèi)的工業(yè)鍋爐、集中采暖和天然氣發(fā)電等較大用戶，更要提前規(guī)劃燃?xì)夤芫€建設(shè)，完善供需雙方天然氣公開交易的重要連接紐帶。積極推進(jìn)城市燃?xì)夤芫W(wǎng)互聯(lián)互通，在確保安全平穩(wěn)供氣的同時(shí)，將城市燃?xì)夤芫W(wǎng)觸角伸向每一個(gè)可能及潛在的燃?xì)庥脩簦嵘K端網(wǎng)絡(luò)占有率，為第三方公平接入城市燃?xì)夤芫W(wǎng)設(shè)施做好充分的物質(zhì)準(zhǔn)備。

3)強(qiáng)化應(yīng)急調(diào)峰，妥善應(yīng)對突發(fā)事件，提升持續(xù)供氣保障能力。

保障燃?xì)獬掷m(xù)穩(wěn)定供應(yīng)，是對以管道經(jīng)營為主要特點(diǎn)的城市燃?xì)馓厥庖?。按中國現(xiàn)行政策規(guī)定，天然氣銷售企業(yè)對調(diào)峰的責(zé)任主要在于季度和月的調(diào)峰，而日調(diào)峰責(zé)任由天然氣銷售企業(yè)和城市燃?xì)馄髽I(yè)按天然氣銷售合同約定來共同承擔(dān)。即使是在上游天然氣儲備逐步增強(qiáng)的情況下，城市燃?xì)馄髽I(yè)也要盡快扭轉(zhuǎn)完全或主要依靠上游調(diào)峰的經(jīng)營思路，以防供應(yīng)側(cè)臨時(shí)停供等突發(fā)事項(xiàng)發(fā)生。建議國家在修訂《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》時(shí)賦予符合一定條件的城市燃?xì)馄髽I(yè)“加強(qiáng)儲氣設(shè)施建設(shè)或者建設(shè)LNG接收、儲存設(shè)施”強(qiáng)制性義務(wù)，使供氣保障能力建設(shè)走上法治軌道。在與上游天然氣銷售企業(yè)建立應(yīng)急聯(lián)動的同時(shí)，城市燃?xì)馄髽I(yè)也要加強(qiáng)和鄰近的LNG供應(yīng)商或其他具備儲氣能力的城市燃?xì)馄髽I(yè)緊密合作，建立應(yīng)對突發(fā)事件的互助保障機(jī)制，最大限度地提升供氣保障能力。

4)創(chuàng)新安全管理，努力消除事故隱患，提升安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

中國經(jīng)過連續(xù)多年的HSE建設(shè)，城市燃?xì)馄髽I(yè)多級安全檢查機(jī)制不斷完善，本質(zhì)安全正在逐步形成。城市燃?xì)鈶?yīng)用范圍的擴(kuò)大和燃?xì)庥脩舻目焖僭鲩L，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)的不斷延伸，使城市燃?xì)獍踩芾聿粩嗝媾R新挑戰(zhàn)。解決第三方施工破壞和用戶端的使用不當(dāng)?shù)劝踩[患刻不容緩。除城市燃?xì)馄髽I(yè)正常巡檢外，建議地方政府有關(guān)部門制定相關(guān)制度，確保城市燃?xì)馄髽I(yè)了解和參與施工過程的管理監(jiān)督，特別是涉及燃?xì)夤芫€的地方施工時(shí)，能夠保證在城市燃?xì)馄髽I(yè)現(xiàn)場監(jiān)督下進(jìn)行尤為關(guān)鍵。同時(shí)，要對第三方破壞有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)厲懲治。對用戶端的整治，除做好用氣宣傳和戶內(nèi)安檢外，城市燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)把重點(diǎn)放在戶內(nèi)燃?xì)庑孤╋L(fēng)險(xiǎn)治理上，把事故隱患控制在最低可能范圍內(nèi)。

5)適應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管，增強(qiáng)法治責(zé)任意識，提升依法合規(guī)經(jīng)營能力。

在天然氣競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格基本放開后，市場決定價(jià)格將成為天然氣價(jià)格形成的新常態(tài)。國家必將通過嚴(yán)格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法來維護(hù)市場秩序，促進(jìn)公平競爭。對城市燃?xì)馄髽I(yè)來說，由于城市燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)的壟斷性和部分用戶的民生特點(diǎn)，決定了城市燃?xì)廨斉鋬r(jià)格和民生用氣價(jià)格只能由政府決定。氣源主體的多元性和供需雙方公開交易形成價(jià)格機(jī)制，決定了對燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)壟斷地位的城市燃?xì)馄髽I(yè)必須依法公平對待供需各方。既不能利用燃?xì)夤芫W(wǎng)優(yōu)勢地位阻礙或威脅終端用戶通過公平交易平臺獲取公平價(jià)格，也不能阻止氣源供應(yīng)方與終端用戶交易。政府在價(jià)格監(jiān)管、成本監(jiān)審和反壟斷執(zhí)法等方面將發(fā)揮重要作用。城市燃?xì)馄髽I(yè)要適應(yīng)監(jiān)管更加嚴(yán)格的變化趨勢，增強(qiáng)法治、公平和責(zé)任意識，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭思維，在依法治國的大背景下，切實(shí)提高依法合規(guī)經(jīng)營能力。

4 結(jié)論

中國國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)增長放緩并不能阻止城市燃?xì)獍l(fā)展，未來幾年中國天然氣利用增長還有較大的發(fā)展空間。2030年前，控制碳排放和綠色清潔低碳發(fā)展將繼續(xù)主宰中國能源政治。隨著中國“四個(gè)全面”治國方略的實(shí)施和中國天然氣工業(yè)不斷發(fā)展和完善，城市燃?xì)獍l(fā)展所需的社會環(huán)境將更加鞏固，技術(shù)環(huán)境將更加完善。天然氣市場化改革將對中國城市燃?xì)獍l(fā)展產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響，天然氣利用發(fā)展?jié)摿玫匠掷m(xù)有效釋放，“十三五”期間中國城市燃?xì)馊匀惶幵诳梢詫?shí)現(xiàn)較快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。城市燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)該敏銳洞察政策調(diào)整，未雨綢繆補(bǔ)短板，從容應(yīng)對新挑戰(zhàn)，加強(qiáng)市場開發(fā)、管網(wǎng)建設(shè)、應(yīng)急調(diào)峰、安全管理和適應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管等方面工作，不斷提升在公平交易、終端網(wǎng)絡(luò)控制、持續(xù)供氣保障、安全風(fēng)險(xiǎn)管控和依法合規(guī)經(jīng)營能力，努力實(shí)現(xiàn)城市燃?xì)饪沙掷m(xù)發(fā)展。

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2015-12-10

國家油氣科技重大專項(xiàng)專題“頁巖氣開發(fā)經(jīng)濟(jì)評價(jià)研究”(2011 ZX 05018-005-004)

王中元(1969-)，男，山東臨沂人，教授級高級經(jīng)濟(jì)師，博士研究生，主要從事企業(yè)管理、戰(zhàn)略與創(chuàng)新管理研究工作。

10.3969/j.issn.1006-5539.2016.01.001