水利工程的總承包之路探析

吳福清

（安徽省水利水電勘測設(shè)計院，230088，合肥）

水利工程的總承包之路探析

吳福清

（安徽省水利水電勘測設(shè)計院，230088，合肥）

水利；勘察設(shè)計；建設(shè)項目；工程總承包

2016年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（以下簡稱 《若干意見》），對于勘察設(shè)計企業(yè)進一步發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢、延伸產(chǎn)業(yè)鏈、轉(zhuǎn)型升級、服務(wù)好“一帶一路”戰(zhàn)略具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。筆者就此問題進行探討分析,以期水利工程總承包工作借此機會得到較快發(fā)展。

一、《若干意見》的主要內(nèi)容

1.優(yōu)先采用工程總承包模式

進一步明確了工程總承包的概念，即工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的設(shè)計、采購和施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。工程總承包一般采用設(shè)計—采購—施工總承包或者設(shè)計—施工總承包模式。強調(diào)建設(shè)單位應(yīng)本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應(yīng)當積極采用工程總承包模式。

2.工程總承包項目的發(fā)包管理

建設(shè)單位可以依法采用招標或直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)，可以采用綜合評估法評標，采用總價合同或成本加酬金合同，在完成可研、方案設(shè)計或初步設(shè)計完成后發(fā)包。

3.工程總承包項目的承包管理

工程總承包企業(yè)應(yīng)當具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應(yīng)的財務(wù)、風險承擔能力，同時具有相應(yīng)的組織機構(gòu)、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。工程總承包項目經(jīng)理應(yīng)當取得工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格或高級專業(yè)技術(shù)職稱，擔任過總承包項目經(jīng)理、設(shè)計項目負責人或施工項目經(jīng)理，熟悉工程建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)和標準，同時具備相應(yīng)工程業(yè)績。工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)許可范圍內(nèi)自行實施設(shè)計和施工，也可以按合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意，直接將工程項目的設(shè)計或者施工擇優(yōu)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)，嚴禁轉(zhuǎn)包和違法分包。

4.工程總承包項目的監(jiān)督管理

工程總承包企業(yè)按照合同約定向建設(shè)單位出具履約擔保，建設(shè)單位向工程總承包企業(yè)出具支付擔保。按照法規(guī)規(guī)定進行施工圖設(shè)計文件審查的工程總承包項目，可以根據(jù)實際情況按照單體工程進行施工圖設(shè)計文件審查。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門可以根據(jù)工程總承包合同及分包合同確定的設(shè)計、施工企業(yè)，依法辦理建設(shè)工程質(zhì)量、安全監(jiān)督和施工許可等相關(guān)手續(xù)。承擔項目施工的企業(yè)應(yīng)取得安全生產(chǎn)許可證。工程總承包企業(yè)對項目的質(zhì)量、安全全面負責，應(yīng)當組織分包企業(yè)配合建設(shè)單位完成工程竣工驗收，簽署工程質(zhì)量保修書。

二、水利工程總承包面臨的問題

1.對工程總承包的地位和作用的認識有待提高

由于我國的工程建設(shè)監(jiān)管體制的特殊性，行業(yè)管理的特色非常明顯，工程總承包在不同的行業(yè)差距很大，工程總承包還沒有在法律法規(guī)層面正式進入工程建設(shè)管理體系。

2.《若干意見》的執(zhí)行力不強

《若干意見》的內(nèi)容多是建議性的，約束性較弱，采用了“可以”的語氣，不具強制性。

3.支付擔保的可操作性需要深入探討

水利工程主要是政府財政投資項目，列入政府預(yù)算項目是否需要支付擔保?如何實現(xiàn)支付擔保?相應(yīng)的是否可以取消履約擔保或降低擔保金額?履約擔保和支付擔保是否可以一律采用保函形式?這些問題需要進行深入探討。

4.水利勘察設(shè)計單位的供給側(cè)改革不到位

一是水利勘察設(shè)計任務(wù)較為飽滿，人力資源受到限制；二是大部分水利勘察設(shè)計單位屬事業(yè)性質(zhì)或國有企業(yè)性質(zhì)，員工收入受到限制；三是大部分水利勘察設(shè)計單位的機構(gòu)設(shè)置、人才素質(zhì)、管理制度等難以適應(yīng)工程總承包的需要。

5.風險分擔機制不合理

由于水利工程普遍存在投資大、工期長、技術(shù)條件復(fù)雜、風險難以把握等特點，工程總承包項目的風險分擔機制非常重要。從現(xiàn)行的工程建設(shè)體制看，初步設(shè)計概算是項目投資執(zhí)行的依據(jù)，因此，初步設(shè)計完成后開展工程總承包招標較為合適。但是，如果初步設(shè)計單位不能中標，那就意味著初步設(shè)計單位損失巨大。如果從可研后開展工程總承包，由于勘察設(shè)計深度限制，風險把握不足，設(shè)計方案、工期、造價等存在很大的不確定性，會給后期工程總承包的實施帶來較大影響。

三、對策建議

1.提高認識，完善法制建設(shè)

工程總承包是國際通行的建設(shè)項目組織實施方式。大力推進工程總承包，有利于提高項目可研和初步設(shè)計深度，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工等各階段工作的深度融合，提高工程建設(shè)水平；有利于發(fā)揮工程總承包企業(yè)的技術(shù)和管理優(yōu)勢，促進企業(yè)做優(yōu)做強，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，更好服務(wù)于“走出去”戰(zhàn)略。加快法制建設(shè)，要像推行項目法人責任制、招標承包制和建設(shè)監(jiān)理制（簡稱“三制”）那樣，推行建設(shè)項目工程總承包制，切實把工程總承包落到實處。同時，也要考慮項目特點，對于點多、面廣、線長，投資規(guī)模巨大，涉及行業(yè)較多的項目，要慎重選擇采用。

2.加強協(xié)調(diào)，完善擔保體制

支付擔保在我國工程建設(shè)領(lǐng)域是第一次提出，是很大的進步。作為通行的國際慣例，支付擔保要落地需要政府主管部門進一步協(xié)調(diào)相關(guān)政策，特別是在當前買方市場的環(huán)境下，應(yīng)在相關(guān)招標投標等監(jiān)管法規(guī)方面加以貫徹。但是，對于政府列入預(yù)算的投資項目，可以變通處理，因為列入預(yù)算本身就是一種擔保。同時，隨著社會誠信體系的不斷完善，為降低擔保成本，應(yīng)該采用銀行保函形式，而不用現(xiàn)金擔保。

3.加快改革，完善機制建設(shè)

我們應(yīng)該利用現(xiàn)在的有利條件，搶抓機遇，加快人才培養(yǎng)，開展技術(shù)、管理能力儲備，為轉(zhuǎn)型升級做好準備。及時調(diào)整和完善企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、專業(yè)設(shè)置和人員結(jié)構(gòu)，形成集設(shè)計、采購和施工等各階段項目管理于一體，技術(shù)與管理密切結(jié)合，具有工程總承包能力的組織體系。

要高度重視項目經(jīng)理和從事項目控制、設(shè)計管理、采購管理、施工管理、合同管理、質(zhì)量安全管理和風險管理等方面人才的培養(yǎng)，建立工程總承包人才支撐體系。

要不斷完善包括技術(shù)標準、管理標準，質(zhì)量、職業(yè)健康安全和環(huán)境管理體系等工程總承包項目管理體系；加強對分包企業(yè)的跟蹤、評估和管理，充分利用市場優(yōu)質(zhì)資源；積極利用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，建立與工程總承包管理相適應(yīng)的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，完善相關(guān)數(shù)據(jù)庫，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析和管控水平，建立健全適應(yīng)工程總承包需要的智能化信息管理體系。

4.加強監(jiān)管，合理分擔風險

盡管目前取消了勘測設(shè)計收費標準，但在實際操作中原收費標準仍是有關(guān)概（估）算、限制價等編制的依據(jù)，以及投標報價的參考。由于原水利工程勘測設(shè)計收費標準在階段劃分比例方面的不合理，造成在可研和初設(shè)階段（簡稱前期工作）的收費比例與實際工作量不相匹配，而且水利工程前期工作內(nèi)容繁雜，技術(shù)難度大，時間緊，費用難以落實。因此，水利工程勘測設(shè)計單位對前期工作不感興趣，希望能夠承擔后期招標和施工圖階段的勘測設(shè)計工作。在實際工作中，往往是通過招標和施工圖階段的勘測設(shè)計收費補充前期工作收費的不足。所以，主管部門應(yīng)加強測算和評估，及時調(diào)整不同設(shè)計階段的收費比例，適當調(diào)增前期工作的收費比例，合理分擔收費風險，保障水利工程總承包順利推進。

四、結(jié) 語

工程總承包在化工、水電、冶金等行業(yè)已經(jīng)取得了很好的業(yè)績，對推動工程總承包起到了很好的示范和引領(lǐng)作用，既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓。水利行業(yè)的少數(shù)勘察設(shè)計單位也進行了有益的探索。因此，從水利行業(yè)的自身發(fā)展需求看，應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，加快改革步伐，加強頂層設(shè)計，加強與發(fā)展改革、財政、審計和稅務(wù)部門的政策協(xié)調(diào)，使工程總承包在水利行業(yè)結(jié)出更加豐碩的果實。

[1]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見 （建市﹝2016﹞93號）[R]. 2016.

[2]水利部水利工程建設(shè)稽查辦公室.水利基本建設(shè)管理法規(guī)匯編[M].北京:中國計劃出版社，2002.

[3]水利部建設(shè)與管理司.最新水利工程建設(shè)項目招標投標文件匯編[M].北京：中國水利水電出版社，2005.

[4]國家發(fā)展計劃委員會，建設(shè)部.工程勘察設(shè)計收費標準 （2002年修訂本）[M].北京：中國物價出版社，2002.

責任編輯 楊 軼

TV512

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1000-1123（2016）22-0021-02

2016-06-14

吳福清，副總經(jīng)濟師，高級工程師。