關(guān)于我國(guó)水土保持頂層設(shè)計(jì)若干重要關(guān)系的思考

王治國(guó)，張超，王春紅

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

關(guān)于我國(guó)水土保持頂層設(shè)計(jì)若干重要關(guān)系的思考

王治國(guó)，張超，王春紅

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

水土保持涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土、環(huán)保等部門以及生產(chǎn)建設(shè)各行業(yè)，任務(wù)艱巨、關(guān)系復(fù)雜。做好其頂層設(shè)計(jì)十分重要。水土保持頂層設(shè)計(jì)就是在全國(guó)水土保持規(guī)劃的指導(dǎo)下，構(gòu)建自上而下的水土保持規(guī)劃體系，并通過(guò)不斷協(xié)調(diào)各種關(guān)系和調(diào)整實(shí)施方案，最終達(dá)到既定的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性總體目標(biāo)和任務(wù)。2015年國(guó)務(wù)院以國(guó)函〔2015〕160號(hào)文批復(fù)了《全國(guó)水土保持規(guī)劃（2015—2030）》，明確水土保持目標(biāo)和任務(wù)。據(jù)此，針對(duì)水土保持面臨的新形勢(shì)和新問(wèn)題，審視水土保持的區(qū)域、部門、行業(yè)特點(diǎn)，科學(xué)分析中央與地方、部門與行業(yè)、區(qū)域內(nèi)部及區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)、保護(hù)與利用等各種重要關(guān)系，提出水土保持落實(shí)頂層設(shè)計(jì)，分級(jí)實(shí)施全國(guó)水土保持規(guī)劃的對(duì)策與建議，重點(diǎn)是建立相關(guān)部門的協(xié)作協(xié)調(diào)合作機(jī)制，健全我國(guó)水土保持規(guī)劃體系，落實(shí)水土流失防治目標(biāo)與任務(wù)，完善和拓展投入機(jī)制。

水土保持；頂層設(shè)計(jì)；水土保持規(guī)劃

水土流失是我國(guó)最為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題之一，也是破壞水土資源、惡化生態(tài)環(huán)境、加劇自然災(zāi)害的主要原因，其嚴(yán)重威脅國(guó)家生態(tài)安全、防洪安全、飲水安全和糧食安全，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出制約因素。為此，新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)持續(xù)開展水土流失防治，已取得顯著成就。全國(guó)水土流失面積由20世紀(jì)90年代的379萬(wàn)km2，下降到現(xiàn)在294.91萬(wàn)km2（不含凍融侵蝕），但仍占我國(guó)陸地面積的30.7％。為加大治理力度和提升治理效果，做好水土保持頂層設(shè)計(jì)，水利部從2011年起歷時(shí)4年多，編制并完成《全國(guó)水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》，國(guó)務(wù)院以國(guó)函［2015］160號(hào)予以批復(fù)，這標(biāo)志著水土保持工作進(jìn)入規(guī)劃引領(lǐng)、科學(xué)防治的新階段。

水土保持是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，其項(xiàng)點(diǎn)多面廣，做好頂層設(shè)計(jì)，按預(yù)定線路，在實(shí)施過(guò)程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加以調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)水土保持規(guī)劃確定的目標(biāo)與任務(wù)，對(duì)于實(shí)施山水林田湖統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)，改善生態(tài)和生產(chǎn)生活環(huán)境，實(shí)施扶貧攻堅(jiān)，促進(jìn)山區(qū)丘陵社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

1 水土保持頂層設(shè)計(jì)概念與內(nèi)涵

1.1 頂層設(shè)計(jì)的概念

頂層設(shè)計(jì)（top-level design）是源于大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計(jì)理念，是指站在戰(zhàn)略制高點(diǎn)，研究確定某一工程最高層實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，并以自上到下的方式，一層一層設(shè)計(jì)，使各層次和各子系統(tǒng)均圍繞既定目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生預(yù)期的整體效應(yīng)［1］。頂層設(shè)計(jì)是從高處著眼的自上而下的層層設(shè)計(jì)，包括高層、中層、底層多層次的設(shè)計(jì)，各層級(jí)設(shè)計(jì)逐步落實(shí)，最終將藍(lán)圖變?yōu)楣こ虒?shí)物。頂層設(shè)計(jì)首先是宏觀戰(zhàn)略方面的高層設(shè)計(jì)；其次是在高層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，制定具有應(yīng)用性、操作性強(qiáng)的各層級(jí)設(shè)計(jì)，最終完成最高層設(shè)計(jì)的既定戰(zhàn)略目標(biāo)：因此，頂層設(shè)計(jì)不僅要注重戰(zhàn)略性的高層設(shè)計(jì)，還有注重各層級(jí)的具有執(zhí)行力的精細(xì)設(shè)計(jì)，保證各層級(jí)之間的互動(dòng)、調(diào)整、協(xié)調(diào)與銜接，以便確保工程的完成和質(zhì)量的提升。

1.2 水土保持頂層設(shè)計(jì)核心涵義和主要內(nèi)容

水土保持頂層設(shè)計(jì)內(nèi)涵實(shí)際就是以最高層級(jí)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃——全國(guó)水土保持規(guī)劃所確定任務(wù)為核心，進(jìn)行一系列不同層級(jí)的規(guī)劃，并在付諸實(shí)施的過(guò)程中不斷調(diào)整、協(xié)調(diào)、整合最終完成總體目標(biāo)。

具體內(nèi)容如下：1）在全國(guó)水土保持規(guī)劃指導(dǎo)下的各層級(jí)規(guī)劃編制，即完善或新編省、市、縣級(jí)，流域級(jí)、特定區(qū)域級(jí)，特殊性質(zhì)工作規(guī)劃等，并著力于專項(xiàng)工程規(guī)劃和實(shí)施方案，最終形成完整的水土保持規(guī)劃體系；2）處理好各層級(jí)間相互關(guān)系，把握好不同層級(jí)不同時(shí)段工作重點(diǎn)，制訂實(shí)施各層級(jí)規(guī)劃目標(biāo)的對(duì)策和工作路線圖；3）處理、協(xié)調(diào)好水利系統(tǒng)內(nèi)部、各部門、各行業(yè)、生產(chǎn)建設(shè)單位與水土保持的相互關(guān)系，協(xié)同推動(dòng)全國(guó)水土保持規(guī)劃確定的水土流失預(yù)防、治理、監(jiān)測(cè)、綜合監(jiān)管的目標(biāo)；4）統(tǒng)籌規(guī)劃科學(xué)研究、高等教育、國(guó)策宣傳等支撐性技術(shù)項(xiàng)目，并付諸實(shí)施。

2 水土保持頂層設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題

全國(guó)水土保持規(guī)劃這是新中國(guó)成立以來(lái)，首次由國(guó)務(wù)院批復(fù)的自上而下、自下而上的綜合性規(guī)劃，是水土保持頂層設(shè)計(jì)的重大突破。長(zhǎng)期以來(lái)，由于沒(méi)有最高層級(jí)的水土保持規(guī)劃，雖然在國(guó)家和省級(jí)層面編制很多區(qū)域規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，但從頂層設(shè)計(jì)角度看，水土保持規(guī)劃體系尚未形成。主要存在的問(wèn)題有：

1）國(guó)家層面的各類規(guī)劃有待根據(jù)全國(guó)水土保持規(guī)劃進(jìn)一步修訂或編制。在全國(guó)水土保持規(guī)劃批復(fù)的情況下，與之相關(guān)的國(guó)家層面的各類規(guī)劃需要部分修訂或編制。如全國(guó)水土保持預(yù)防監(jiān)督規(guī)劃，全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)規(guī)劃，黃土高原地區(qū)、東北黑土區(qū)、西南巖溶區(qū)等區(qū)域的水土保持規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃中的水土保持篇章等都需要進(jìn)行修訂。同時(shí)侵蝕溝綜合治理，水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)、重要江河源頭區(qū)、重要水源地的水土保持專項(xiàng)工程等都需要編制。

2）各層級(jí)的綜合開發(fā)規(guī)劃需要進(jìn)一步推進(jìn)。各省（市、自治區(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）的水土保持綜合規(guī)劃剛剛開始，離形成完善的規(guī)劃體系尚有相當(dāng)大的差距。目前各?。ㄊ?、自治區(qū)、直轄市）正在全國(guó)水土保持規(guī)劃指導(dǎo)下編制相應(yīng)省級(jí)規(guī)劃，基層一級(jí)規(guī)劃只有少部分?。ㄊ?、區(qū)）開始安排布置。

3）規(guī)劃體系的構(gòu)架和相互協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成。由于長(zhǎng)期以來(lái)，地方各級(jí)水土保持綜合規(guī)劃、水土保持專項(xiàng)規(guī)劃和重點(diǎn)工程實(shí)施規(guī)劃等缺乏統(tǒng)攬全局的戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性規(guī)劃，各層級(jí)各類型的規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)性、交叉重疊、重點(diǎn)不突出、具體內(nèi)容不細(xì)致、各種關(guān)系的處理沒(méi)有引起高度重視。

4）新形勢(shì)下國(guó)家要求各部門各行業(yè)根據(jù)特點(diǎn)盡可能實(shí)施多規(guī)合一，即對(duì)相同或相類似的和關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的各類規(guī)劃，進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，編制綜合規(guī)劃。全國(guó)水土保持規(guī)劃的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與此有很大關(guān)系，如何將水土保持規(guī)劃的總體部署、目標(biāo)和工作任務(wù)滲透到相關(guān)規(guī)劃中，相當(dāng)程度上影響著全國(guó)水土保持規(guī)劃全面貫徹實(shí)施。

3 水土保持頂層設(shè)計(jì)若干重要關(guān)系

根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)全國(guó)水土保持規(guī)劃，在未來(lái)15年內(nèi)我國(guó)水土保持的總目標(biāo)是：建成與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的、完善的水土流失綜合防治體系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)陸域范圍內(nèi)的整體預(yù)防保護(hù)，充分利用林草植被自然修復(fù)能力，輔以適當(dāng)人工措施，使之得到全面保護(hù)與恢復(fù)，并通過(guò)重點(diǎn)治理，使國(guó)家級(jí)重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)的水土流失得以全面治理，期間每年全國(guó)新增水土流失治理面積5.3萬(wàn)km2，減少土壤流失量8億t。該目標(biāo)需要水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土、環(huán)保等部門以及生產(chǎn)建設(shè)各行業(yè)共同努力才能完成；因此，針對(duì)水土保持面臨的新形勢(shì)和新問(wèn)題，根據(jù)全國(guó)水土保持規(guī)劃確定的目標(biāo)與任務(wù)，審視水土保持區(qū)域、部門與行業(yè)的特點(diǎn)，分析中央與地方、部門與行業(yè)、區(qū)域內(nèi)部及區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)、保護(hù)與利用等多種聯(lián)系，處理好水土保持、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、退耕還林還草、土地復(fù)墾與整治、重要江河源頭保護(hù)、重要供水水源保護(hù)以及農(nóng)業(yè)面源污染控制的關(guān)系，對(duì)于水土保持頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施具有十分重要的意義。

3.1 中央與地方的關(guān)系

國(guó)務(wù)院國(guó)函［2015］160號(hào)文中要求各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府按照全國(guó)水土保持規(guī)劃確定的目標(biāo)與任務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)好責(zé)任與分工，改革與完善政策措施，拓寬投資渠道，扎實(shí)推進(jìn)本轄區(qū)的水土保持工作。也就說(shuō)水土流失防治事權(quán)在地方，地方應(yīng)對(duì)其所轄區(qū)域的水土保持工作負(fù)總責(zé)。中央負(fù)責(zé)組織規(guī)劃與計(jì)劃編制、完善與制定相關(guān)政策、合理安排重點(diǎn)項(xiàng)目等，并在相關(guān)方面積極支持地方水土保持工作。正確處理好中央與地方的關(guān)系至關(guān)重要。首先，各地方應(yīng)根據(jù)全國(guó)水土保持規(guī)劃確定目標(biāo)和任務(wù)，進(jìn)行層層分解和落實(shí)，做好分層分級(jí)的規(guī)劃，形成分層規(guī)劃體系，并采取具體措施實(shí)施；中央應(yīng)以國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防和重點(diǎn)治理區(qū)為重點(diǎn)。第二，必須做好專項(xiàng)規(guī)劃與實(shí)施方案的修訂與編制；地方則應(yīng)對(duì)中央投資實(shí)施定向配套，并討諸實(shí)施。第三，水利部牽頭負(fù)責(zé)全國(guó)水土保持規(guī)劃的組織實(shí)施工作，并對(duì)地方水土流產(chǎn)防治情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)、督促檢查和考核評(píng)估，以確保其有效落實(shí)。第四，在實(shí)施過(guò)程中，中央應(yīng)充分考慮地方財(cái)力、人力等情況，采取分別對(duì)待的原則，對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予更多的財(cái)政支持和政策支持，對(duì)三江源、三江并流區(qū)、國(guó)家及重要生態(tài)功能區(qū)與水土流失重點(diǎn)預(yù)防和治理區(qū)相疊合的區(qū)域應(yīng)研究加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并形成制度，以支撐地方水土保持工作。

3.2 部門間及部門內(nèi)的關(guān)系

根據(jù)水土保持法的規(guī)定，全國(guó)水土流失防治的主管部門是各級(jí)水行政主管部門或水土保持專門機(jī)構(gòu)；但水土保持涉及林業(yè)部門的植樹造林、防沙治沙、石漠化治理、退耕還林還草，國(guó)土部門的山地災(zāi)害防治、土地整治、基本農(nóng)田保護(hù)與管理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，農(nóng)業(yè)部門的保護(hù)性耕作、草原草場(chǎng)管理，環(huán)境保護(hù)部門的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等多項(xiàng)工作。水利部門各業(yè)務(wù)領(lǐng)域也存在與水土保持工作的配合問(wèn)題，如中小河流整治與小流域治理、重要水源地保護(hù)與清潔小流域建設(shè)、山洪災(zāi)害防治與水土保持等。各級(jí)地方政府都應(yīng)積極協(xié)調(diào)各有關(guān)部門，做好與水土保持相關(guān)工作，并整合項(xiàng)目與資金，提高投資效益。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和單位則要根據(jù)職責(zé)分工，密切配合，在各自的規(guī)劃計(jì)劃編制、政策實(shí)施、項(xiàng)目安排等方面對(duì)水土保持工作予以積極支持，有條件的省市應(yīng)建立相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制，處理部門間的關(guān)系。水利部門內(nèi)部也應(yīng)搞好協(xié)調(diào)配合。總之，要做加法、不要做減法，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)確定的各項(xiàng)目標(biāo)與任務(wù)。

3.3 政府與企業(yè)及公眾的關(guān)系

我國(guó)的水土流失防治工作包括以小流域綜合治理為主的生態(tài)建設(shè)工作和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失治理與監(jiān)管工作。

首先，水土保持頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)不僅需要各級(jí)政府不斷加大防治投資力度，同時(shí)，廣大農(nóng)民也應(yīng)根據(jù)“誰(shuí)治理，誰(shuí)受益”的原則，在國(guó)家和地方政府的支持下，進(jìn)行投勞投工，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)緊密結(jié)合起來(lái)，各級(jí)地方政府在編制水土保持工程實(shí)施規(guī)劃或方案時(shí)，應(yīng)征求群眾意見，積極采取開放式和參與式的規(guī)劃編制方式，使水土保持成為群眾的自覺(jué)行動(dòng)，只有這樣才能將工程真正付諸實(shí)施。第二，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)“誰(shuí)破壞，誰(shuí)治理”的原則，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)期間造成的水土流失進(jìn)行防治，各級(jí)政府應(yīng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位加強(qiáng)監(jiān)管，緊緊抓住水土保持方案編制的審批與監(jiān)督落實(shí)這一環(huán)節(jié)，使每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目按照“三同時(shí)”制度開展水土保持工作。

同時(shí)，政府還應(yīng)積極進(jìn)行科學(xué)普及和宣傳，不斷提高公眾的水土保持意識(shí)，形成良好社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

3.4 區(qū)域間、流域內(nèi)及城鎮(zhèn)與農(nóng)村的關(guān)系

水土保持是一項(xiàng)面上工作，涉及自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等諸多方面，因此必須處理區(qū)域間、流域內(nèi)及城鎮(zhèn)與農(nóng)村的關(guān)系。

處理好區(qū)域間關(guān)系，因地制宜，分區(qū)施策。我國(guó)國(guó)土面積大，東西部、南北方的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件有著明顯差異，水土流失類型與形式多樣、侵蝕強(qiáng)度與程度不等，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不平衡性導(dǎo)致不同區(qū)域水土資源開發(fā)、利用、保護(hù)的需求也不同，因而水土流失防治途徑不同，技術(shù)體系相差較大。即使在同一區(qū)域或流域內(nèi)水土流失的狀況也不盡相同，水土保持設(shè)施所發(fā)揮的功能也不同。據(jù)此，全國(guó)水土保持規(guī)劃將我國(guó)陸域（不含臺(tái)灣、香港和澳門）劃分為8個(gè)一級(jí)區(qū)、40個(gè)二級(jí)區(qū)、115個(gè)三級(jí)區(qū)，明確不同區(qū)域的水土保持發(fā)展方向和重點(diǎn)，為了因地制宜、分區(qū)施策，使水土保持更好地與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局相吻合。各地方綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，以達(dá)到更加符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，更好地將各項(xiàng)措施落實(shí)到位的目的。

正確處理區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)的與不發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系，處理流域上游保護(hù)與下游開發(fā)利用的關(guān)系：對(duì)不發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央與地方應(yīng)給予優(yōu)惠政策，加大投資補(bǔ)助，并把扶貧與水土保持緊密結(jié)合起來(lái)；要處理好流域內(nèi)上下游的保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系問(wèn)題，中央和地方各級(jí)政府應(yīng)加大力度開展水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體制研究，積極開展試點(diǎn)工作，制定政策，使生態(tài)補(bǔ)償常態(tài)化。目的是由位于流域下游優(yōu)化開發(fā)的發(fā)達(dá)地區(qū)提供資金，補(bǔ)償給流域上游的欠發(fā)達(dá)地區(qū)用于對(duì)上游地區(qū)江河源頭區(qū)和重要水源地的預(yù)防保護(hù)與局部治理工作。

處理好城鎮(zhèn)與農(nóng)村的關(guān)系，特別是市區(qū)與城郊及周邊農(nóng)村的關(guān)系。改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度不斷加快，到2015年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)56％。不斷提速給城鎮(zhèn)化帶來(lái)了一系列問(wèn)題，即使在自然條件相對(duì)一致的地區(qū)，城鎮(zhèn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入差距仍在不斷擴(kuò)大。城鎮(zhèn)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)主要依賴二、三產(chǎn)業(yè)，生活水平較高；而廣大農(nóng)村生產(chǎn)條件差和生活水平低，經(jīng)濟(jì)收入主要來(lái)源仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我國(guó)82％的水土流失面積分布在山丘區(qū)的貧困農(nóng)村，特別是中西部地區(qū)；因此，必須充分發(fā)揮水土保持在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)作用，把水土保持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)高度結(jié)合起來(lái)，才能不斷提高土地收益。要著力于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極發(fā)展農(nóng)村生態(tài)觀光、設(shè)施農(nóng)業(yè)觀光、模式種植業(yè)等有特色產(chǎn)業(yè)；必須處理好城鎮(zhèn)與農(nóng)村的關(guān)系，特別是城鎮(zhèn)周邊的城郊地段的城市供水水源地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，這些都需要強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。應(yīng)以縣為單元實(shí)施縣內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不斷加大農(nóng)村水土保持投入，有效推動(dòng)農(nóng)村清潔小流域建設(shè)，保護(hù)好城鎮(zhèn)周邊生態(tài)，保護(hù)好城鎮(zhèn)的供水水源地。

3.5 預(yù)防、治理和監(jiān)管的關(guān)系

“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先，因地制宜，綜合防治”是水土保持法的重要原則之一。著力形成我國(guó)水土流失預(yù)防保護(hù)體系，保護(hù)生態(tài)良好或脆弱地區(qū)的植被和地貌植被，禁止超載放牧、墾殖林草等行為。對(duì)林草覆蓋率高、水土流失潛在危險(xiǎn)大的區(qū)域?qū)嵤┓庥Ｗo(hù)；在綠洲邊緣沙漠地帶及水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)地區(qū)實(shí)施封育保護(hù)和局部治理，采取輪封輪牧、圍欄養(yǎng)畜、建設(shè)草庫(kù)侖、舍飼養(yǎng)畜、生態(tài)移民、風(fēng)電及太陽(yáng)能等替代傳統(tǒng)燃料等措施，促進(jìn)傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式向保護(hù)與合理利用草地草場(chǎng)資源的現(xiàn)代化畜牧業(yè)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變，以充分發(fā)揮生態(tài)自然修復(fù)能力，為大范圍植被恢復(fù)創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大林草植被覆蓋，以維護(hù)和增強(qiáng)水土保持功能。對(duì)條件惡劣、不適宜治理的水蝕區(qū)域和沙漠戈壁等無(wú)人區(qū)采取封禁措施；同時(shí)，對(duì)于影響群眾生產(chǎn)生活的水土流失地區(qū)還必須堅(jiān)持開展以小流域?yàn)閱卧木C合治理，合理配置工程、林草、耕作等措施，形成綜合治理體系。即使在預(yù)防保護(hù)為主的地區(qū)，急需并適宜治理的水蝕和風(fēng)蝕地區(qū)、綠洲及其周邊地區(qū)等也應(yīng)進(jìn)行小流域綜合治理。

在做好水土流失預(yù)防與治理工作的同時(shí)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化綜合監(jiān)督管理工作，構(gòu)建上下銜接、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)定嚴(yán)密、切合實(shí)際的水土保持法規(guī)制度體系。加強(qiáng)綜合監(jiān)管能力建設(shè)，提升信息化管理水平，構(gòu)建完善的水土保持政府服務(wù)與公共管理平臺(tái)；完善水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施監(jiān)測(cè)信息化服務(wù)與管理技術(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)水土流失天地一體化動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高綜合監(jiān)管效能。重點(diǎn)對(duì)水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱和具有重要水土保持和生態(tài)功能的區(qū)域，實(shí)行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目與活動(dòng)的管制，對(duì)可能造成水土流失的，采取限制或禁止措施，把好各類項(xiàng)目建設(shè)的水土保持關(guān)，從源頭上嚴(yán)控人為水土流失和生態(tài)破壞。

總之，通過(guò)水土流失綜合防治與有效監(jiān)管，達(dá)到不斷維護(hù)和增強(qiáng)區(qū)域水土保持功能，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，維護(hù)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)當(dāng)?shù)厝罕娚?cái)產(chǎn)和公共設(shè)施安全的目的，形成以治理促保護(hù)，以預(yù)防鞏固治理，以監(jiān)督管理控制人為水土流失的新局面。

3.6 重點(diǎn)與一般的關(guān)系

水土流失防治是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的工作，當(dāng)前我國(guó)綜合國(guó)力尚難做全面均衡治理，應(yīng)按照重點(diǎn)治理、兼顧一般的原則，形成一定時(shí)期內(nèi)重點(diǎn)防治的戰(zhàn)略格局。根據(jù)水土保持法的要求，在全國(guó)水土保持規(guī)劃中，考慮與國(guó)家確定的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)格局的協(xié)調(diào)和銜接，分別劃分23個(gè)國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和17個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)治理區(qū)，重點(diǎn)預(yù)防與重點(diǎn)治理面積分別為43.92萬(wàn)和49.44萬(wàn)km2，并提出“六大預(yù)防帶”（北方邊疆防沙生態(tài)維護(hù)、大興安嶺—長(zhǎng)白山—燕山水源涵養(yǎng)、昆侖山—祁連山水源涵養(yǎng)、青藏高原水源涵養(yǎng)生態(tài)維護(hù)、秦嶺—大別山—天目山水源涵養(yǎng)生態(tài)維護(hù)、武陵山—南嶺生態(tài)維護(hù)水源涵養(yǎng)）、“六大治理片”（東北黑土、北方土石山、西北黃土高原、西南紫色土、西南巖溶、南方紅壤）的水土流失重點(diǎn)防治戰(zhàn)略格局［2］，各級(jí)地方人民政府應(yīng)以此為依據(jù)，根據(jù)各地的區(qū)域自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，特別是結(jié)合各地方主體功能區(qū)劃分，開展相應(yīng)工作，劃定各級(jí)重點(diǎn)預(yù)防與重點(diǎn)治理的區(qū)域，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域加大預(yù)防與治理的力度。

同時(shí)，為保證2030年達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還應(yīng)兼顧一般，特別是那些水土流失面積連片分布不大，但局部水土流失嚴(yán)重的貧困區(qū)域、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，要結(jié)合精準(zhǔn)扶貧工作，加大投入力度，著力于解決群眾生產(chǎn)生活問(wèn)題，著力于規(guī)模特色產(chǎn)業(yè)的形成，著力農(nóng)民的增收，將水土保持與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)。

3.7 近期效益與遠(yuǎn)期效益的關(guān)系

水土保持是山區(qū)丘陵區(qū)生態(tài)文明建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性工程，也是相對(duì)其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)見效較慢的一項(xiàng)工作；既是一項(xiàng)生態(tài)保護(hù)工作，也是一項(xiàng)水土資源開發(fā)利用工作；既是一項(xiàng)生產(chǎn)性工作，又是一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工作；是生態(tài)問(wèn)題更是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，有近期效益也有遠(yuǎn)期效益：因此，既不能有一蹴而就的思想，也不能因此而偏廢，必須把二者結(jié)合起來(lái)。

我國(guó)82％的水土流失面積分布在山區(qū)丘陵區(qū)，這些地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件差，交通不便、靠天吃飯、人畜飲水困難、農(nóng)民收入水平低，大多數(shù)是小農(nóng)戶生產(chǎn)方式，尚未形成規(guī)模產(chǎn)業(yè)；因此，必須將水土流失綜合治理與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，在實(shí)施坡改梯、坡面水系、溝道治理、水土保持造林種草的同時(shí)，將改善當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活條件放在突出位置，配套建設(shè)生產(chǎn)和田間道路，將造林種草、經(jīng)濟(jì)林果建設(shè)與當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展等結(jié)合起來(lái)，通過(guò)政府投入的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資金投入，形成規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代化方向，實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的能力。同時(shí)，應(yīng)各地區(qū)主導(dǎo)水土保持功能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，結(jié)合人民群眾生態(tài)、景觀、環(huán)境新期盼，采取符合實(shí)際的綜合治理模式，如城市重要供水水源保護(hù)地區(qū)，加大生態(tài)清潔流域建設(shè)，著力于控制面源污染：在城郊或具有良好自然條件的地區(qū)，根據(jù)旅游城需求，將水土保持與景觀建設(shè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、宜居舒適生活環(huán)境建設(shè)等結(jié)合起來(lái)，著力于生態(tài)環(huán)境的改善與特色產(chǎn)業(yè)的打造；在高山峽谷易發(fā)生山洪災(zāi)害的地區(qū)將水土保持與泥石流防治、中小河流整治等結(jié)合起來(lái)，著力保護(hù)當(dāng)?shù)厝罕娚?cái)產(chǎn)和公共設(shè)施安全?？傊?，應(yīng)做到“生態(tài)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，近期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益相結(jié)合”。對(duì)于困難地區(qū)立足于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為規(guī)模產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，在開發(fā)利用中保護(hù)，以開發(fā)利用促進(jìn)保護(hù)；對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)應(yīng)更加注重生態(tài)需求和生活質(zhì)量提升需求，使小流域綜合治理發(fā)揮“促進(jìn)增收、保護(hù)水源、保障安全、改善生態(tài)”的作用。

全國(guó)水土保持規(guī)劃在項(xiàng)目安排和技術(shù)要求方面已充分考慮上述問(wèn)題，各級(jí)各類的規(guī)劃應(yīng)據(jù)此進(jìn)一步細(xì)化，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀簧鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，合理確定水土流失防治方向、具體項(xiàng)目、投資分?jǐn)偱c去向，既讓農(nóng)民群眾生產(chǎn)上、生活上和心理上得到滿足，又使山丘區(qū)生產(chǎn)發(fā)展和生態(tài)改善同步發(fā)展，這樣才能做到可持續(xù)發(fā)展。

4 關(guān)于落實(shí)水土保持頂層設(shè)計(jì)的建議

水土保持可以說(shuō)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略性的工作，全國(guó)水土保持規(guī)劃是我國(guó)今后一段時(shí)期貫徹落實(shí)水土保持法，開展各項(xiàng)水土保持工作的重要依據(jù)，也是一張美好的發(fā)展藍(lán)圖和行動(dòng)指南，對(duì)于加快水土流失防治步伐、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)意義重大。在充分認(rèn)識(shí)到實(shí)施過(guò)程中碰到的困難的基礎(chǔ)上，處理好上述若干重大關(guān)系問(wèn)題，才能達(dá)到預(yù)期之目的；因此提出以下建議。

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制

在國(guó)務(wù)院各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與指導(dǎo)下，各級(jí)人民政府應(yīng)將水土保持作為本地區(qū)生態(tài)文明一項(xiàng)重要內(nèi)容，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。水利、發(fā)展與改革、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多部門應(yīng)建立有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，以便有關(guān)部門按照職責(zé)分工，各司其職、強(qiáng)化責(zé)任、加強(qiáng)溝通、通力合作，完成規(guī)劃確定的目標(biāo)。應(yīng)將涉及國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的縣（市、區(qū)）作為工作的核心，抓好目標(biāo)制訂和任務(wù)落實(shí)，水利部門要牽頭各有關(guān)部分對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行全面監(jiān)督檢查和考核評(píng)估。

4.2 抓好地方各級(jí)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)防治任務(wù)

規(guī)劃實(shí)施重在按照總體布局、戰(zhàn)略格局和重點(diǎn)項(xiàng)目的安排，將具體任務(wù)層層分解下去，做出更為詳細(xì)的實(shí)施規(guī)劃并加以實(shí)施；因此，各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)全國(guó)水土保持規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)，結(jié)合地方實(shí)際情況，進(jìn)行分解落實(shí)，要突出區(qū)域特色和重點(diǎn)，加快推進(jìn)并完成地方水土保持綜合規(guī)劃，并納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)要同步組織制訂更為具體的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施方案，以重點(diǎn)項(xiàng)目為突破口，帶動(dòng)水土流失防治工作全面開展。根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，各級(jí)地方政府也應(yīng)積極協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各有關(guān)部門，做好水土保持相關(guān)項(xiàng)目的資金整合工作，發(fā)展規(guī)模產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)、高效產(chǎn)業(yè)，以激發(fā)群眾的積極性，提高投資效益。

4.3 進(jìn)一步完善投入機(jī)制，加大水土保持投入力度

水土保持規(guī)劃的實(shí)施重在地方。地方各級(jí)政府應(yīng)在防治水土流失中發(fā)揮主導(dǎo)作用，繼續(xù)支持水土保持工作，根據(jù)國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃確定的任務(wù)以及安排的水土保持經(jīng)費(fèi)，落實(shí)好地方配套經(jīng)費(fèi)，并納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保滿足區(qū)域水土保持工作的需要和完成規(guī)劃任務(wù)。同時(shí)，各級(jí)人民政府應(yīng)逐步建立并完善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的水土保持投入機(jī)制，利用國(guó)家資金和本級(jí)水土保持補(bǔ)償費(fèi)，落實(shí)有關(guān)稅收優(yōu)惠，資金和技術(shù)支持等，撬動(dòng)社會(huì)資本積極投入水土流失治理，擴(kuò)大治理規(guī)模，形成政府、企業(yè)、農(nóng)民、社會(huì)力量共同防治水土流失的新局面，全面完成全國(guó)水土保持規(guī)劃確定的戰(zhàn)略目標(biāo)。

［1］ 許耀桐.頂層設(shè)計(jì)內(nèi)涵解讀與首要任務(wù)分析［J］.人民論壇，2012（6）：8. Xu Yaotong.Connotations of top-level design and analysis priorities［J］.Peoples Forum，2012（6）：8.（in Chinese）

［2］ 魯勝力，王治國(guó)，張超.努力構(gòu)建我國(guó)水土保持生態(tài)建設(shè)新格局［J］.中國(guó)水土保持，2015（12）：21. Chen Wei，Wang Zhiguo，Ji Qiang.Building a new pattern of ecological construction of soil and water conservation in China［J］.Soil and Water Conservation in China，2015（12）：21.（in Chinese）

Several thoughts on the im portant relationships in top-level design of soil and water conservation in China

Wang Zhiguo，Zhang Chao，Wang Chunhong

（Water Resources and Hydropower Planning and Design General Institute，the Minister of Water Resources，100120，Beijing，China）

［Background］Soil and water conservation involves agriculture，forestry，water，land，environmental protection and other departments as well as production and construction industries，the tasks related to it are arduous and relationships in the design of it are complicated，thus its top-level design is crucial.The top-level design of soil and water conservation means a complete set of solutions，i.e.，building soil and water conservation planning system from top to bottom under the guidance of soil and water conservation plan，and ultimately achieving the established long-term strategic goals and tasks through continuous coordination of the various relationships and adjustment of programs implementation.［Methods］“National Soil and Water Conservation Plan（2015- 2030）”was approved by the State Council in 2015，in which the objectives and tasks of soil and water conservation were defined. Accordingly in this paper，for the new situation and new problems faced by soil and water conservation，the characteristics of region，sector，and field in soil and water conservation is examined，the important relationships between central and local government，department and field，intra-regional and regional，economic and ecology，as well as preservation and utilization are scientifically analyzed.［Results］Countermeasures and suggestions of implementing the top-level design of soil and water conservation and implementing hierarchically National Soil and Water Conservation Plan（2015- 2030）are put forward，focus is to establish mechanisms for coordination and cooperation between the relevant departments，to establish and improve the system of soil and water conservation in China，to implement the objectives and tasks of soil erosion control，and to improve and expand investment mechanism.［Conclusions］Soil and water conservation is a systematic project and a long-term strategic work.National Soil and Water Conservation Plan（2015- 2030）is an important basis of implementing the law of PRC on water and soil conservation，and launching the soil and water conservation work in the coming period；it is also a solid development blue print and guide to action，has great significance for speeding up the pace of soil erosion control and promoting ecological civilization.

soil and water conservation；top-level design；soil and water conservation planning

S157

A

1672-3007（2016）05-0145-06

10.16843/j.sswc.2016.05.019

2016- 09- 12

2016- 10- 08

項(xiàng)目名稱：水利部前期項(xiàng)目——全國(guó)水土保持規(guī)劃編制

王治國(guó)（1963—），男，教授，博士。主要研究方向：水土保持規(guī)劃，設(shè)計(jì)與管理。E-mail：wangzhiguo@giwp.org. cn