農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域建設(shè)的探索與實(shí)踐

楊進(jìn)懷，袁愛萍，劉佳璇

(1.北京市水務(wù)局，北京 100038；2.北京市水土保持工作總站，北京 100036)

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農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域建設(shè)的探索與實(shí)踐

楊進(jìn)懷1，袁愛萍2，劉佳璇2

(1.北京市水務(wù)局，北京 100038；2.北京市水土保持工作總站，北京 100036)

[關(guān)鍵詞]生態(tài)清潔小流域；農(nóng)民參與模式；建設(shè)；管護(hù)；北京

[摘要]為持續(xù)發(fā)揮生態(tài)清潔小流域治理效益，提高農(nóng)民收入，北京市自2008年開始探索和實(shí)踐農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域建設(shè)的工作模式，構(gòu)建了農(nóng)民在“項(xiàng)目前期、工程實(shí)施、建后管護(hù)”全過程參與的平臺(tái)。在具體實(shí)踐中保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，同時(shí)明確管護(hù)責(zé)任，即通過建立“四權(quán)一責(zé)”機(jī)制來調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與水土流失治理的積極性，克服了以往工程建設(shè)中重建設(shè)、輕管理的弊端，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)和增收致富的雙贏。為繼續(xù)依法推進(jìn)農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域建設(shè)，確保生態(tài)清潔小流域建設(shè)健康可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)盡快建立一套完善的農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域后期管理的制度，出臺(tái)管理辦法，明確責(zé)任主體，建立考核機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督管理，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，增加農(nóng)民收入。

1999年以來，北京遭遇連續(xù)干旱，天然徑流量顯著減少，水資源緊缺已成為制約首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一瓶頸。隨著山區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口、資源、環(huán)境矛盾日益突出，水污染問題也隨之增加。為了應(yīng)對(duì)水少、水臟的嚴(yán)峻形勢(shì)，北京市于2003年率先提出了生態(tài)清潔小流域建設(shè)理念，通過十幾年的實(shí)踐，生態(tài)清潔小流域建設(shè)取得了顯著效益，并得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。為了促進(jìn)建成的生態(tài)清潔小流域持續(xù)地發(fā)揮效益，同時(shí)增加農(nóng)民收入，北京市著手探索農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域的建設(shè)工作，并形成管理機(jī)制，取得了良好的效果。

1基本情況

根據(jù)2013年發(fā)布的北京市第一次水務(wù)普查公報(bào)，全市共有1 085條小流域，其中山區(qū)576條、平原509條。截至2014年，全市已建成生態(tài)清潔小流域285條，治理水土流失面積3 632 km2。隨著生態(tài)清潔小流域建設(shè)工作的深入開展，其建設(shè)效果得到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和認(rèn)可,但工程管護(hù)工作的缺失和不足也日益突顯，要維護(hù)生態(tài)清潔小流域的可持續(xù)發(fā)展，必須將管理提升到與建設(shè)相同的位置上,建管并重[1]。2014年北京市城鎮(zhèn)居民人均收入為43 910元，而農(nóng)民人均收入僅為20 226元。為持續(xù)發(fā)揮生態(tài)清潔小流域治理效益，提高農(nóng)民收入，北京市自2008年開始探索和實(shí)踐農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域建設(shè)的工作模式，構(gòu)建農(nóng)民在“項(xiàng)目前期、工程實(shí)施、建后管護(hù)”全過程參與的平臺(tái)，旨在保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，同時(shí)明確管護(hù)責(zé)任，即建立“四權(quán)一責(zé)”機(jī)制，并以此調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與水土流失治理的積極性，確保生態(tài)清潔小流域建設(shè)切實(shí)解決民生問題，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)和增收致富的雙贏。

2主要做法

2.1　廣泛深入鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村座談，保障農(nóng)民知情權(quán)

每年項(xiàng)目前期工作開始前，市區(qū)水保部門、設(shè)計(jì)單位組成工作組，深入鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村，與農(nóng)民代表、管水員、村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行座談。采取召開會(huì)議、入戶訪談、實(shí)地踏勘、填寫征求意見表等形式，廣泛征求農(nóng)民對(duì)工程建設(shè)內(nèi)容和施工組織形式的意見，讓農(nóng)民對(duì)建設(shè)內(nèi)容享有知情權(quán)[2-3]。2014年，全市治理32條小流域，共計(jì)召開座談會(huì)70余次，參與農(nóng)民4 000余人次。通過座談會(huì)這種面對(duì)面的溝通形式，為農(nóng)民講解生態(tài)清潔小流域建設(shè)的21項(xiàng)措施內(nèi)容和實(shí)施條件，讓農(nóng)民了解工程項(xiàng)目，充分保障了農(nóng)民的知情權(quán)。

2.2　出臺(tái)政策全程互動(dòng)，保障農(nóng)民參與權(quán)

(1)出臺(tái)鼓勵(lì)農(nóng)民參與的政策文件。北京市出臺(tái)《北京市水土保持條例》，對(duì)農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域建設(shè)的形式、內(nèi)容等作出了明確規(guī)定，主要包括：編制生態(tài)清潔小流域建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)聽取流域所在地相關(guān)單位和個(gè)人的意見，生態(tài)清潔小流域建設(shè)方案確定后應(yīng)當(dāng)予以公布；在集體土地上建設(shè)生態(tài)清潔小流域的，應(yīng)當(dāng)與村民委員會(huì)和農(nóng)民協(xié)商一致；村民委員會(huì)和農(nóng)民可以按照規(guī)定承接工程建設(shè)和水土保持設(shè)施管護(hù)工作。

(2)組織發(fā)動(dòng)農(nóng)民參與工程設(shè)計(jì)。在工程設(shè)計(jì)中，堅(jiān)持“問需于民、問意于民、問計(jì)于民”，將農(nóng)民需求作為生態(tài)清潔小流域建設(shè)努力的方向，將農(nóng)民滿意作為政府工作的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)正向引導(dǎo)農(nóng)民，宣傳水土保持工作和生態(tài)建設(shè)的理念。在做生態(tài)清潔小流域建設(shè)初步設(shè)計(jì)時(shí)，組織設(shè)計(jì)人員和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村代表深入田間地頭，聽取鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村代表的建議，商量將要納入設(shè)計(jì)的工程措施，共同決定工程措施的形式和工程量，爾后再結(jié)合設(shè)計(jì)要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，最大程度地解決農(nóng)民迫切想要解決的問題。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村代表參與工程設(shè)計(jì)，既能幫助設(shè)計(jì)方熟悉項(xiàng)目區(qū)情況，又能讓農(nóng)民清楚地塊上將要實(shí)施的工程措施，減少甚至消除了農(nóng)民對(duì)工程施工的阻力。

(3)搭建農(nóng)民參與工程建設(shè)的平臺(tái)。在生態(tài)清潔小流域建設(shè)中，對(duì)需要招投標(biāo)的工程，所需勞務(wù)在同等條件下優(yōu)先雇用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。對(duì)地點(diǎn)分散、技術(shù)不復(fù)雜的工程，直接與當(dāng)?shù)厥芤孓r(nóng)戶或村委會(huì)簽訂施工協(xié)議，由農(nóng)民用水協(xié)會(huì)或村委會(huì)組織實(shí)施，讓農(nóng)民動(dòng)手建設(shè)自己的家園，工程驗(yàn)收合格后，采用報(bào)賬制向農(nóng)民撥付工程款。諸如村莊美化、污水管網(wǎng)的鋪設(shè)、經(jīng)濟(jì)林種植、梯田整修、土地整治等都可由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來實(shí)施。2013年延慶縣清泉鋪生態(tài)清潔小流域建設(shè)的主要措施是樹盤、梯田整修，由于施工涉及百姓的利益，施工單位和村干部深入每家每戶進(jìn)行協(xié)商，雇用村民參與工程建設(shè)并支付報(bào)酬，由施工隊(duì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)技術(shù)和質(zhì)量，最終保質(zhì)保量完成了施工任務(wù)。

2.3　村級(jí)事務(wù)“一事一議”，保障農(nóng)民決策權(quán)

在生態(tài)清潔小流域建設(shè)涉及的村莊召開“一事一議”會(huì)，將建設(shè)內(nèi)容、施工方式、措施投資、工期安排等提交村民代表大會(huì)審議，農(nóng)民舉手表決通過后，簽訂“一事一議”決議。通過“一事一議”，最大程度上明確了農(nóng)民最急需、最直接、最迫切需要解決的問題，保障了農(nóng)民的決策權(quán)。這種形式已在生態(tài)清潔小流域建設(shè)中普遍使用，開展這項(xiàng)工作，一方面可使當(dāng)?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))村把握關(guān)鍵性的問題，另一方面還可提高農(nóng)戶的責(zé)任感，為后續(xù)的管護(hù)工作做準(zhǔn)備。

2.4　項(xiàng)目信息公開透明，保障農(nóng)民監(jiān)督權(quán)

工程實(shí)施前，村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向農(nóng)民公示工程建設(shè)內(nèi)容，征求意見，接受農(nóng)民監(jiān)督。工程實(shí)施過程中，質(zhì)監(jiān)部門和監(jiān)理單位負(fù)責(zé)工程質(zhì)量進(jìn)度控制，農(nóng)民代表對(duì)相關(guān)部門的履責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于施工質(zhì)量、措施數(shù)量和選材用料等，農(nóng)民也可以全程跟蹤檢查。工程完成后，建設(shè)成果接受全民監(jiān)督。工程竣工驗(yàn)收后，產(chǎn)權(quán)移交給當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門。同時(shí)，設(shè)置舉報(bào)電話，讓村民監(jiān)督各項(xiàng)措施的維護(hù)情況。2014年，密云縣推行工程建設(shè)公示制，把生態(tài)清潔小流域建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、投資等相關(guān)信息向項(xiàng)目區(qū)群眾進(jìn)行公示，征求公眾意見，自覺接受群眾和社會(huì)監(jiān)督，保障了農(nóng)民監(jiān)督權(quán)。

2.5　鼓勵(lì)農(nóng)民參與運(yùn)行管護(hù)，明確管護(hù)責(zé)任

《北京市水土保持條例》規(guī)定：水土保持部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)清潔小流域管護(hù)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，建立健全管護(hù)工作考核獎(jiǎng)勵(lì)制度；對(duì)參與生態(tài)清潔小流域管護(hù)的村民委員會(huì)和農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)；市、區(qū)財(cái)政安排專項(xiàng)資金，選聘農(nóng)民作為管護(hù)員，解決工程重建設(shè)輕管理的問題，保證工程設(shè)施的正常持續(xù)運(yùn)行。2014年，門頭溝區(qū)在北京市率先出臺(tái)的生態(tài)清潔小流域管護(hù)辦法(試行)明確了管護(hù)內(nèi)容、管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和管護(hù)責(zé)任，同時(shí)制定的管護(hù)實(shí)施細(xì)則和考核制度也明確，必須落實(shí)的管護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是2 000 元/ (km2·a)。懷柔區(qū)在年度預(yù)算中安排的生態(tài)清潔小流域管護(hù)資金標(biāo)準(zhǔn)為2 000元/ (km2·a)。密云縣按照小流域綜合治理工程項(xiàng)目年度計(jì)劃財(cái)政資金總額的 2%提取工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，專項(xiàng)用于小流域綜合治理工程管護(hù)。其余區(qū)縣也在積極開展生態(tài)清潔小流域管護(hù)工作，通常把已建成的生態(tài)清潔小流域移交給當(dāng)?shù)兀纱寮?jí)管水員進(jìn)行管護(hù)，管護(hù)內(nèi)容包括溝道、水面及環(huán)境，涉及污水處理站和垃圾處理站的由村委會(huì)指定專人負(fù)責(zé)運(yùn)行管理。

3建設(shè)成效

經(jīng)過多年不斷努力，北京市生態(tài)清潔小流域建設(shè)取得了顯著成效，有效保護(hù)了首都水源，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)，維護(hù)了河庫健康生命，推進(jìn)了首都生態(tài)文明建設(shè)。隨著農(nóng)民參與模式的深入實(shí)踐，生態(tài)清潔小流域建設(shè)已被農(nóng)民廣泛接受，深受群眾歡迎，因其不僅改善了農(nóng)村的基礎(chǔ)生產(chǎn)生活條件，還促進(jìn)了農(nóng)民增收，而且使北京鄉(xiāng)村逐步走上了生活富裕、生態(tài)良好、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綠色環(huán)保之路。

3.1　生態(tài)清潔小流域建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了與農(nóng)民需求的無縫對(duì)接

在工程實(shí)施前調(diào)研需求，通過問卷調(diào)查、座談會(huì)和“一事一議”等方式，充分征求農(nóng)民意見。工程建成后，農(nóng)民意向?qū)嵤┞士蛇_(dá)到80%以上。經(jīng)過充分的溝通，政府的生態(tài)建設(shè)目標(biāo)與百姓的訴求更加一致，奠定了生態(tài)清潔小流域建設(shè)民生工程的地位。根據(jù)北京市審計(jì)局對(duì)2006—2009年建設(shè)項(xiàng)目涉及的165戶農(nóng)戶進(jìn)行的入戶調(diào)查結(jié)果，農(nóng)民對(duì)生態(tài)清潔小流域建設(shè)的滿意度達(dá)到了100%。

3.2　生態(tài)清潔小流域建設(shè)促進(jìn)了農(nóng)民增收致富

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富與生態(tài)保護(hù)雙贏是推動(dòng)生態(tài)清潔小流域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵[4]。農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域的建設(shè)和管護(hù)工作極大地增加了農(nóng)民收入。2008年以來，農(nóng)民累計(jì)參與施工萬余人次，共有300多名農(nóng)民被選聘為管護(hù)員，實(shí)際增收上億元。2014年，參與生態(tài)清潔小流域建設(shè)的北京市農(nóng)民達(dá)5 300余人，經(jīng)濟(jì)收入達(dá)2 231萬元；參加管護(hù)的農(nóng)民69人，增收41.4萬元。目前正在建設(shè)的懷柔區(qū)前喇叭溝生態(tài)清潔小流域，預(yù)計(jì)當(dāng)?shù)貐⑴c的農(nóng)民超過100人，人均增收將達(dá)到2.4萬元。

4結(jié)語

農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域建設(shè)的工作模式尚在探索中，還需要在實(shí)踐中逐步完善。在今后的工作中，應(yīng)按照2015年中央一號(hào)文件和《北京市水土保持條例》的要求，繼續(xù)依法推進(jìn)農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域建設(shè)，確保生態(tài)清潔小流域建設(shè)健康持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、美麗北京奠定基礎(chǔ)?；诖耍仨氉龊靡韵鹿ぷ鳎阂皇潜M快建立一套完善的農(nóng)民參與生態(tài)清潔小流域后期管理的制度，出臺(tái)管理辦法，具體落實(shí)人員和資金來源及工作要求等；二是明確管護(hù)責(zé)任主體，建立考核機(jī)制，保障建設(shè)項(xiàng)目的順利運(yùn)行并持續(xù)發(fā)揮效益；三是加強(qiáng)監(jiān)督管理，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，增加農(nóng)民收入。

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(責(zé)任編輯張培虎)

[中圖分類號(hào)]S157.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]C

[文章編號(hào)]1000-0941(2016)02-0022-03

[收稿日期]2015-10-01

[作者簡(jiǎn)介]楊進(jìn)懷(1967—),男, 寧夏彭陽縣人，教授級(jí)高級(jí)工程師,博士，主要從事農(nóng)村水務(wù)研究。