黑龍江坡耕地水土流失綜合治理工程建設(shè)實(shí)踐與發(fā)展建議

高 峰，詹 敏

(黑龍江省水土保持科學(xué)研究院，黑龍江 哈爾濱 150007)

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黑龍江坡耕地水土流失綜合治理工程建設(shè)實(shí)踐與發(fā)展建議

高 峰，詹 敏

(黑龍江省水土保持科學(xué)研究院，黑龍江 哈爾濱 150007)

水土保持；坡耕地治理；建設(shè)成效；發(fā)展建議；黑龍江省

黑龍江省坡耕地水土流失綜合治理工程，在省委、省政府的高度重視下，主管部門立足規(guī)劃搶抓前期工作，嚴(yán)格工程建設(shè)管理，強(qiáng)化建設(shè)進(jìn)度督導(dǎo)，克服占地、串地難題，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)，取得了項(xiàng)目區(qū)水土流失減緩、蓄水保土能力增強(qiáng)、糧食生產(chǎn)能力提高、農(nóng)民增收致富等良好效果。為解決工程建設(shè)過程中存在的占地補(bǔ)償難度大、定額標(biāo)準(zhǔn)過低、地方配套資金落實(shí)難等問題，建議建立健全坡耕地工程占地、串地補(bǔ)償機(jī)制，盡快調(diào)整水土保持概算定額，加大中央投資力度并進(jìn)一步降低或者取消地方配套資金。

1 基本情況

黑龍江省坡度≥3°的坡耕地面積有1.12萬km2，占耕地總面積的7.06%，其中：3°～8°坡耕地面積0.88萬km2，占比78.57%； 8°～15°坡耕地面積0.22萬km2，占比19.64%；≥15°坡耕地面積0.02萬km2，占比1.79%。坡耕地主要分布在大小興安嶺、張廣才嶺和老爺嶺及其山麓向平原過渡區(qū)域，主要集中在牡丹江、哈爾濱、雞西、黑河、雙鴨山、佳木斯和齊齊哈爾等地市。2010年，國家發(fā)改委和水利部聯(lián)合啟動(dòng)了東北黑土區(qū)坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程(以下簡稱“坡耕地工程”)，從此黑龍江省坡耕地水土流失治理工作得以加快推進(jìn)。截至2016年，黑龍江省已安排了7個(gè)縣市的25個(gè)坡耕地工程項(xiàng)目，計(jì)劃實(shí)施坡改梯面積22 307 hm2，累計(jì)下達(dá)投資4.29億元，其中中央投資2.80億元、地方配套1.49億元。目前已實(shí)施坡耕地工程22個(gè)，完成坡改梯面積19 430 hm2，完成投資3.61億元，其中中央投資2.30億元、地方配套1.31億元。工程實(shí)施后，項(xiàng)目區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益顯著。一是項(xiàng)目區(qū)及周邊水土流失減緩效果明顯。坡改梯后耕地的蓄水保土能力顯著增強(qiáng)，年均減少土壤流失量101.60萬t，年均增加水源涵蓄能力4 970.70萬m3。二是土地生產(chǎn)能力增強(qiáng)，糧食增產(chǎn)效果明顯。項(xiàng)目區(qū)年均增加糧食生產(chǎn)能力5.82萬kg。三是增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富。項(xiàng)目區(qū)年均增加經(jīng)濟(jì)收入6 589.03萬元，有10.36萬人直接受益。四是可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。形成千畝(15畝=1 hm2)以上治理片22片、萬畝以上治理片5片，帶動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展面積255 hm2。

2 主要做法和經(jīng)驗(yàn)

2.1 強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，全力推進(jìn)工程建設(shè)

黑龍江省委、省政府高度重視坡耕地工程建設(shè)，多次召開專門會(huì)議、協(xié)調(diào)會(huì)議，安排部署工作。

省政府把工程建設(shè)列入各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，建立工程建設(shè)獎(jiǎng)罰機(jī)制，層層傳導(dǎo)壓力，每月召開一次全省工程建設(shè)工作視頻會(huì)議加以推進(jìn)。省水利廳要求各項(xiàng)目縣全面落實(shí)工程進(jìn)度旬報(bào)制度，積極籌措資金，加快工程建設(shè)進(jìn)度，并要求項(xiàng)目縣市簽訂保證完成任務(wù)的承諾書。同時(shí)，省水利廳加大項(xiàng)目督導(dǎo)檢查力度，實(shí)現(xiàn)了工程檢查全覆蓋，將開工率、投資計(jì)劃執(zhí)行等情況作為督查工作重點(diǎn)，對(duì)開工率低、剩余投資多的項(xiàng)目縣進(jìn)行重點(diǎn)督導(dǎo)、專項(xiàng)督導(dǎo)和約談，對(duì)制約工程進(jìn)度和質(zhì)量的關(guān)鍵問題掛牌督辦、重點(diǎn)查辦。此外，各項(xiàng)目縣市積極響應(yīng)省委、省政府號(hào)召，強(qiáng)化了對(duì)工程建設(shè)的組織和領(lǐng)導(dǎo)，如綏棱縣、拜泉縣和穆棱市等項(xiàng)目縣市成立了縣市長為組長，發(fā)改、水務(wù)、財(cái)政、審計(jì)、國土、林業(yè)、畜牧、農(nóng)機(jī)等部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化了對(duì)項(xiàng)目區(qū)工程建設(shè)的組織、管理和技術(shù)指導(dǎo)，做到了目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任、技術(shù)五到位，確保了工程的順利實(shí)施，并將工程建設(shè)納入政府目標(biāo)考核管理。

2.2 嚴(yán)格管理，確保工程順利實(shí)施

2013年，省水利廳會(huì)同省發(fā)改委編制了《黑龍江省坡耕地水土流失綜合治理工程專項(xiàng)建設(shè)方案》(2013—2016年)，據(jù)此督導(dǎo)項(xiàng)目縣市做好項(xiàng)目前期工作，提前做好項(xiàng)目區(qū)選取和實(shí)施方案編制工作。簡政放權(quán)后，坡耕地工程的審批權(quán)限下放至項(xiàng)目縣市，省水利廳會(huì)同省發(fā)改委督導(dǎo)項(xiàng)目縣市提早對(duì)實(shí)施方案審查、審批，待投資計(jì)劃下達(dá)后及時(shí)組織施工招標(biāo)和開工建設(shè)工作。項(xiàng)目縣市嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、合同管理制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和目標(biāo)考核責(zé)任制，做到了權(quán)責(zé)清晰，任務(wù)明確。拜泉縣將任務(wù)指標(biāo)層層分解，實(shí)行了縣包鄉(xiāng)、鄉(xiāng)包村、村包地塊的目標(biāo)考核責(zé)任制。綏棱縣和湯原縣在落實(shí)工程監(jiān)理制的同時(shí)，引入群眾監(jiān)督機(jī)制，對(duì)工程施工質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行全程監(jiān)督。穆棱市探索減地增收渠道，以“三?！?保家園、保農(nóng)田、?；A(chǔ)設(shè)施)為目的、以治理“四邊”(鐵路邊、公路邊、村屯邊、河流邊)為重點(diǎn)，在春秋兩季組織開展了市直單位水保大會(huì)戰(zhàn)。

2.3 加強(qiáng)管護(hù)，確保長久效益發(fā)揮

以坡耕地工程建設(shè)為紐帶，加大水土保持國策宣傳力度，加強(qiáng)管護(hù)體系和管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)是取得管護(hù)成效的根本保障。穆棱市成立了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)管護(hù)隊(duì)伍，實(shí)行了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、承包戶“四級(jí)聯(lián)管”責(zé)任制，并先后出臺(tái)了《加快水土流失治理的通告》《加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的命令》《加強(qiáng)生態(tài)管護(hù)的通知》和《農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)監(jiān)督管護(hù)辦法》等一系列規(guī)范性文件。拜泉縣對(duì)村委會(huì)進(jìn)行了治理成果產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，在進(jìn)行固定資產(chǎn)移交的同時(shí)，將工程產(chǎn)權(quán)和管護(hù)權(quán)一并移交給工程所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，村委會(huì)負(fù)責(zé)工程運(yùn)行期間的維修和管護(hù)，確保工程正常運(yùn)行。綏棱縣和湯原縣坡改梯后積極發(fā)展水田，極大地調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的積極性，項(xiàng)目完工后移交當(dāng)年就協(xié)助農(nóng)民調(diào)配水源灌溉地塊，待耕作步入正軌后，將后期灌溉管護(hù)移交當(dāng)?shù)毓喔日?，有效地保障了工程的后續(xù)管護(hù)和效益發(fā)揮。

2.4 因地制宜，破解占地、串地難題

占地、串地和出工問題一直是坡耕地工程建設(shè)的瓶頸，破解這些難題是保證工程順利實(shí)施的關(guān)鍵。各項(xiàng)目縣市因地制宜，實(shí)事求是，探索出了很多行之有效的方法。在占地、串地問題上，采取了機(jī)動(dòng)地調(diào)串、重新丈量土地、給予一定補(bǔ)償、發(fā)展埂帶經(jīng)濟(jì)、干部帶頭等辦法，收到了很好的效果。穆棱市通過制定《穆棱市農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞管理暫行辦法》，組織引導(dǎo)村委會(huì)以“一事一議”和村規(guī)民約方式較好地解決了工程用地問題，一般是村兩委通過召開村民小組長會(huì)議、全村黨員大會(huì)和村民代表大會(huì)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，之后再召開村民大會(huì)順利解決工程用地問題。拜泉縣通過村預(yù)留的農(nóng)田基本建設(shè)用地調(diào)換、發(fā)動(dòng)農(nóng)民投工投勞集中治理等途徑，不僅破解了工程占地、串地難題，而且解決了農(nóng)民出工難題。綏棱縣和湯原縣，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和農(nóng)民意愿，坡改梯后實(shí)施旱改水，具體做法是結(jié)合項(xiàng)目規(guī)劃縣里先出資進(jìn)行輸變電、灌溉泵站、灌渠等配套設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一實(shí)施坡改梯后再由大戶承包，既解決了串地、占地問題，也獲得了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的支持。

3 存在問題和發(fā)展建議

(1)占地補(bǔ)償機(jī)制尚不完善，有待建立健全。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，坡耕地工程的實(shí)施在整合地塊、筑埂改梯時(shí)，須占地、串地，勢(shì)必給農(nóng)民造成損失。目前，坡耕地工程尚無占地補(bǔ)償機(jī)制和相關(guān)政策，一定程度上忽視了農(nóng)民的既有經(jīng)濟(jì)利益，無法對(duì)其因工程實(shí)施而減損的耕地進(jìn)行補(bǔ)償。建議建立健全坡耕地工程占地、串地補(bǔ)償機(jī)制，使項(xiàng)目縣市在實(shí)施工程時(shí)能夠有章可循，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。

(2)水土保持定額標(biāo)準(zhǔn)過低，急需調(diào)整。現(xiàn)行水土保持工程概算定額已無法適應(yīng)人工和材料價(jià)格上漲過快的形勢(shì)，以定額中人工單價(jià)為例，黑龍江省已調(diào)整人工價(jià)格至45.68元/工日，但仍不足施工實(shí)際所需的1/3。在預(yù)算造價(jià)遠(yuǎn)低于實(shí)際造價(jià)的情況下，要保障治理任務(wù)的完成，實(shí)施難度很大。建議適時(shí)修改調(diào)整水土保持工程概算定額，以滿足水土保持生態(tài)建設(shè)需求。

(3)配套資金落實(shí)困難，仍需加大扶持。黑龍江省實(shí)施坡耕地工程的7個(gè)項(xiàng)目縣市中貧困縣就有4個(gè)(國家級(jí)3個(gè)、省級(jí)1個(gè))，坡耕地工程中央和地方配套資金比例2010—2014年實(shí)行6∶4，2015—2016年調(diào)整執(zhí)行8∶2，即便如此，因地方財(cái)力有限，實(shí)際上工程配套資金落實(shí)難度也相當(dāng)大。近年來，盡管項(xiàng)目縣市通過發(fā)行債券或銀行貸款方式落實(shí)了工程配套資金，但無法保證及時(shí)還貸，進(jìn)而直接影響了后續(xù)水土保持生態(tài)建設(shè)工程的開展和實(shí)施。坡耕地工程建設(shè)公益性強(qiáng)，建議加大中央投資力度，進(jìn)一步降低或者取消地方配套資金。

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157.2

C

1000-0941(2016)11-0047-02

高峰(1962—)，男，黑龍江賓縣人，教授級(jí)高級(jí)工程師，學(xué)士，長期從事水土保持管理工作。

2016-09-05