水利行業(yè)市場(chǎng)“引資”活力探討

徐鴻燕

（內(nèi)蒙古自治區(qū)水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院，010020，呼和浩特）

水利行業(yè)市場(chǎng)“引資”活力探討

徐鴻燕

（內(nèi)蒙古自治區(qū)水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院，010020，呼和浩特）

水利企業(yè)；PPP；水資源；價(jià)格；市場(chǎng)

國(guó)家大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，積極推進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，作為具有顯著公益性的水利行業(yè)如何加大社會(huì)吸引資本力度，激發(fā)市場(chǎng)活力，需要不斷創(chuàng)新水利工程投資和運(yùn)營(yíng)模式，加大政策研究力度，勇于創(chuàng)新。

一、激發(fā)市場(chǎng)活力“引資”對(duì)水利發(fā)展意義重大

水利行業(yè)資本市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境直接關(guān)系水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資形勢(shì)，直接關(guān)系社會(huì)投資熱情，直接影響全社會(huì)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)水利投資以政府投資為主，未充分發(fā)揮社會(huì)資本作用。PPP模式是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新政府投融資渠道、優(yōu)化社會(huì)資源配置及轉(zhuǎn)移政府部分風(fēng)險(xiǎn)的有效工具，水利行業(yè)引入PPP模式能夠充分發(fā)揮水利工程供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、旅游、航運(yùn)等效益，使政府投資產(chǎn)生杠桿效應(yīng)，有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政投入效果最大化。引入社會(huì)投資使水利建設(shè)項(xiàng)目在資本、技術(shù)、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)各環(huán)節(jié)引入新的管理理念有利于水利行業(yè)改革發(fā)展。

二、目前水利行業(yè)社會(huì)“引資”存在的主要問(wèn)題

1.社會(huì)投資對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目積極性不高

水利建設(shè)項(xiàng)目因水文、地質(zhì)、防汛、征地移民等相關(guān)不可預(yù)見因素較多，導(dǎo)致設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理均存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，并具有顯著的公益性。因此，水利建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)和投資回報(bào)周期長(zhǎng)、不可預(yù)見因素多、財(cái)務(wù)分析結(jié)果難以滿足投資要求，水利建設(shè)項(xiàng)目難以按照常規(guī)市場(chǎng)投資項(xiàng)目進(jìn)行管理，社會(huì)資本投資水利建設(shè)項(xiàng)目積極性不高，導(dǎo)致水利建設(shè)項(xiàng)目吸引社會(huì)投資一直難以取得較大進(jìn)展。例如，個(gè)別水利建設(shè)項(xiàng)目移民投資占項(xiàng)目總投資的90%以上，加上移民工作難度大，導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)增大。

2.水利建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)期以政府投資為主，建管模式亟須改革創(chuàng)新

水利建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)期以來(lái)以政府投資為主，相關(guān)建設(shè)管理模式基本靠政府驅(qū)動(dòng)，建設(shè)管理理念創(chuàng)新步伐緩慢，未形成一整套能夠與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)接的制度體系。水利建設(shè)項(xiàng)目亟須厘清資本、技術(shù)、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)各環(huán)節(jié)各方面權(quán)、責(zé)、利，從而確保財(cái)政投入效果實(shí)現(xiàn)最大化，推進(jìn)水利建管模式創(chuàng)新發(fā)展步伐。

3.水利企業(yè)亟須完善現(xiàn)代化制度

水利企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)以國(guó)有為主，大部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，由于長(zhǎng)期在政府嚴(yán)格監(jiān)管下運(yùn)營(yíng)，未主動(dòng)完善現(xiàn)代化管理制度，沒有做大做強(qiáng)的動(dòng)力和思路，對(duì)水利資源開發(fā)不足，水資源利用效率低，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前大部分水利企業(yè)獲取資金渠道單一，投入與產(chǎn)出不平衡導(dǎo)致企業(yè)很難進(jìn)行良性發(fā)展，而水利企業(yè)發(fā)展遲緩也對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了一定影響，也影響了水利建設(shè)市場(chǎng)的活力。

4.水價(jià)、電價(jià)等政策不能適應(yīng)改革發(fā)展需要

當(dāng)前仍然存在各用水環(huán)節(jié)水價(jià)不合理、水利工程旅游開發(fā)力度不夠、水力發(fā)電定價(jià)機(jī)制不靈活等問(wèn)題，水利建設(shè)項(xiàng)目收益無(wú)法反映水資源的實(shí)際價(jià)值，導(dǎo)致水利建設(shè)項(xiàng)目投入產(chǎn)出嚴(yán)重不平衡，影響了社會(huì)資本投入水利建設(shè)項(xiàng)目的積極性。

三、吸引社會(huì)資本激發(fā)市場(chǎng)活力的政策環(huán)境

當(dāng)前,國(guó)家大力提倡PPP模式。根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)，目前我國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目總量已達(dá)到1萬(wàn)余個(gè)，總投資額已達(dá)到12萬(wàn)億元以上，落地項(xiàng)目已有600多個(gè)。在水利工程領(lǐng)域，國(guó)家出臺(tái)了一系列相關(guān)改革政策，各地政府也逐漸采用PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本來(lái)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)相關(guān)水利項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本的政策環(huán)境不斷完善。

1.國(guó)家大力提倡PPP模式

2014年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門先后印發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）、《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資 〔2014〕2724號(hào)）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政部等部門第25號(hào)令）等一系列政策。2016年，國(guó)家發(fā)展改革委又印發(fā)了 《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)），明確要求各地發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門，切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進(jìn)工作，并作出了具體工作部署，為水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)一步加快實(shí)施PPP創(chuàng)造了良好政策環(huán)境。

2.水利相關(guān)領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式

水利行業(yè)選擇部分重大水利工程作為PPP項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，大力支持水利工程項(xiàng)目引入PPP模式。與水利密切相關(guān)的海綿城市項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》也明確提出要積極推廣PPP、特許經(jīng)營(yíng)等模式，吸引社會(huì)資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。

3.出臺(tái)了一系列優(yōu)惠金融政策

2014年,國(guó)務(wù)院要求農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、重大水利工程的支持力度，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行專門推出了專項(xiàng)過(guò)橋貸款優(yōu)惠政策，為開展水利建設(shè)提供過(guò)渡性資金安排。實(shí)踐證明，過(guò)橋貸款起到了支持水利建設(shè)的作用，僅黑龍江省2015年42個(gè)節(jié)水增糧項(xiàng)目縣使用過(guò)橋貸款足額落實(shí)縣級(jí)配套資金達(dá)1.2億元。

4.國(guó)家積極推進(jìn)水價(jià)改革

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）明確指出“加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)等領(lǐng)域價(jià)格改革，完善市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制”。針對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不健全、價(jià)格水平總體偏低、不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)成本的問(wèn)題，2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，計(jì)劃用10年左右時(shí)間，建立健全合理反映供水成本和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。

四、對(duì)策措施及經(jīng)驗(yàn)做法

①合理劃分水利基礎(chǔ)設(shè)施的公益性和經(jīng)營(yíng)性功能，加大力度吸引社會(huì)資本投資水利建設(shè)項(xiàng)目。水利項(xiàng)目具有顯著公益性，但其發(fā)電、供水、旅游、養(yǎng)殖、航運(yùn)等功能屬于經(jīng)營(yíng)性資源，因此，要充分利用經(jīng)營(yíng)性資源加大政府和社會(huì)資本合作力度。社會(huì)資本投入需要進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，政府必須保證項(xiàng)目投資具有合理回報(bào)才能吸引社會(huì)投資。因此，對(duì)于社會(huì)資本很難控制的征地移民、防洪投入等內(nèi)容，政府要作出一定承諾，投入一定經(jīng)費(fèi)，打消社會(huì)投資的顧慮。

②以大型水利項(xiàng)目為突破口探索政府和社會(huì)資本合作。大型水利項(xiàng)目社會(huì)效益明顯，國(guó)家和地方政府均比較重視，財(cái)政資金投入和經(jīng)濟(jì)收益均有一定的保障，適合先行開展PPP模式。由于大型水利項(xiàng)目投資大，可積極探索聯(lián)合體投標(biāo)的方式。例如，湖南省莽山水庫(kù)是水利PPP項(xiàng)目第一批試點(diǎn)項(xiàng)目，已全面進(jìn)入建設(shè)階段，莽山水庫(kù)工程實(shí)行了“分段式”建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式、“保底式”的收益保障機(jī)制、“綜合式”的建設(shè)管理體系和“聯(lián)合式”的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)全國(guó)大型水利項(xiàng)目實(shí)施PPP積累了經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)散、小項(xiàng)目，應(yīng)積極進(jìn)行整合實(shí)施PPP模式。例如，可將城區(qū)河道治理項(xiàng)目打捆實(shí)施PPP。海綿城市項(xiàng)目也采取了項(xiàng)目整合思路。

③加強(qiáng)PPP模式研究，創(chuàng)新PPP的具體方式。目前PPP的具體模式很多，水利行業(yè)由于剛剛起步，多采用傳統(tǒng)的BOT等模式。下一步水利行業(yè)應(yīng)加強(qiáng)PPP模式研究，最大限度挖掘PPP項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值。例如，地鐵領(lǐng)域的BDOT操作模式以及園區(qū)開發(fā)領(lǐng)域的“園區(qū)+地產(chǎn)”聯(lián)動(dòng)開發(fā)模式都值得水利行業(yè)研究并借鑒。

④加大政府政策的支持力度，完善相關(guān)價(jià)格機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)加快推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在金融、土地、政府投入等方面均予以重點(diǎn)支持，應(yīng)延續(xù)加大力度支持水利發(fā)展，保持水利經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展勢(shì)頭。我國(guó)水資源相關(guān)的源水價(jià)格、工農(nóng)業(yè)和居民用水價(jià)格、水電價(jià)格等長(zhǎng)期以來(lái)不能反映水資源的稀缺性和開發(fā)利用成本，有的甚至征收也存在難度，影響了水利市場(chǎng)的發(fā)展。科學(xué)的價(jià)格機(jī)制是保障PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵因素之一，應(yīng)繼續(xù)完善相關(guān)價(jià)格機(jī)制，合理確定相關(guān)的水價(jià)、電價(jià)等價(jià)格，破解投入和產(chǎn)出不平衡的問(wèn)題，建立使用者付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼的合理投資回報(bào)機(jī)制。

⑤加強(qiáng)水利經(jīng)營(yíng)管理人才隊(duì)伍建設(shè)。水利行業(yè)發(fā)展離不開科學(xué)合理的經(jīng)營(yíng)管理，水利部門應(yīng)不斷引進(jìn)具有先進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理理念的人才，重視經(jīng)營(yíng)管理人才培養(yǎng)，定期對(duì)經(jīng)管人員進(jìn)行培訓(xùn)，學(xué)習(xí)先進(jìn)管理理念和知識(shí)。

⑥深入挖掘水利建設(shè)項(xiàng)目的盈利項(xiàng)目。水利企業(yè)經(jīng)費(fèi)不足、資金來(lái)源單一是當(dāng)前很多水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)的主要問(wèn)題。因此，要不斷加強(qiáng)水力資源市場(chǎng)的開發(fā)力度，充分發(fā)揮自身的資源和優(yōu)勢(shì)，讓其轉(zhuǎn)化為資金來(lái)源，以為水利經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的經(jīng)費(fèi)。例如，鼓勵(lì)具備條件的水庫(kù)自行開發(fā)或引入其他資本聯(lián)合開發(fā)旅游項(xiàng)目、養(yǎng)殖項(xiàng)目、教育培訓(xùn)基地等，增加水利建設(shè)項(xiàng)目盈利點(diǎn)。

⑦不斷創(chuàng)新和完善水利工程建管和監(jiān)管模式。大中型水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理體制經(jīng)過(guò)多年改革已比較完善，小型民生水利工程點(diǎn)多、面廣、量大，管理運(yùn)營(yíng)形式多樣。搞活小型水利工程經(jīng)營(yíng)權(quán)，能夠通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)解決管護(hù)經(jīng)費(fèi)的，可大膽放開經(jīng)營(yíng)；公益性強(qiáng)的，可建立健全財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。通過(guò)積極創(chuàng)新建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管模式，給水利建設(shè)市場(chǎng)主體松綁，樹立市場(chǎng)主體在市場(chǎng)中的行為主體地位、責(zé)任主體地位和權(quán)益主體地位，充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。

[1]唐川.PPP，打開建企發(fā)展新局面[J].中國(guó)勘察設(shè)計(jì),2016（9）.

[2]趙翔，王新.勘察設(shè)計(jì)企業(yè)轉(zhuǎn)型的PPP路徑[J].中國(guó)勘察設(shè)計(jì)，2016（9）.

責(zé)任編輯 楊 軼

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1000-1123（2016）22-0011-02

2016-10-11

徐鴻燕，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。