關(guān)于《水污染防治法》修訂中加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策手段的思考

張永亮，俞海，王勇，楊超，張燕（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029）

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關(guān)于《水污染防治法》修訂中加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策手段的思考

張永亮，俞海*，王勇，楊超，張燕
（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029）

摘 要“十二五”以來，我國對水污染防治運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策手段進(jìn)行了積極探索。黨和國家出臺的政策文件、新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》以及《水污染防治行動計(jì)劃》等都對水污染防治經(jīng)濟(jì)政策手段的制定和實(shí)施提出了新的要求。因此，亟需在未來《水污染防治法》的修訂過程中加強(qiáng)對相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策手段的規(guī)定，給予相關(guān)手段明確的法律地位，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策在水污染防治中的重要作用。為此，本文建議著眼于“十三五”及未來更長一段時期水環(huán)境質(zhì)量改善以及水污染防治形勢和突出問題，以推動構(gòu)建和實(shí)施系統(tǒng)、協(xié)調(diào)和高效的水污染防治經(jīng)濟(jì)政策體系為目標(biāo)，結(jié)合黨和國家相關(guān)文件、法律、行動計(jì)劃的最新要求，借鑒國際上通過立法保障水污染防治經(jīng)濟(jì)政策手段制定和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)從投融資政策、稅費(fèi)和價格政策、排污交易政策等三個方面對現(xiàn)行《水污染防治法》進(jìn)行修訂、補(bǔ)充和完善。具體建議包括：一是完善關(guān)于財(cái)政投入和融資渠道的相關(guān)規(guī)定，要求加大水污染防治財(cái)政投入和補(bǔ)貼力度、鼓勵水污染防治第三方治理方式和PPP模式以及建立流域上下游（跨界）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等；二是完善對于環(huán)境稅（費(fèi)）和其他價格機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，增加關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅的說明等；三是增加逐步推行重點(diǎn)水污染物排污權(quán)交易的條款等。

關(guān)鍵詞水污染防治法；修訂；經(jīng)濟(jì)政策手段

*責(zé)任作者：俞海（1974—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心戰(zhàn)略部主任，研究員，主要從事環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策分析、環(huán)境公共治理、國際環(huán)境關(guān)系等方面的研究，E-mail: yu.hai@prcee.org。

引言

修訂《水污染防治法》是“十三五”國家環(huán)境法治工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策手段開展水污染防治既是國際通行做法，也是我國生態(tài)文明體制以及環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的內(nèi)在要求。在修訂《水污染防治法》中體現(xiàn)和加強(qiáng)相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策手段，對于推動未來我國水污染防治具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

1　水污染防治經(jīng)濟(jì)政策手段應(yīng)用的國際經(jīng)驗(yàn)

水污染防治的經(jīng)濟(jì)政策手段在國際上得到了廣泛應(yīng)用，表現(xiàn)形式多元，主要基于兩大經(jīng)濟(jì)理論：一是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，即“庇古手段”，把環(huán)境代價轉(zhuǎn)化為污染者的內(nèi)部成本，利用政府干預(yù)來推動水污染防治，具體包括稅收、收費(fèi)、財(cái)政、債券和押金手段等；二是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，即“科斯手段”，利用創(chuàng)建市場來推動水污染防治，具體包括實(shí)施排污許可證、排放配額并建立交易市場等。在上述手段中，目前應(yīng)用最為廣泛的是水資源稅（費(fèi)）、排污稅（費(fèi)）、污水處理費(fèi)等價格和稅費(fèi)政策，財(cái)政投入、補(bǔ)貼、信貸、保險、PPP和生態(tài)補(bǔ)償?shù)蓉?cái)政和金融（投融資）政策，以及排污交易等市場政策［1］。

1.1環(huán)境稅（費(fèi)）是水污染防治的普遍手段

到目前為止，國際上還沒有一個國家設(shè)立了獨(dú)立的環(huán)境稅稅種，實(shí)際中所使用的水環(huán)境稅（費(fèi)）大多是一些與水環(huán)境資源利用和水污染排放、處理有關(guān)的稅收或收費(fèi)手段［2］。

首先是征收水資源稅（費(fèi)）。各國征收水資源稅（費(fèi)）十分普遍，但由于各國社會、經(jīng)濟(jì)和水資源狀況不同，其水資源稅（費(fèi)）征收管理情況也不盡相同。從征收對象來看，主要為開采或抽取的各種天然水。從征收范圍來看，包括市政居民用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、漁業(yè)用水等。水資源稅（費(fèi)）存在從量計(jì)征和從價計(jì)征的情況。在利用取水許可證等管理文件進(jìn)行水資源管理的國家和地區(qū)（如英國、澳大利亞等），水資源稅（費(fèi)）一般按照許可文件授予的總量進(jìn)行征收。在法國、巴西等國家，采用實(shí)際耗水量而非取水量作為計(jì)征基礎(chǔ)。

其次是征收污水稅（費(fèi)）。與水資源稅（費(fèi)）一樣，各國都對排放污水及污染水質(zhì)的行為進(jìn)行征稅（費(fèi)）。征收對象包括個人、家庭和企業(yè)等排污主體。例如，歐盟大部分國家都對污水處理廠征收排污稅（費(fèi)），但如果同時也對將污水排入污水廠的個人、家庭和企業(yè)征收污水處理費(fèi)，則取消或減免污水處理廠的排污費(fèi)（稅）。征收形式主要分為對污水排放量進(jìn)行征稅、按照污水中污染物的排放量征稅、將廢水量和污染物濃度折算成污染當(dāng)量征稅三類。在利用取水許可證、排污許可證等文件進(jìn)行管理的國家和地區(qū)，排污稅（費(fèi)）一般按照許可文件上規(guī)定的廢水、污染物排放量進(jìn)行征收。

1.2投融資是水污染防治的重要保障

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，一方面，各國將環(huán)境稅（費(fèi)）募集的財(cái)政資金直接投入水污染防治領(lǐng)域；另一方面，各國還通過引導(dǎo)、鼓勵、扶植社會資金投入建立多元的融資機(jī)制，從而為水污染防治提供充足的資金保障［3］。

一是公共財(cái)政直接投入。公共財(cái)政投入是各國防治水污染的主要資金來源，一般包括國家預(yù)算和財(cái)政補(bǔ)貼等。例如，美國于1956年頒布的《聯(lián)邦水污染控制法修正案》首次明確了聯(lián)邦政府給地方治污撥款的內(nèi)容。對于較難控制的農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染，美國還采取了向農(nóng)場主補(bǔ)貼的手段。

二是綠色信貸體系。一些國家在鼓勵商業(yè)銀行加大對水污染治理的投資力度的同時，利用政策性銀行對水污染治理的貸款項(xiàng)目進(jìn)行貼息。例如，德國政府委托復(fù)興開發(fā)銀行對環(huán)保節(jié)能項(xiàng)目進(jìn)行貸款貼息，利用較少資金調(diào)動了一大批水污染治理項(xiàng)目的建設(shè)和改造。此外，美歐等發(fā)達(dá)國家還十分重視銀行的環(huán)境責(zé)任，商業(yè)銀行如果為污染性項(xiàng)目提供了融資并由此導(dǎo)致了對水體環(huán)境的危害，就可能被依法起訴。這種由金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任所構(gòu)成的威懾力，在很大程度上約束了商業(yè)銀行的貸款行為，迫使它們在投融資決策中考慮對水環(huán)境的影響。

三是股票和債券市場。國際上普遍要求上市公司和具有一定規(guī)模的非上市公司披露環(huán)境信息。例如，在2013/34/EU歐盟會計(jì)法令和2014/95/EU歐盟法令中要求一定規(guī)模的公司在管理報(bào)告中公布與環(huán)境、社會和治理有關(guān)的內(nèi)容。此外，美國和日本一些地方還通過發(fā)行市政公債等形式募集污水處理廠、污水管網(wǎng)建、河道清淤疏浚和污染源治理等方面的治理資金，并通過政府財(cái)政收入和環(huán)境稅（費(fèi)）等資金來源償還債券。

四是基金制度。水污染防治投資基金按照市場化原則建立和運(yùn)作，以股權(quán)投資方式為主，可以向水污染防治項(xiàng)目提供中長期資金。例如，美國的《清潔水法案》第四篇授權(quán)各州建立清潔水州立滾動基金，1987—2001年，這個基金共向10 900個清潔水項(xiàng)目提供了343億美元的低息貸款。

五是強(qiáng)制污染責(zé)任保險。許多國家都有加強(qiáng)強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險的趨勢。例如，美國以法律的形式規(guī)定某些或某類企業(yè)必須參加環(huán)境責(zé)任保險，并將這種強(qiáng)制保險與某些財(cái)務(wù)擔(dān)保等附加條件相結(jié)合。為了降低承保風(fēng)險，保險公司積極尋求公司間的聯(lián)合，多個保險人組成環(huán)境責(zé)任保險聯(lián)合體共同承擔(dān)風(fēng)險。例如，1988年，美國成立了一個專業(yè)承保環(huán)境污染風(fēng)險的保險集團(tuán)——環(huán)境保護(hù)保險公司。

六是PPP模式項(xiàng)目融資。PPP于20世紀(jì)90年代初在英國政府積極推動下興起、發(fā)展并取得成功，歐洲其他各國、美國、澳大利亞以及一些發(fā)展中國家都在積極地將此模式運(yùn)用于公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供。英國政府沒有制定專門針對PPP模式的法律，但出臺了各種文件用以引導(dǎo)PPP模式的應(yīng)用。英格蘭和威爾士的供水、污水領(lǐng)域自1989年以后實(shí)現(xiàn)民營化，現(xiàn)在由10個公司分別經(jīng)營管理。美國聯(lián)邦政府雖然也沒有就PPP模式制定正式法律或條例，但某些州或政府部門的立法機(jī)構(gòu)已自行就PPP模式制訂了指南。

七是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國外對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的購買方式主要有市場貿(mào)易、一對一補(bǔ)償和公共支付等類型，其中市場貿(mào)易、一對一補(bǔ)償屬于市場補(bǔ)償，公共支付屬于政策補(bǔ)償。例如，美國紐約市為保證市政用水水質(zhì)，自1989年開始對上游的Catskills和特拉華河流域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，以改善流域內(nèi)的土地利用和生產(chǎn)方式。

1.3排污交易是水污染防治的有效補(bǔ)充

水污染物排污交易政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)主要來自美國。在大氣污染物排污交易實(shí)施的基礎(chǔ)上，美國于20世紀(jì)90年代開始將排污交易手段應(yīng)用于水污染防治，逐步建立了點(diǎn)源之間、點(diǎn)源與非點(diǎn)源之間、非點(diǎn)源之間交易的三種排污權(quán)交易類型和基于污染物最大日負(fù)荷量（TMDL）的水質(zhì)交易體系，為水污染物防治提供了新的手段和補(bǔ)充。盡管水污染物排污交易在理論上具備諸多優(yōu)點(diǎn)，但由于受到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、信息和管理等諸多復(fù)雜因素影響，實(shí)際開展?fàn)顩r并不如預(yù)期。根據(jù)美國國家環(huán)保局2008年發(fā)布的評估報(bào)告，美國只有約100個排污單位真正實(shí)現(xiàn)了交易，其中80%還是發(fā)生在同一個TMDL項(xiàng)目之中。除美國外，澳大利亞、加拿大、德國、智利等國家也陸續(xù)開展了水污染物交易。例如，澳大利亞的新南威爾士、維克多及南澳洲加入了由Murray-Darling流域委員會執(zhí)行的流域鹽化和排水戰(zhàn)略［4， 5］。

綜上所述，國外水污染防治經(jīng)濟(jì)政策手段的發(fā)展呈現(xiàn)出幾個特點(diǎn)［6］：一是以科學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，因地制宜地設(shè)計(jì)具體政策方案；二是大部分經(jīng)濟(jì)政策如財(cái)政投入、基金、保險等都以寫入“法案”或“條文”形式予以明確地位，輔以相應(yīng)的指南和政策文件；三是針對不同水污染源的經(jīng)濟(jì)政策手段不同，例如，針對農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源，主要以財(cái)政投入、補(bǔ)貼、減稅為主；針對工業(yè)污染源，以環(huán)境稅（費(fèi)）、排污交易為主；針對生活污染源和污水處理，主要以污水處理收費(fèi)、財(cái)政投入、信貸、PPP為主等。這些經(jīng)濟(jì)政策手段已經(jīng)成為各國水環(huán)境政策的重要組成部分，在水污染防治領(lǐng)域發(fā)揮了關(guān)鍵作用。然而，各國尚未出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策手段占據(jù)水環(huán)境管理主導(dǎo)地位的狀況，經(jīng)濟(jì)政策更多的是與命令控制政策相互補(bǔ)充而構(gòu)成水污染防治的“混合型”政策模式。

2　我國水污染防治經(jīng)濟(jì)政策手段應(yīng)用的改革要求

“十二五”以來，我國對水污染防治的經(jīng)濟(jì)政策手段進(jìn)行了積極探索，對其認(rèn)識也不斷深入。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，水污染防治形勢也出現(xiàn)了新的變化，黨和國家出臺的政策文件、新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》以及《水污染防治行動計(jì)劃》等都對水污染防治經(jīng)濟(jì)政策手段的制定和實(shí)施提出了新的要求。

2.1黨和國家出臺的政策文件相關(guān)要求

黨的十八大報(bào)告提出了“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”的要求［7］。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，明確指出要健全水節(jié)約集約使用制度、加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革、將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間、完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度、推行排污權(quán)和水權(quán)交易制度、推行環(huán)境污染第三方治理、對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度等［8］。

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，其中，明確指出要強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任、大幅度提高違法成本、建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度、制定完善生態(tài)補(bǔ)償和水污染防治法律法規(guī)等［9］。

黨的十八屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的目標(biāo)，其中，明確指出要深化投融資體制改革和推廣政府和社會資本合作模式、建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)政制度、建立健全排污權(quán)初始分配制度和交易市場等［10］。

中共中央和國務(wù)院于2015年相繼發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》對水污染防治的經(jīng)濟(jì)政策手段做出了更為具體的要求。前者明確要求“全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容，修訂水污染防治法”、“健全價格、財(cái)稅、金融等政策”、“深化自然資源及其產(chǎn)品價格改革”、“加大財(cái)政資金投入”、“推動環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”、“推廣綠色信貸”、“探索排污權(quán)抵押等融資模式”、“深化環(huán)境污染責(zé)任保險試點(diǎn)”、“發(fā)展排污權(quán)交易市場”、“積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理”、“完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立流域上游與下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”等。后者明確要求“加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革”、“加快資源環(huán)境稅費(fèi)改革，加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法”、“完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵各地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”、“建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，采取財(cái)政和村集體補(bǔ)貼、住戶付費(fèi)、社會資本參與的投入運(yùn)營機(jī)制加強(qiáng)農(nóng)村污水和垃圾處理等環(huán)保設(shè)施建設(shè)”、“加大對環(huán)境污染第三方治理的支持力度”、“推行排污權(quán)交易制度”、“推廣綠色信貸，研究設(shè)立綠色股票指數(shù)和發(fā)展相關(guān)投資產(chǎn)品，研究銀行和企業(yè)發(fā)行綠色債券，支持設(shè)立各類綠色發(fā)展基金，在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度”等［11，12］。

2.2新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)要求

已于2015年1月1日施行的新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》在不同章節(jié)均提出了對水污染防治經(jīng)濟(jì)政策手段的要求。其中，第八條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財(cái)政投入”；第二十一條規(guī)定：“國家采取財(cái)政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”；第三十一條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”；第四十三條規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納排污費(fèi)”；第五十條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金支持環(huán)境保護(hù)工作”；第五十二條規(guī)定：“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險”。

此外，于2015年8月修訂通過的《大氣污染防治法》中對于大氣污染防治經(jīng)濟(jì)政策手段的相關(guān)規(guī)定，也可以作為借鑒。其中，第三條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，加大對大氣污染防治的財(cái)政投入”；第二十一條規(guī)定：“國家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易”；第七十六條規(guī)定：“各級人民政府及其農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大對秸稈還田、收集一體化農(nóng)業(yè)機(jī)械的財(cái)政補(bǔ)貼力度”等。

2.3《水污染防治行動計(jì)劃》相關(guān)要求

2015年4月發(fā)布的《水污染防治行動計(jì)劃》（“水十條”）第五條即“充分發(fā)揮市場機(jī)制作用”，對運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和市場手段推動水污染防治做出了具體部署。主要包括理順價格稅費(fèi)、促進(jìn)多元投資和建立激勵機(jī)制等［13］。

綜上所述，相關(guān)政策文件、法律和行動計(jì)劃對于水污染防治經(jīng)濟(jì)政策手段的要求覆蓋了各個方面，也可以概括為稅費(fèi)和價格政策、投融資政策、排污交易政策三類。突出表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：一是要求各級政府加大水污染防治的財(cái)政投入，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水污染第三方治理。加大對環(huán)境產(chǎn)業(yè)、環(huán)境友好工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的補(bǔ)貼力度。同時，加大轉(zhuǎn)移支付力度，增加對農(nóng)村水污染防治的資金傾斜力度，建立流域橫向補(bǔ)償機(jī)制。二是要求推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法和資源稅費(fèi)改革，調(diào)整排污費(fèi)、污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促使水環(huán)境污染外部成本內(nèi)部化。三是要求充分利用金融手段，建立有利于水污染防治的銀行、信貸、資本市場和保險體系。四是要求推動重要水污染物的有償使用與交易。上述要求并沒有偏向于實(shí)施某一類經(jīng)濟(jì)手段，而是希望通過不同角度的政策設(shè)計(jì)和探索實(shí)踐，構(gòu)建相對系統(tǒng)、協(xié)同和高效的水污染防治經(jīng)濟(jì)政策體系。

3　現(xiàn)行《水污染防治法》中經(jīng)濟(jì)政策手段規(guī)定存在的問題

現(xiàn)行《水污染防治法》于2008年2月修訂通過，2008年6月1日施行。關(guān)于其中水污染防治經(jīng)濟(jì)政策手段的相關(guān)規(guī)定和存在的問題主要有以下方面。

3.1規(guī)定條款與內(nèi)容

現(xiàn)行《水污染防治法》與經(jīng)濟(jì)政策手段相關(guān)的條款和內(nèi)容主要有以下幾點(diǎn)。第七條規(guī)定：“國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”；第二十四條規(guī)定：“直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶，應(yīng)當(dāng)按照排放水污染物的種類、數(shù)量和排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)繳納排污費(fèi)”；第四十四條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政預(yù)算和其他渠道籌集資金，統(tǒng)籌安排建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，提高本行政區(qū)域城鎮(zhèn)污水的收集率和處理率”、“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位按照國家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務(wù)，收取污水處理費(fèi)用，保證污水集中處理設(shè)施的正常運(yùn)行”。

3.2存在的主要問題

首先，總體上看，現(xiàn)行《水污染防治法》中涉及的條款僅有3～4條，難以適應(yīng)未來水污染防治的需求，與國家相關(guān)文件、法律和行動計(jì)劃的新要求、新規(guī)定也存在差距。其次，現(xiàn)行《水污染防治法》對于財(cái)政投入和融資渠道的相關(guān)規(guī)定不夠全面，未對補(bǔ)貼、信貸、保險、流域上下游（跨界）生態(tài)補(bǔ)償、第三方治理等相關(guān)政策制度做出規(guī)定。再次，現(xiàn)行《水污染防治法》中已經(jīng)對排污費(fèi)、污水處理費(fèi)做出了規(guī)定，但仍需要根據(jù)最新的要求和水污染防治形勢進(jìn)行進(jìn)一步的修訂和完善。最后，國家相關(guān)文件要求“推行排污權(quán)交易制度”，《水污染防治行動計(jì)劃》要求“深化排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)”，新修訂的《大氣污染防治法》也規(guī)定“國家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易”，但現(xiàn)行的《水污染防治法》缺少相關(guān)規(guī)定。

4　關(guān)于在《水污染防治法》修訂中加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策手段的建議

4.1修法基本考慮

對于《水污染防治法》中經(jīng)濟(jì)政策手段內(nèi)容修訂的基本考慮是：著眼于“十三五”及未來更長一段時期水環(huán)境質(zhì)量改善以及水污染防治形勢和突出問題，以推動構(gòu)建和實(shí)施系統(tǒng)、協(xié)調(diào)和高效的水污染防治經(jīng)濟(jì)政策體系為目標(biāo)，結(jié)合黨和國家相關(guān)文件、法律、行動計(jì)劃的最新要求，借鑒國際上通過立法保障水污染防治經(jīng)濟(jì)政策手段制定和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)從投融資政策、稅費(fèi)和價格政策、排污交易政策等三個方面對現(xiàn)行《水污染防治法》進(jìn)行修訂、補(bǔ)充和完善。

4.2修法建議

基于對國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)相關(guān)工作進(jìn)展和最新政策制度要求，以及現(xiàn)行《水污染防治法》在經(jīng)濟(jì)政策手段條款內(nèi)容方面存在問題的分析，提出以下修改建議：

首先是完善關(guān)于財(cái)政投入和融資渠道的相關(guān)規(guī)定。具體包括：要求縣級以上人民政府將水污染防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，加大對水污染防治財(cái)政投入；要求各級政府籌集資金開展污泥處理處置、河道整治、飲用水水源保護(hù)、畜禽養(yǎng)殖污染防治、水生態(tài)修復(fù)、應(yīng)急清污等項(xiàng)目和工作；要求各級人民政府及其農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門加大對施用低殘留農(nóng)藥、測土配方施肥、精準(zhǔn)施肥、生態(tài)施肥、生態(tài)養(yǎng)殖的財(cái)政補(bǔ)貼力度；鼓勵水污染防治第三方治理方式和PPP模式；鼓勵各級政府發(fā)行水污染防治債券、建立水污染防治基金；強(qiáng)制要求涉重金屬、石油化工、危險化學(xué)品運(yùn)輸?shù)人廴靖唢L(fēng)險行業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險；要求各級政府采取橫向資金補(bǔ)助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，建立流域上下游（跨界）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

其次是完善對于環(huán)境稅（費(fèi)）和其他價格機(jī)制的相關(guān)規(guī)定。具體包括：根據(jù)新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，在排污費(fèi)條款中增加關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅的說明；增加采取稅收、價格等方面政策予以水污染防治相關(guān)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)行為鼓勵的條款；鼓勵各級政府根據(jù)水污染防治實(shí)際需求對水價、水資源費(fèi)、排污費(fèi)、污水處理收費(fèi)進(jìn)行綜合調(diào)整。

再次是增加對于水污染物排污交易的規(guī)定。根據(jù)國家相關(guān)文件、法律和《水污染防治行動計(jì)劃》的要求，在現(xiàn)行的《水污染防治法》中增加逐步推行重點(diǎn)水污染物排污權(quán)交易的條款。

4.3相關(guān)條款修訂的具體建議

建議修訂后新增相關(guān)條款四條、修改相關(guān)條款八條，無刪除條款。在新增條款方面具體包括：第三章增加條款：“國家采取財(cái)政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持水污染防治相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于在污染物排放符合法定要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少污染物排放的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取財(cái)政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持”；第三章增加條款：“國家鼓勵各級政府和金融行業(yè)管理部門及相關(guān)部門建立水污染防治環(huán)境信用體系、發(fā)行水污染防治債券和建立水污染防治基金”。第三章增加條款：“強(qiáng)制要求涉重金屬、石油化工、危險化學(xué)品運(yùn)輸?shù)人廴靖唢L(fēng)險行業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險”。第四章第三節(jié)增加條款：“國家鼓勵城鎮(zhèn)水污染防治第三方治理方式和PPP模式”。

在修改條款方面具體包括：第一章第四條：“縣級以上……發(fā)展規(guī)劃”修改為“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水污染防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，加大對水污染防治的財(cái)政投入”；第一章第七條：“國家通過……補(bǔ)償機(jī)制”后增加“各級地方政府采取橫向資金補(bǔ)助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，建立流域上下游（跨界）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”；第三章第十八條增加“國家逐步推行重點(diǎn)水污染物排污交易”；第三章第二十四條“直接向……繳納排污費(fèi)”后增加“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅的，不再征收排污費(fèi)”；第四章第三節(jié)第四十四條“縣級以上……處理率”后增加“統(tǒng)籌開展污泥處理處置、河道整治、飲用水水源保護(hù)、畜禽養(yǎng)殖污染防治、水生態(tài)修復(fù)、應(yīng)急清污等水污染防治項(xiàng)目和工作”；第四章第三節(jié)第四十四條最后增加“國家鼓勵各級政府根據(jù)城鎮(zhèn)水污染防治實(shí)際需求對水價、水資源費(fèi)、排污費(fèi)、污水處理收費(fèi)進(jìn)行綜合調(diào)整”；第四章第四節(jié)第四十八條增加“縣級以上人民政府及其農(nóng)業(yè)主管等有關(guān)部門應(yīng)加大對施用低殘留農(nóng)藥、測土配方施肥、精準(zhǔn)施肥、生態(tài)施肥的財(cái)政補(bǔ)貼力度”；第四章第四節(jié)第四十九條增加“縣級以上人民政府及其農(nóng)業(yè)主管等有關(guān)部門應(yīng)加大對生態(tài)養(yǎng)殖的財(cái)政補(bǔ)貼力度”。

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Reflections on Strengthening the Market-based lnstruments in the Amendment of Water Pollution Prevention and Control Law

ZHANG Yongliang， YU Hai*， WANG Yong， YANG Chao， ZHANG Yan
（ Policy Research Center for Environment and Economy， Ministry of Environmental Protection， Beijing 100029 ）

Abstract:China has explored the market-based instruments for water pollution control since 12th Five-Year period. The latest documents that issued by the Communist Party of China and the State， new amended Environmental Protection Law， and Water Pollution Prevention and Control Action Plan also raised requirements for the formulation and implementation of market-based instruments for water pollution control. Therefore， it is urgent to strengthen the regulations of market-based instruments in the future amendment of Water Pollution Prevention and Control Law and set clear legal status to the relevant means for improving their role of water pollution control. This paper suggests that to focus on the water environment quality improvement and pollution control situation and outstanding problems in the 13th Five-Year period as well as future longer period of time. Based on the objectives of promoting the construction and implementation of a systematic， coordinative and efficient market-based water pollution control system， the amendment should combine with the latest requirements of documents， laws， and action plans that issued by the Communist Party of China and the State， draw on the international experience of safeguarding the formulation and implementation of market-based water pollution control policies by means of legislation，focus on the policy fields of investment and financing， tax and price and emissions trading. The recommendations including that first，improving relevant provisions on financial investment and financing channels， encouraging the financial investment， subsidy， third party governance， PPP and up-downstream （cross boundary） eco-compensation， etc.； second， improving relevant provisions on environmental taxes （fees） and other price mechanisms， complementing the explanation of environmental tax， etc.； third， improving relevant provisions on water pollution trading of key pollutants， etc.

Keywords:Water Pollution Prevention and Control Law； amendment； market-based instruments

中圖分類號：X52

文章編號：1674-6252（2016）03-0043-05

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.043

作者簡介：張永亮（1984—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，副研究員，主要從事環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策分析等方面的研究。