淺議風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在《土壤污染防治法》中的構(gòu)建

袁　炯

（海南大學(xué)海南?？?70100）

淺議風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在《土壤污染防治法》中的構(gòu)建

袁炯

（海南大學(xué)海南?？?70100）

今年“兩會(huì)”期間，陳吉林在答記者關(guān)于解決土壤污染問(wèn)題時(shí)強(qiáng)調(diào)逐步推動(dòng)土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)?？梢灶A(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防將是土壤污染防治中的重要環(huán)節(jié)，在《土壤污染防治法》中如何構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則關(guān)系著《“十三五”環(huán)保思路和目標(biāo)任務(wù)》的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)乎整個(gè)生態(tài)中國(guó)的建設(shè)。通過(guò)對(duì)我國(guó)環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用及存在問(wèn)題的分析以及對(duì)環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的域外適用現(xiàn)狀及有益經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，提出構(gòu)建我國(guó)土壤污染防治法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的建議。

土壤污染防治法；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；環(huán)境影響評(píng)價(jià)

目前我國(guó)的土壤污染已經(jīng)威脅到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人體健康，全國(guó)約有19.4%的耕地調(diào)查樣點(diǎn)超過(guò)土壤環(huán)境質(zhì)量限量標(biāo)準(zhǔn)。在土壤污染問(wèn)題異常嚴(yán)峻的現(xiàn)狀下，頒布《土壤污染防治法》成為迫切要求。在今年“兩會(huì)”期間，傅瑩在答記者關(guān)于環(huán)保立法的相關(guān)問(wèn)題時(shí)表示，水污染防治法、土壤污染防治法都已經(jīng)在立法規(guī)劃當(dāng)中。2016年年初，陳吉林在《“十三五”環(huán)保思路和目標(biāo)任務(wù)》中提出“在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面，重點(diǎn)重金屬污染物排放強(qiáng)度下降，突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量下降。在生態(tài)保護(hù)方面，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣域生態(tài)狀況持續(xù)提升”的目標(biāo)。3月11日，陳吉林在“兩會(huì)”答記者關(guān)于解決土壤污染問(wèn)題時(shí)表示“通過(guò)試點(diǎn)示范，建立適合我們國(guó)家自己的污染治理的技術(shù)體系，逐步推動(dòng)土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)。”可以預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防將是土壤污染防治中的重要環(huán)節(jié)，在《土壤污染防治法》中如何構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則關(guān)系著《“十三五”環(huán)保思路和目標(biāo)任務(wù)》的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)乎整個(gè)生態(tài)中國(guó)的建設(shè)。

1　我國(guó)環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防問(wèn)題

1.1風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)內(nèi)環(huán)境法領(lǐng)域的適用

2014年4月24日修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的原則，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等都有相關(guān)規(guī)定，與土壤聯(lián)系最為密切的是國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《工作安排》，明確指出嚴(yán)格控制新增土壤污染、確定土壤環(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域、強(qiáng)化被污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制、開展土壤污染治理與修復(fù)、提升土壤環(huán)境監(jiān)管能力和加快土壤環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)等，是中國(guó)今后土壤環(huán)境保護(hù)工作的主要任務(wù)。但是我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境法上仍停留在“原則性”的狀態(tài)，相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制并未建立健全，具體的操作標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范都沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。

1.2風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的國(guó)內(nèi)環(huán)境法適用中存在的問(wèn)題

“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的原則作為我國(guó)環(huán)境法領(lǐng)域的基本原則，被廣泛適用于各個(gè)法律法規(guī)中，但是在具體規(guī)定中，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容上往往有“治”而無(wú)“防”。一方面，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的重要體現(xiàn)在我國(guó)沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，主要表現(xiàn)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的運(yùn)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)建立該制度時(shí)提出的目標(biāo)，沒(méi)有達(dá)到使用科學(xué)方法和技術(shù)手段，對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度的要求。另一方面，污染物總量控制制度作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在環(huán)境法中的另一項(xiàng)有益應(yīng)用，卻由于在《環(huán)境保護(hù)法》中沒(méi)有與之相應(yīng)的規(guī)定而被束之高閣，由于缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)和統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)，使得總量控制制度在實(shí)踐中并沒(méi)有被真正的使用。

2　環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則經(jīng)驗(yàn)

2.1環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的域外適用現(xiàn)狀

2.1.1風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在美國(guó)的適用

美國(guó)先后出臺(tái)了《清潔空氣法》《清潔水法》《瀕危物種法案》《污染防治法》除此以外，美國(guó)還形成了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移及風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)權(quán)衡的方法。在實(shí)際操作中，美國(guó)注重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和管理，同時(shí)美國(guó)提出的科學(xué)不確定性和風(fēng)險(xiǎn)閥值也為處理科學(xué)不確定性的情況提供了很好的參考辦法。在Benzene案以前，美國(guó)政府相信科學(xué)不確定作為風(fēng)險(xiǎn)證明已經(jīng)是保證立法的足夠原因，但是該案中，最高法院認(rèn)為職業(yè)安全與衛(wèi)生部在沒(méi)有出示任何數(shù)據(jù)證明的情況下改變苯的職業(yè)接觸標(biāo)準(zhǔn)是建立在一系列假設(shè)而不是科學(xué)的基礎(chǔ)上，犯了過(guò)度保護(hù)的錯(cuò)誤。隨著實(shí)踐的不斷深入，美國(guó)還形成了舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移、成本效益分析、風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡等實(shí)施方法，并注重公眾參與。這些方法都使得美國(guó)在同歐盟、瑞典等相比時(shí)顯得更加的理性和務(wù)實(shí)。

2.1.2風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在日本的適用

如果說(shuō)美國(guó)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防上著重于宏觀體制并形成一套有序的工作方法的話，那么日本對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防則更著眼于具體而有效的操作。上世紀(jì)60年代，急于走出戰(zhàn)后陰影，重振經(jīng)濟(jì)的日本成為了“世界公害大國(guó)”，但1971年起，日本先后制定和修改了14項(xiàng)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主要理念的環(huán)保法律，其中最能體現(xiàn)這一原則的是污染物總量控制制度。從1974年開始在污染特別嚴(yán)重的地區(qū)開始實(shí)施污染物總量控制并取得良好的效果。

2.2環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的域外適用的有益經(jīng)驗(yàn)

2.2.1成本效益分析

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的前瞻性要求人們?cè)诳茖W(xué)認(rèn)知還未完全證實(shí)行為與損害結(jié)果之間的因果聯(lián)系前，就要采取防止污染和損害造成不可逆轉(zhuǎn)影響的行動(dòng)，這就可能產(chǎn)生兩種結(jié)果：所采取的措施是不必要的或者環(huán)境損害沒(méi)有預(yù)期的大，這不然導(dǎo)致管理資源的浪費(fèi)和管理成本的增加。為此大多數(shù)國(guó)際條約都規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防采取的行動(dòng)必須符合成本效益。在這個(gè)問(wèn)題上美國(guó)的做法值得借鑒，不僅要求對(duì)成本效益進(jìn)行分析，而且對(duì)預(yù)防行為的替代方案也要進(jìn)行審查。這就嚴(yán)格控制了采取行動(dòng)而產(chǎn)生的成本，在行動(dòng)成本與行動(dòng)結(jié)果之間尋求到相對(duì)合理的效益平衡。

2.2.2安全閥值

在固有的時(shí)間和空間內(nèi)，人類的認(rèn)識(shí)受到生產(chǎn)力水平的限制，對(duì)事物的認(rèn)識(shí)具有局限性，科學(xué)無(wú)法為人們提供絕對(duì)精準(zhǔn)的答案，甚至以為參數(shù)的不定性、系統(tǒng)和方法論的不定性、政治或經(jīng)濟(jì)因素的不定性都會(huì)導(dǎo)致科學(xué)結(jié)論的不定性。這就需要在不定環(huán)境中設(shè)定一個(gè)相對(duì)有效安全閥值，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)比例的高低而上下浮動(dòng)相應(yīng)的安全閥值，為是否采取行動(dòng)提供支持。美國(guó)的Benzene案就是這方面的經(jīng)典案例，在該案以前，美國(guó)政府相信科學(xué)不確定作為風(fēng)險(xiǎn)證明已經(jīng)是保證立法的足夠原因，但是該案中，最高法院認(rèn)為職業(yè)安全與衛(wèi)生部在沒(méi)有出示任何數(shù)據(jù)證明的情況下改變苯的職業(yè)接觸標(biāo)準(zhǔn)是建立在一系列假設(shè)而不是科學(xué)的基礎(chǔ)上，犯了過(guò)度保護(hù)的錯(cuò)誤。

2.2.3公眾參與

美國(guó)行政程序法規(guī)定授權(quán)立法的機(jī)構(gòu)必須正式頒布法規(guī)以確保擬議的法規(guī)在最后定稿前被公示并征求了公眾意見(jiàn)，被稱為通告和評(píng)論的規(guī)則制定。美國(guó)環(huán)保局規(guī)定每一項(xiàng)涉及公眾參與的事業(yè)，相關(guān)利益方之間必須共享信息，并召開研討會(huì)來(lái)擴(kuò)大參與范圍。

3　構(gòu)建我國(guó)土壤污染防治法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

3.1制定可行的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防實(shí)施辦法

由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的最大難度在于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，因此在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理之前都要先設(shè)定一個(gè)合理的安全閥值，綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)行為對(duì)環(huán)境和公共健康的影響。具體的說(shuō)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較大的行為實(shí)施嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，而對(duì)危害程度低但帶來(lái)高收益的行為實(shí)施較為寬松的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。在舉證責(zé)任上可以沿用《侵權(quán)責(zé)任法》的歸責(zé)原則，由行為的提出者或?qū)嵤┱哓?fù)擔(dān)對(duì)環(huán)境和公共健康無(wú)嚴(yán)重的或不可逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)的舉證責(zé)任，因?yàn)樗麄冊(cè)谛袨榘l(fā)生前已經(jīng)掌握了大量的相關(guān)資料，可以有效避免信息不對(duì)稱，而且有利于節(jié)省社會(huì)資源。

3.2完善與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度相關(guān)的實(shí)體制度

3.2.1落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

雖然我國(guó)在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《規(guī)劃影響評(píng)價(jià)條例》中規(guī)定了關(guān)于規(guī)劃得影響評(píng)價(jià)制度，但是對(duì)與完整的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度而言，這個(gè)評(píng)價(jià)條例還有待完善。對(duì)于真正的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，筆者認(rèn)為其評(píng)價(jià)范圍還應(yīng)包括法規(guī)和政策，這樣才能真正做到從源頭上預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)中需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的“規(guī)劃”往往是由各級(jí)政府出臺(tái)的，而環(huán)評(píng)的審查機(jī)構(gòu)也是各級(jí)政府或相關(guān)職能部門，這就出現(xiàn)了自審自批的弊端。所以改變環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查方式也是落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。建立可替代方案制度。由行為的提出者或?qū)嵤┱邔?duì)行為提出可替代性方案并對(duì)可替代性方案進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將更有利于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作用的發(fā)揮。

3.2.2落實(shí)污染物總量控制制度

污染物總量控制制度在我國(guó)各種單行法中都有規(guī)定，但是這些單行法位階較低效力較小，散于各個(gè)方面不便于污染物總量控制的整體操作。在這方面我國(guó)可充分借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，排出口總量控制適用于全國(guó)范圍，而區(qū)域總量控制則要求確定污染物的排放總量、確定總量削減計(jì)劃、向各排出單位分配排放量和削減總量額度。在具體操作中可依托排污許可交易制度并借由各種排污交易市場(chǎng)促使企業(yè)事業(yè)單位自覺(jué)積極履行節(jié)能義務(wù)。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)制定出于總量控制制度相配套的計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)，將節(jié)能目標(biāo)納入行政考核的范圍。制定相關(guān)計(jì)劃并將信息公開化，既有利于明晰污染物總量控制的任務(wù)又有利于公眾參與監(jiān)督，擴(kuò)大公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)有利于污染物總量制度的落實(shí)。制定與之相關(guān)的配套標(biāo)準(zhǔn)，可以保證在總量控制制度在實(shí)施過(guò)程中的規(guī)范化和程序化，只有建立一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)才能保障污染物總量控制的全面監(jiān)測(cè)。最后將污染物總量控制目標(biāo)納入行政考核范圍，是立足于我國(guó)國(guó)情提出的建議，在以行政手段為主導(dǎo)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的國(guó)家，將環(huán)境目標(biāo)納入行政考核范圍是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的有效手段，相關(guān)單位運(yùn)動(dòng)用各種行政手段，動(dòng)用各種行政資源來(lái)保證環(huán)境目標(biāo)的達(dá)成，在我國(guó)用這種方式來(lái)實(shí)施污染物總量控制是最符合成本效益的。

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[5]駱永明.中國(guó)土壤環(huán)境污染態(tài)勢(shì)及預(yù)防、控制和修復(fù)策略.環(huán)境污染與防治,2009,12.