城鎮(zhèn)化進(jìn)程中民生改善進(jìn)程問題研究——基于湖北城鎮(zhèn)化進(jìn)程中低收入群體住房、就業(yè)及社會保障的調(diào)查

胡放之，李 良

（湖北工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟與政法學(xué)院 湖北 武漢 430068）

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快。然而，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一些社會普遍關(guān)注的民生矛盾，如住房、就業(yè)及社會保障等問題逐漸凸現(xiàn)。那么如何化解這些矛盾，讓廣大農(nóng)民工在就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面得到保障，使農(nóng)民工真正融入城市，享受城市居民應(yīng)有的待遇和經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，是亟待解決的重大課題。

一、引言

關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的民生問題，國外學(xué)者著述較多。他們主要圍繞著城鄉(xiāng)差距、就業(yè)機會、貧民窟現(xiàn)象等問題進(jìn)行了深入分析。劉易斯（1954）[1]在其著名的《無限勞動供給下的經(jīng)濟發(fā)展》中就指出，勞動力從農(nóng)村流向城市，主要取決于城鄉(xiāng)實際收入差異，只要城市工業(yè)部門的一般工資水平高于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)且一般工資水平達(dá)一定比例，農(nóng)民就愿意離開土地遷移到城市中謀求新職業(yè)。托達(dá)羅（1969）[2](p138-148)以農(nóng)業(yè)勞動者在城市的就業(yè)機會為視角，提出農(nóng)業(yè)勞動者遷入城市的動機主要決定于城鄉(xiāng)預(yù)期收入差異，差異越大，流入城市的人口越多。托達(dá)羅認(rèn)為，在任一時期，遷移者在城市現(xiàn)代部門找到工作的概率與現(xiàn)代部門新創(chuàng)造的就業(yè)機會成正比，與城市失業(yè)人數(shù)成反比。戴維斯（Davis，1975）[3](p71-86)針對發(fā)展中國家城市普遍存在高遷入率、貧窮和貧民窟現(xiàn)象，認(rèn)為流向城市的農(nóng)民多數(shù)缺乏培訓(xùn)和技術(shù)，很難馬上獲得穩(wěn)定的工作和收入，其生活方式和習(xí)俗也往往遭到當(dāng)?shù)厝说钠缫?，難以融入城市社區(qū)，只好聚集在貧民窟。從發(fā)展中國家城市化發(fā)展的現(xiàn)狀看，幾十年來由于人口不斷增長，同時國民收入分配嚴(yán)重不均，大量失地農(nóng)民涌入大城市，以致人口暴漲，嚴(yán)重超過城市的負(fù)擔(dān)能力，結(jié)果在一些發(fā)展中國家民生矛盾一直沒有得到根本解決。

在國內(nèi)，關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中民生問題的研究也較多。學(xué)者們普遍認(rèn)為，城鄉(xiāng)差距是推動農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的主要動因。同時許多學(xué)者也提出，隨著城市經(jīng)濟快速增長、人口迅速向城市聚集，一些矛盾越來越突出，最主要的就是農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)、社會保障不足，享受不到城市居民的待遇等。李昱（2010）[4](p91-93)以就業(yè)環(huán)境為視角，認(rèn)為農(nóng)民工在城市就業(yè)，存在一系列的門檻，他們不僅面臨著就業(yè)技能缺乏、就業(yè)市場競爭激烈等問題，還面臨著就業(yè)制度化壁壘穩(wěn)固、就業(yè)保障機制不健全等不利因素。王新，王冬（2011）[5](p22-26)以農(nóng)村勞動力遷移的成本為視角，認(rèn)為當(dāng)前由各級政府推動的高速城市化，造成土地和住房等城市要素價格過快增長。而農(nóng)民工工資增長緩慢，一方面造成農(nóng)村勞動力城市化的邊際成本高于城市化的邊際收益；同時農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與城市化在空間上出現(xiàn)不匹配，因為農(nóng)村勞動力就業(yè)過多集中于勞動密集型行業(yè)。而勞動密集型行業(yè)普遍缺乏創(chuàng)新能力，這會造成農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的邊際收益小于城市化成本的趨勢，從而制約農(nóng)村人口向城市遷移。楊永華（2010）[6](p71-76)以城市化發(fā)展模式為視角，認(rèn)為當(dāng)前的城市化是一種不徹底狀態(tài)，是“半城市化”，它表現(xiàn)為流動人口在制度上沒有完全享受市民權(quán)，即與市民相比，享受不平等的就業(yè)權(quán)、居住權(quán)、教育權(quán)、社會保障權(quán)、社會福利等。賀雪峰（2014）[7]以城市化質(zhì)量為視角，認(rèn)為城市化的質(zhì)量根本取決于經(jīng)濟社會發(fā)展水平。并認(rèn)為，農(nóng)民進(jìn)城了，既使有了戶口，但如果沒有獲得就業(yè)機會并取得可靠收入，他們?nèi)詴蔀椤斑M(jìn)城失敗者”，淪落到城市社會底層。

綜上，學(xué)者們從多個角度對進(jìn)城農(nóng)民工的民生問題、特別是在就業(yè)、住房、社會保障等方面遇到的矛盾進(jìn)行了深入地研究。筆者認(rèn)為，要讓進(jìn)城農(nóng)民工在就業(yè)、住房及其他福利方面得到切實保障、并能真正融入城鎮(zhèn)而不至于成為低收入群體，還需要從現(xiàn)有城市管理體制下的各種利益保護(hù)機制方面、從城市體制改革方面、從城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變方面進(jìn)行深入地研究，這既是解決民生問題的天然要義，也是讓廣大人民群眾分享發(fā)展成果的根本要求。

二、湖北城鎮(zhèn)化進(jìn)程中低收入群體的現(xiàn)狀及特點

改革開放以來，湖北省約有1600 萬農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，其中有近500 萬人實現(xiàn)了市民化，包括從農(nóng)村考學(xué)出來的大中專學(xué)生以及其他轉(zhuǎn)移就業(yè)人員?，F(xiàn)仍然有1138 萬農(nóng)民工的戶籍關(guān)系留在農(nóng)村。在這些人當(dāng)中，有近600 多萬人在外省務(wù)工，約有500 萬人在省內(nèi)各城鎮(zhèn)打拼。[8]從部分農(nóng)民工群體的就業(yè)與收入看，他們具有如下特點：

首先，就業(yè)不穩(wěn)定。近年來，湖北各地就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出。一方面，許多企業(yè)嚴(yán)重缺工。特別是中小勞動力密集型企業(yè)如紡織、服裝、住宿、餐飲、機械制造、建材、電子信息、糧油加工等缺工較嚴(yán)重，且這一現(xiàn)象有進(jìn)一步加劇的趨勢。[9](p49-52)據(jù)對省內(nèi)351 家企業(yè)的調(diào)查，企業(yè)平均缺工率達(dá)到12.7%。資料顯示，2013 年我省在商業(yè)服務(wù)、制造業(yè)等方面的用工缺口在進(jìn)一步擴大。[10]但另一方面，相當(dāng)多的農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定。調(diào)查顯示，2012 年，351家企業(yè)員工平均流失率為21.5%；2014 年上半年，武漢市員工流失率平均為7.5%。據(jù)悉，在我省不同的就業(yè)群體中，農(nóng)民工就業(yè)不滿意率達(dá)55%，靈活就業(yè)人員不滿意率達(dá)60%，這反映農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量明顯偏低。[11]

其次，工資收入偏低。據(jù)筆者對湖北9 市81 家傳統(tǒng)制造企業(yè)的調(diào)查：[12](p64-66)一是企業(yè)員工實際工資普遍偏低，2012 年人均月工資為1795 元。一線員工工資在1500 元以下的占19%，1500-2000 元的占54%，2000-2500 元的占10%，2500-3000 元的占11%，3000 元以上的占6%，多數(shù)員工工資在2000元以下。二是一線工人工資遠(yuǎn)低于平均水平。目前，湖北省在崗平均工資為32050 元/年，而企業(yè)一線員工人均工資僅為21540 元/年。三是企業(yè)一線員工工資增長緩慢。2009 年以來增幅為10%以下的職工占31%，增幅10%-20%的占45%，增幅20%-30%的占18%，增幅30%的占6%，表明多數(shù)企業(yè)員工工資增幅緩慢。

再次，居住條件普遍較差。受工作不穩(wěn)定、工資收入偏低等因素的影響，農(nóng)民工住房情況亦不理想。據(jù)悉，外出農(nóng)民工多選擇在“城中村”租房；在建筑工地工作的，則按施工地提供的工棚集中就近居住。而在一般的制造或傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)，從業(yè)人員大部分是在生產(chǎn)經(jīng)營場所居住或在附近的出租屋集體租住，而雇主則往往以提供免費食宿為由壓低工資。據(jù)2010 年一份針對武漢市農(nóng)民工租房情況的調(diào)查，[13](p21-22)有超過60%的農(nóng)民工自行租房，用人單位提供住房的比例約為31%。且居住條件較差，18%的農(nóng)民工人均住房面積僅為2 至3 平方米，22%的農(nóng)民工住房開支占收入比重超過20%，這對低收入的農(nóng)民工來說無疑是不小的負(fù)擔(dān)。另據(jù)筆者的調(diào)查，[14](p18-21)發(fā)現(xiàn)棚戶區(qū)居住環(huán)境普遍較差，生活設(shè)施缺乏。這些房屋多數(shù)年代較長，以平房磚木結(jié)構(gòu)為主，大多沒有排水設(shè)施（60%），沒有燃?xì)?、消防、垃圾轉(zhuǎn)運等設(shè)施（98%）。許多房屋已嚴(yán)重?fù)p壞（23.6%），一般損壞（33.3%）。普遍呈現(xiàn)人均居住面積小、衛(wèi)生條件差、安全隱患高的特征。

第四，社保參保水平仍較低。作為外來務(wù)工人員，由于戶籍制度的限制以及社會保障制度的不完善，農(nóng)民工往往很難享受到城市就職人員所能享受到的社會保障與社會福利，并長期處于社會保障體系的邊緣。調(diào)查顯示，不少企業(yè)特別是私營企業(yè)沒有為工人提供“五險”，他們或者只是為部分骨干提供“五險”，或者只是提供部分險，還有一些企業(yè)自定土政策，降低企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的社會保險部分，提高職工繳納的比例。

需要注意的是，部分家庭來自農(nóng)村的大學(xué)生成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新弱勢群體。伴隨高校不斷擴張，越來越多來自農(nóng)村的大學(xué)畢業(yè)生選擇在大城市就業(yè)，但由于個人自身以及戶籍等因素的制約，使得農(nóng)村大學(xué)生融入城市困難重重。他們在就業(yè)上處于弱勢地位，由于工作經(jīng)驗與技能不足或是缺乏背景與人脈，只能和農(nóng)民工一樣，就職于一些中小私營企業(yè)，有的甚至處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，人均月收入低于2000 元，尚未達(dá)到城鎮(zhèn)職工平均工資水平，也遠(yuǎn)低于大學(xué)生畢業(yè)半年后的平均工資。在住房上也享受不到以廉租房、公租房和經(jīng)濟適用房為主體的住房保障制度。這部分大學(xué)畢業(yè)生群體通常被稱為“蟻族”。他們?nèi)藬?shù)雖不及農(nóng)民工多，問題也不及農(nóng)民工突出，但也是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個低收入群體。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中低收入群體產(chǎn)生的主要原因

改革開放以來，一批批農(nóng)民離開農(nóng)村，進(jìn)入工廠，進(jìn)入城市，形成龐大的打工群體，他們不僅為中國的工業(yè)化作出了貢獻(xiàn)，也為城鎮(zhèn)化作出了貢獻(xiàn)。但是農(nóng)民工群體在城市不僅就業(yè)不穩(wěn)定，收入低，社會保障水平總體低，沒能分享到城市化帶來的紅利，還因在就業(yè)、住房及其他福利方面得不到保障而無法真正融入城市。究其原因，主要是長期以來在城市發(fā)展理念上片面強調(diào)城市管理，忽略了公共服務(wù)、以人為本；過于注重經(jīng)濟建設(shè)，忽視了民富優(yōu)先、民生為重；單純追求城鎮(zhèn)化速度，沒有切實從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社保保障等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變上下功夫，致使相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工難以融入城市，以致成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的低收入群體。

首先，公共產(chǎn)品供給不均等。長期以來，戶籍制度及其附屬的社會保障制度是橫在農(nóng)民工和城鎮(zhèn)市民身份之間的根本制度障礙。需要注意的是，戶籍只是一個表面現(xiàn)象，真正的障礙實際是其背后的社會保障和公共福利。資料顯示，與戶籍制度掛鉤的社會保障主要是公積金、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等，這些社會保障中，政府補貼的部分往往是城鎮(zhèn)職工個人支付的2 至4 倍。如公積金，按《住房公積金管理條例》的規(guī)定，個人繳存與國家補貼的比例為1∶1，這就意味著城鎮(zhèn)職工所享有的住房公積金數(shù)量為其實際支付數(shù)量的2 倍。再如養(yǎng)老保險，根據(jù)行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)養(yǎng)老保險繳費比例標(biāo)準(zhǔn)，單位的費率為工資總額的20%，個人繳費大約為工資總額的8%。因此，該項補貼的數(shù)量約為職工支付的2.5 倍，而實際收入為職工支付的3.5 倍。[15]而目前我國農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別只有13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，這意味著絕大多數(shù)農(nóng)民工并沒有享受到社會保障的好處。不僅如此，除城鎮(zhèn)居民所獲得的隱性補貼（綜合各類補貼，約為4275 元）遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民所獲得的人均收入水平外，城鎮(zhèn)居民還在教育、醫(yī)療、住房等方面比農(nóng)村居民擁有更多更完善的保障和福利。

其次，保障制度設(shè)計不合理。隨著全社會對農(nóng)民工民生問題的關(guān)注，許多地方開始為農(nóng)民工提供養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等保險。然而，事實上，我們看到許多農(nóng)民工不愿意參保、甚至一些已經(jīng)參保的又退保，或者寧愿放棄社保換工資。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？主要是保障制度本身存在一定缺陷。由于社保制度的設(shè)計碎片化，不同地區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)不一樣；同時，對不同群體的保障也不一樣。對農(nóng)民工、自由職業(yè)者、個體工商戶、靈活就業(yè)人員等這部分群體來說，一方面，社保運作屬地化傾向過于明顯，而這部分人群工作不穩(wěn)定，流動性強，且隨著年齡的增加或工作性質(zhì)的變化，他們隨時可能“走人”，很少有人可以最終享受到制度規(guī)定的養(yǎng)老金；另一方面，鑒于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地社保標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且社保異地轉(zhuǎn)移接續(xù)目前還處在摸索階段，很多地方社保不能跨地區(qū)接續(xù)，一旦轉(zhuǎn)保就等于放棄。因為要轉(zhuǎn)保到異地，接收地只能接收到個人賬戶的錢，若要承擔(dān)加上企業(yè)繳納的那部分錢計算出來的退休金，顯然接收地是不愿意接收、不愿意續(xù)保的。如果退保，農(nóng)民工最多只能拿回自己繳納的那一小部分，企業(yè)繳的那部分“大頭”則留在了當(dāng)?shù)?。因此不能轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險制度對“流動的”農(nóng)民工來講根本沒有起到養(yǎng)老保險的作用，反倒成為一種累贅和負(fù)擔(dān)。再加上通貨膨脹的因素，與社保相比，這部分群體對當(dāng)下的實際收入要求更為迫切。本來他們的收入就不高，而強制上“四險”要占他們工資收入的很大一部分，這使他們很難應(yīng)對養(yǎng)家糊口的現(xiàn)實壓力。

再次，進(jìn)城農(nóng)民住房無保障。目前，大量農(nóng)民已進(jìn)入城市工作，但其宅基地和承包地等基本的財產(chǎn)還不能進(jìn)入市場流通。農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地和住房是連在一起的。從農(nóng)民工老家住房情況看，一方面，農(nóng)村的房子處于閑置，而宅基地不能流轉(zhuǎn)，房屋不能自由處置，使進(jìn)城的農(nóng)民工缺乏原始積累，只能從事簡單繁重的體力勞動，獲取微薄的收入。另一方面，即便一些農(nóng)民工想將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，他們也得不到合理的補償，以至于不得不保留那么一點土地并根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性特點邊打工邊種田、甚至讓其荒蕪，而無法完全脫離土地，融入城市。從農(nóng)民工在城鎮(zhèn)住房情況看，一方面，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住條件惡劣、極度渴望擁有城鎮(zhèn)住房。另一方面，城市保障房制度缺失。盡管80 年代以來我國在城市住房改革方面采取了一系列的措施，如（l）補貼價格鼓勵居民購買公房，（2）建設(shè)商品房滿足高收入家庭的需要，（3）面向中低收入家庭建設(shè)經(jīng)濟適用房，（4）為經(jīng)濟困難家庭提供廉租房，（5）逐步放開對租售原公有住房的限制，培育二手房市場等，但都是針對符合條件的城市居民，沒有一項涉及外來農(nóng)民工。[16](p16-27)受戶籍制度的限制，農(nóng)民工被排除在公房租售和購買經(jīng)濟適用房之外，也無法在城市獲得土地自建房屋，唯一可能的是從市場上租用或購買商品房。但城鎮(zhèn)商品房房價和人均收入比又完全脫離國際上的一般水準(zhǔn)，絕大多數(shù)低收入農(nóng)民工可望不可及，以致大部分農(nóng)民工無力在城市定居。因此，住房實際上已經(jīng)成為兩極分化的分水嶺，且這一因素還會產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，成為阻礙農(nóng)民向城市永久轉(zhuǎn)移的主要因素。

最后，農(nóng)民工就業(yè)很不穩(wěn)定。一般地，穩(wěn)定的就業(yè)與收入是農(nóng)民工融入城市的基礎(chǔ)。然而，長期以來，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要是以中低端制造業(yè)為主，服務(wù)業(yè)規(guī)模太小。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理成為農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾加深的主要原因。目前，我國農(nóng)村人口在城市務(wù)工，相當(dāng)部分人集中在中小勞動密集型企業(yè)和建筑業(yè)，還有部分人集中在傳統(tǒng)生活服務(wù)性行業(yè)。這些中小企業(yè)長期徘徊在產(chǎn)業(yè)鏈的最低端，轉(zhuǎn)型升級步伐緩慢，生存存在極大的困難，且不說根本無法滿足農(nóng)民工增加工資的要求，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，如一旦經(jīng)濟發(fā)生波動，農(nóng)民工就業(yè)首當(dāng)其沖地將受到影響。同時，大多數(shù)農(nóng)民工缺乏一技之長，只能在傳統(tǒng)勞動密集型、資源型、訂單類的企業(yè)，以及餐飲、住宿、物流、保潔等生活服務(wù)性行業(yè)做著簡單的勞動，且因自身素質(zhì)不高，又不具備工資議價能力，其工資收入始終較低。資料顯示，2012年，我國住宿和餐飲業(yè)從業(yè)人數(shù)454.45 萬人，占第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口數(shù)的1.64%。從年平均工資看，2012 年全國住宿和餐飲業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為31267 元，為全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的66.85%。[17]顯然，以農(nóng)民工為主體的一線勞動者收入明顯過低，這不僅使城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工民生的改善未得到體現(xiàn)，還導(dǎo)致社會上一些人歧視農(nóng)民工，出現(xiàn)了比較普遍的輕視勞動，蔑視勞動的現(xiàn)象。值得注意的是，多年來，由于收入分配制度以及涉及勞動關(guān)系方面的法律制度還很不完善，對勞動者保護(hù)不夠，農(nóng)民工的工資一直較低，這使得大多數(shù)農(nóng)民工所在的競爭性行業(yè)和壟斷行業(yè)的收入差距不斷擴大，從而使不同行業(yè)的人群逐漸分化，部分人群成為利益階層，另一些人群特別是部分農(nóng)民工群體沉入收入下層，并逐漸被固化，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的低收入群體。[18](p43-45)

四、建議與對策

城鎮(zhèn)化是人類改善民生、發(fā)展民生到一定階段的聚集地，是人們享受現(xiàn)代文明的重要場所。城市是人們不斷追求民生的解決、改善和發(fā)展，才逐漸形成的。從世界171 個國家的經(jīng)驗可知，人類發(fā)展指數(shù)與城鎮(zhèn)化率之間有著直接的正向關(guān)系。[19]因此，城鎮(zhèn)化與民生發(fā)展是一種互構(gòu)互長的關(guān)系。一方面，城鎮(zhèn)化可有效促進(jìn)民生改善，通過加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，可以改變?nèi)藗兊纳钯|(zhì)量、提升人們的幸福指數(shù)。這是因為，城鎮(zhèn)化在使人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的同時，也促使第二三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，不斷增強城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)承載能力，并為居民提供充分的就業(yè)以及適宜的居住、社會保障、醫(yī)療、教育等條件，達(dá)到不斷改善民生的目的。同時，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，將導(dǎo)致生產(chǎn)要素高度集聚，經(jīng)濟要素得到優(yōu)化配置，這不僅可帶動巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求和消費需求，自身的經(jīng)濟也能得到長足的發(fā)展；還能提高整個國家財力，為民生發(fā)展提供雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，提高人們的收入水平，為住房、教育、社會保障、醫(yī)療等提供支持，從而擴大民生保障的覆蓋面。另一方面，民生改善與發(fā)展必將推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快。首先，民生改善既為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境，吸引農(nóng)村勞動力不斷向二三產(chǎn)業(yè)流動、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；也為城鎮(zhèn)化營造安全的社會環(huán)境，解決由于農(nóng)村勞動力流動所產(chǎn)生的一系列問題，使得流動更加有序、快速地進(jìn)行。其次，民生改善在不斷提高人的生活質(zhì)量的同時，也在很大程度上增強了市場經(jīng)濟活力、拉動了消費需求，為城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展提供了更廣闊的市場空間，有利于城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)。再次，通過城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及城鎮(zhèn)各項社會事業(yè)的發(fā)展，不斷推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不斷滿足人們在就業(yè)、住房、社會保障等民生方面的需要，使廣大群眾共享改革發(fā)展的成果，提升人們的幸福指數(shù)，這無疑可極大地調(diào)動勞動者的積極性、創(chuàng)造性，成為推動城鎮(zhèn)化的重要力量，并使城鎮(zhèn)化可持續(xù)地發(fā)展。

顯然，當(dāng)前進(jìn)城農(nóng)民工群體在住房、就業(yè)以及社會保障等方面遇到的各種民生問題與中國獨特的“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”有著深刻的聯(lián)系，同時與我們在吸納農(nóng)村勞動力、推動城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的政策機制不完善有關(guān)，為解決當(dāng)前日益突出的農(nóng)民工市民化問題，提出以下建議：

第一，大力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，為農(nóng)民工創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級是解決就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵，政府應(yīng)制定相應(yīng)政策，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與增加就業(yè)良性互動創(chuàng)造條件。一方面，大力發(fā)展高附加值勞動密集型中小企業(yè)。實行更加有利于企業(yè)發(fā)展和就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策和信貸扶持政策，促使企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈兩頭延伸。另一方面，多層次地發(fā)展服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)是創(chuàng)造和擴大就業(yè)的主要途徑。政府應(yīng)拓展生活服務(wù)和社會服務(wù)新領(lǐng)域，圍繞消費需求升級和城鎮(zhèn)化對醫(yī)療、教育、社會保障、養(yǎng)老等服務(wù)的需求，大力發(fā)展就業(yè)容量大的養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、健康服務(wù)等勞動密集型新興服務(wù)業(yè)。同時大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，促進(jìn)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合，在做大服務(wù)業(yè)規(guī)模、提升服務(wù)業(yè)水平的同時，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)空間，提升城市的創(chuàng)新功能和服務(wù)功能，增強對農(nóng)村勞動力的吸納能力。

第二，消除工資歧視，夯實農(nóng)民工進(jìn)城的經(jīng)濟基礎(chǔ)。政府要充分重視農(nóng)民工特別是低收入群體的工資問題，加強對企業(yè)就農(nóng)民工工資問題的宏觀調(diào)控，通過提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高農(nóng)民工的工資水平。一是要引導(dǎo)企業(yè)健全完善基本工資制度，特別是勞動定額管理制度，通過提高按勞分配在初次分配中的比重逐步提高企業(yè)農(nóng)民工的工資水平。二是進(jìn)一步完善企業(yè)工資指導(dǎo)線、勞動力市場指導(dǎo)價位、企業(yè)人工成本信息指導(dǎo)制度，要通過輿論宣傳扭轉(zhuǎn)勞動要素分配權(quán)益相對弱化的趨勢，要讓沒有法律效力的工資指導(dǎo)線，通過宣傳獲得“自然正義”的法律效果，強化對企業(yè)提高農(nóng)民工工資水平的指導(dǎo)和促進(jìn)。三是各地工會應(yīng)積極引導(dǎo)和幫助組農(nóng)民工加入工會組織，積極引導(dǎo)他們參與勞動法律制度、工資集體協(xié)商等相關(guān)制度的建設(shè)。作為群眾性的工會組織，應(yīng)把農(nóng)民工組織起來反映勞動者的意愿，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，使工資集體協(xié)商實現(xiàn)其作為維護(hù)勞動者權(quán)益的價值取向。四是縮小收入差距，增強社會的流動性，從根本上矯正社會平均利潤率扭曲問題，同時調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，縮小行業(yè)間、地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的收入差距。一方面，嚴(yán)格執(zhí)行國家“限高、擴中、提低”的收入分配政策，實現(xiàn)公平合理的收入福利分配機制，限制壟斷行業(yè)工資過高增長；另一方面，規(guī)范壟斷企業(yè)及政府部門的人員招聘機制，增強就業(yè)市場的公開度和透明度，通過法律和制度建設(shè)防止就業(yè)歧視，保障就業(yè)公平，增強社會流動性。

第三，加快城鄉(xiāng)社會保障制度改革，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。要讓農(nóng)民工真正融入城市，不僅僅只是改革戶籍管理制度，而是要剝離戶口制度背后的各種城市偏向性的福利制度和政策，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，讓農(nóng)民工能平等地參與就業(yè)競爭，平等地享受勞動權(quán)利。同時必須創(chuàng)新城市公共財政制度，使各種基本公共服務(wù)包括社會保險、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、勞動報酬等逐步覆蓋到全體低收入農(nóng)民工，并與城市職工一視同仁，徹底破除農(nóng)民工的身份界限，從制度上保障進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益。當(dāng)前，針對農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，流動性高，社保關(guān)系無法異地轉(zhuǎn)續(xù)，且轉(zhuǎn)移時只能提取個人繳納部分，導(dǎo)致很多農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員不愿意繳納社保，基礎(chǔ)參保率很低，無法享受基本的社會保障的問題，應(yīng)加快社會保障制度改革，實現(xiàn)社保全國統(tǒng)籌，同時在現(xiàn)有條件下，允許社保中單位繳納部分也可以隨個人進(jìn)行轉(zhuǎn)移，允許個人以最低標(biāo)準(zhǔn)補交，保證社保關(guān)系的連續(xù)性。

第四，重視教育培訓(xùn)，提高農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的適應(yīng)條件。在加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化步伐的過程中，政府應(yīng)發(fā)揮優(yōu)勢，幫助中小制造企業(yè)加強技能培訓(xùn)，使區(qū)域內(nèi)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)資源與中小制造企業(yè)更好地對接，使農(nóng)民工盡快提高職業(yè)技能，適應(yīng)企業(yè)發(fā)展需要；還應(yīng)充分重視農(nóng)民工子女的教育問題，統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育、繼續(xù)教育，提高農(nóng)民工人力資本的積累。具體說，主要從三個方面進(jìn)行：一是政府應(yīng)主導(dǎo)成立農(nóng)民工職業(yè)教育機構(gòu)，并以財政補貼形式進(jìn)行長期支持；二是應(yīng)從制度上規(guī)定企業(yè)在農(nóng)民工就職過程中必須進(jìn)行職業(yè)教育培訓(xùn)；三是鼓勵民間力量參與農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)，并給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠與補貼支持。

第五，加快宅基地制度改革的步伐，為農(nóng)民工進(jìn)城創(chuàng)造條件。當(dāng)前農(nóng)民工市民化的核心內(nèi)容之一在于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)及農(nóng)民工住房問題的解決。為此，應(yīng)有計劃地開展試點，完善土地確權(quán)，改革農(nóng)村土地制度、特別是宅基地制度。只有明晰土地所有權(quán)，才能保障農(nóng)民自由耕種、土地合法流轉(zhuǎn)的權(quán)利，才能加強農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓中的定價權(quán)和話語權(quán)，農(nóng)民才能真正享受到土地轉(zhuǎn)讓和土地增值過程中的利益和好處，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民土地財產(chǎn)資本化，解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中資金短缺問題，才能建立健全農(nóng)村宅基地退出、復(fù)墾機制，實施土地規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，才能真正增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民工真正成為市民，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

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