淺談土地發(fā)展權(quán)、空間管制與規(guī)劃協(xié)同

凱賽爾·卡地爾

（新疆維吾爾自治區(qū)土地開發(fā)整理建設(shè)管理局，烏魯木齊 830002）

淺談土地發(fā)展權(quán)、空間管制與規(guī)劃協(xié)同

凱賽爾·卡地爾

（新疆維吾爾自治區(qū)土地開發(fā)整理建設(shè)管理局，烏魯木齊 830002）

當(dāng)前，我國的空間規(guī)劃體系已經(jīng)呈多元化特征，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等不同空間規(guī)劃均有著十分鮮明的特征體現(xiàn)，并逐漸向強(qiáng)化空間管制趨勢發(fā)展。文章基于目前我國空間規(guī)劃的特點(diǎn)進(jìn)行分析，進(jìn)一步就空間規(guī)劃的本質(zhì)，也就是土地發(fā)展權(quán)的空間管制展開深入的研究，并提出幾點(diǎn)空間規(guī)劃的協(xié)同策略。

土地發(fā)展權(quán) 空間管制 空間規(guī)劃 規(guī)劃協(xié)同

1 基于土地發(fā)展權(quán)的空間管制

土地發(fā)展權(quán)即在土地上實(shí)施開發(fā)的權(quán)利，主要對土地用途進(jìn)行變更、開發(fā)的應(yīng)用程度。一般以建設(shè)許可權(quán)作為基礎(chǔ)，進(jìn)而發(fā)展到用途的變更許可權(quán)、強(qiáng)度提升權(quán)。而“空間管制”則是限制人類對自然資源的開采欲望，并針對空間資源實(shí)施必要的管理或限制措施，針對開發(fā)區(qū)域中應(yīng)用在不同發(fā)展方面的區(qū)域，制定出相對應(yīng)的開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)與控制措施。實(shí)施這一措施的主要目的即實(shí)現(xiàn)對空間資源的優(yōu)化配置，推動空間資源利用的高效化，促使多方主體利益能夠得到科學(xué)、合理的協(xié)調(diào)，最終促成生態(tài)環(huán)境的保護(hù)及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的土地資源規(guī)劃利用。

2 空間規(guī)劃的協(xié)同策略

2.1 共同責(zé)任下的協(xié)同配合

（1）在進(jìn)行規(guī)劃協(xié)同時，應(yīng)基于生態(tài)環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展的雙重保護(hù)機(jī)制下。鑒于我國的國情，應(yīng)采取中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分管的政治體制。因此，無論對于那一級政府部門來說，規(guī)劃的整體目標(biāo)必須是相一致的，要實(shí)現(xiàn)空間協(xié)同發(fā)展，就要實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)及保障土地資源的可持續(xù)利用。

（2）十八屆三中全會明確指出，要使市場在資源配置中起到更加重要的作用。對此，不同級別的土地發(fā)展權(quán)也將成為各利益主體所重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。只有注重多元主體權(quán)益，推動多元利益主體間產(chǎn)生出的一種積極、健康的協(xié)作關(guān)系，促使中央與地方政府潛在的土地權(quán)利人與現(xiàn)有土地權(quán)利人的互相博弈中找到“最大公約數(shù)”，才能成為各種空間規(guī)劃均應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并且是規(guī)劃管理與編制技術(shù)者的責(zé)任。

（3）規(guī)劃協(xié)同應(yīng)基于價值取向、管理機(jī)制、技術(shù)途徑及反饋機(jī)制等多個方面展開協(xié)同配合。要將各種規(guī)劃形式的價值觀予以統(tǒng)一，并確定出規(guī)劃所不可觸及的“底線”與“紅線”，注重土地的發(fā)展權(quán)，切實(shí)做好管制利益主體的權(quán)益維護(hù)工作；要不斷促進(jìn)各部門之間與上下級政府間的協(xié)作，并進(jìn)行規(guī)劃編制與管理流程，構(gòu)建起確定、清楚的權(quán)責(zé)機(jī)制，建立起各部門間互相協(xié)作的平臺與互動機(jī)制。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展探索

（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃人員應(yīng)就自身的定位及職責(zé)做到心中有數(shù)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、法定規(guī)劃體系中，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及城市整體規(guī)劃應(yīng)是一種責(zé)任規(guī)劃。在此2級規(guī)劃中，規(guī)劃人員必須始終做好中立角色，規(guī)劃管理人員應(yīng)始終堅(jiān)持維護(hù)國家利益，推動土地發(fā)展權(quán)空間管制方案的制定及落實(shí)。

（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)對土地發(fā)展權(quán)及各方權(quán)益的關(guān)注。決定城鄉(xiāng)規(guī)劃是否成功，最為重要的一個方面，即對整體利益與個體利益的關(guān)系是否做到妥善處理。由此，需要城鄉(xiāng)規(guī)劃人員充分的發(fā)揮“橋梁”作用，并從物質(zhì)空間的分配者角色變換為實(shí)現(xiàn)多元價值的調(diào)節(jié)者。一方面要尊重產(chǎn)權(quán)；另一方面也要保證居民的知情參與權(quán)，有效促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。

（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃路徑的探索。在將來我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，重點(diǎn)應(yīng)放在方向拓寬方面，并加大農(nóng)村地區(qū)采取有效空間管制手段的探索力度。應(yīng)充分認(rèn)識到農(nóng)村地區(qū)在空間規(guī)劃與管制上的重要性，從而促進(jìn)我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對土地利用的集約化。

3 結(jié)語

受土地所有制因素的制約，目前已經(jīng)產(chǎn)生出2級土地發(fā)展權(quán)下的空間管制體系。在將來的空間規(guī)劃中，必須突出基于同等責(zé)任前提下的協(xié)同配合。城鄉(xiāng)規(guī)劃也必須關(guān)注權(quán)益、鄉(xiāng)村及如何實(shí)現(xiàn)有效銜接。

[1] 文蘭嬌，張晶晶．國土空間管制、土地非均衡發(fā)展與外部性研究：回顧與展望．中國土地科學(xué)，2015，（7）

[2] 鞠軍．基于生態(tài)敏感性分析的礦區(qū)空間管制規(guī)劃研究—以徐州市沛縣為例．江蘇省土地學(xué)會2012年學(xué)術(shù)年會論文集，2012

[3] 陳雯．流域土地利用分區(qū)空間管制研究與初步實(shí)踐—以太湖流域?yàn)槔纯茖W(xué)，2012，（1）