關(guān)于水土保持供給側(cè)改革的思考

喬殿新

(水利部水土保持司，北京 100053)

關(guān)于水土保持供給側(cè)改革的思考

喬殿新

(水利部水土保持司，北京 100053)

[關(guān)鍵詞]水土保持；供給側(cè)；改革

[摘要]加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、促進(jìn)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。對(duì)于水土保持工作來(lái)講，從供給側(cè)的角度推進(jìn)水土保持改革發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，面臨著新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。對(duì)如何加強(qiáng)水土保持供給側(cè)改革、優(yōu)化供給服務(wù)、提升供給水平、提高供給效益進(jìn)行了分析和思考，并從供給制度、服務(wù)、產(chǎn)品、要素等方面提出了建議。

2015年11月10日，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上首次提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的概念，供給側(cè)改革成為我國(guó)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主方向和著力點(diǎn)。供給和需求就像硬幣的兩面，合二為一，休戚相關(guān)，是所有工作不可或缺的兩個(gè)方面。對(duì)于水土保持來(lái)說(shuō)，從供給側(cè)的角度出發(fā)，提高認(rèn)識(shí)、更新理念、深化改革、推進(jìn)發(fā)展，對(duì)于提升貢獻(xiàn)率和保障力、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)大局，意義重大。

1水土保持供給現(xiàn)狀

國(guó)家對(duì)水土保持的要求是預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。因此，提供水土流失防治產(chǎn)品(成果)是水土保持工作面臨的首要需求，是水土保持供給的核心任務(wù)。同時(shí)，水土保持供給還包括與其相關(guān)的制度、管理和服務(wù)等。

(1)供給產(chǎn)品。水土保持產(chǎn)品涉及軟硬件兩方面。硬件方面，主要是水土流失治理、生態(tài)文明建設(shè)的成果。截至2015年底，全國(guó)累計(jì)完成水土流失綜合治理面積117萬(wàn)多km2，建成水土流失監(jiān)測(cè)點(diǎn)780多個(gè)，建成國(guó)家和省級(jí)水土保持示范園150多個(gè)[1]，建成水土保持示范工程1 600多個(gè)。軟件方面，主要是提供水土保持技術(shù)和治理模式、水土保持普查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果、年度水土保持公報(bào)(2003年起)、水土保持科研成果、水土流失與生態(tài)安全科考成果，以及科普讀物等文化產(chǎn)品。

(2)供給制度。我國(guó)水土保持工作經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展已形成基本的制度框架和體系。一是法規(guī)體系。1991年水土保持法頒布，2011年3月1日修訂后的新水土保持法開(kāi)始施行。目前，已有27個(gè)省份頒布了水土保持法實(shí)施辦法(條例)，相關(guān)配套法規(guī)正在陸續(xù)出臺(tái)。二是規(guī)劃體系。自1993年批復(fù)《全國(guó)水土保持規(guī)劃綱要(1993—2000年)》后，國(guó)務(wù)院又于2015年批復(fù)了《全國(guó)水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》。水利部相繼批復(fù)了水土保持信息化、預(yù)防監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、科技發(fā)展、南方崩崗防治和三峽庫(kù)區(qū)水土保持等專(zhuān)項(xiàng)或區(qū)域規(guī)劃等[2]。三是政策體系。國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》(國(guó)發(fā)〔1993〕5號(hào))等一系列政策文件，涵蓋了水土保持監(jiān)督、治理、監(jiān)測(cè)、信息化、規(guī)劃、科技、宣傳等各個(gè)方面。四是標(biāo)準(zhǔn)體系。水利部負(fù)責(zé)制定水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系[3]，目前已頒布實(shí)施51項(xiàng)。

(3)供給服務(wù)。服務(wù)社會(huì)是水土保持的一項(xiàng)重要工作，主要是從行政審批和監(jiān)管的角度為社會(huì)提供各項(xiàng)服務(wù)。一是行政審批。水利部簡(jiǎn)化了水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗(yàn)收兩項(xiàng)行政許可審批程序。二是取消資質(zhì)。拆除市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，取消了水土保持方案編制和監(jiān)測(cè)兩項(xiàng)工作的資質(zhì)要求，規(guī)定所有企業(yè)都可以參與。三是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。規(guī)定水土保持方案評(píng)審和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估費(fèi)用由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了企業(yè)成本。

(4)監(jiān)督管理。依法、依規(guī)實(shí)施行業(yè)監(jiān)督管理是水土保持依法行政的重要職責(zé)。一是開(kāi)展水土保持執(zhí)法檢查，落實(shí)“三同時(shí)”制度?！笆濉逼陂g，全國(guó)累計(jì)開(kāi)展各類(lèi)執(zhí)法檢查近6萬(wàn)次[4]。二是實(shí)施重點(diǎn)工程管理。下放水土保持重點(diǎn)工程前期審批和竣工驗(yàn)收權(quán)，簡(jiǎn)化前期工作，加強(qiáng)檢查、稽查和督查，規(guī)范驗(yàn)收。三是引導(dǎo)社會(huì)參與。從20世紀(jì)90年代的拍賣(mài)“四荒”、戶(hù)包、租賃、股份合作等形式，到現(xiàn)在的大戶(hù)治理、公司參與等，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)各種激勵(lì)政策鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與水土流失綜合治理開(kāi)發(fā)?！笆濉逼陂g，民營(yíng)資本投入水土保持累計(jì)達(dá)200多億元[4]。四是加大資金投入。積極爭(zhēng)取中央和地方財(cái)政資金、國(guó)內(nèi)外銀行貸款和贈(zèng)款等支持水土保持事業(yè)發(fā)展。2015年中央投入各類(lèi)水土保持資金80多億元。1994年和2006年分別啟動(dòng)實(shí)施的黃土高原與云貴鄂渝水土保持世行貸款項(xiàng)目共利用世行貸款4億美元、歐盟贈(zèng)款1 000萬(wàn)歐元、英國(guó)贈(zèng)款361.22萬(wàn)英鎊。

2存在的主要問(wèn)題

(1)供給制度有待完善。制度體系需要不斷豐富完善；按要求應(yīng)出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，存在不及時(shí)和滯后的問(wèn)題；新形勢(shì)新發(fā)展對(duì)水土保持提出了新要求，需要不斷制度創(chuàng)新。

(2)供給質(zhì)量有待提升?，F(xiàn)階段水土保持提供的產(chǎn)品質(zhì)量整體不高；服務(wù)效率仍有提升空間；水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果具有局限性，還不能全面衡量水土流失變化情況。

(3)供給數(shù)量有待加大。全國(guó)有水土流失面積295萬(wàn)km2，根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，到2030年全國(guó)新增水土流失治理面積94萬(wàn)km2，年均約5.875萬(wàn)km2，供給數(shù)量遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的要求差距較大；目前我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家級(jí)水土保持科技示范園104個(gè)、生態(tài)文明工程60個(gè)，覆蓋范圍小，涵蓋人群少，與普及生態(tài)文明教育的要求有著較大差距；水土保持科技貢獻(xiàn)率不高，科研與生產(chǎn)結(jié)合不緊密。

(4)供給時(shí)效有待加強(qiáng)。供給缺乏時(shí)效性，將會(huì)導(dǎo)致供給失去其應(yīng)有的作用，甚至變?yōu)闊o(wú)效供給，降低供給的能力和效率。比如，水利部6年前批復(fù)了三峽庫(kù)區(qū)水土保持和崩崗治理等規(guī)劃，但迄今沒(méi)有實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)工程，現(xiàn)今項(xiàng)目區(qū)狀況已經(jīng)發(fā)生較大變化，導(dǎo)致所批規(guī)劃未實(shí)施就已過(guò)時(shí)；自2003年水利部發(fā)布水土保持公報(bào)以來(lái)，發(fā)布時(shí)間一般在下一年的年底，歷時(shí)太長(zhǎng)，缺少時(shí)效性，作用和影響大打折扣。

3供給側(cè)改革的總體設(shè)想

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是從供給端入手，提高供給效率，增強(qiáng)供給的有效性，實(shí)現(xiàn)供給與需求的平衡與統(tǒng)一。對(duì)于水土保持來(lái)講，就是提升水土保持工作效能，滿(mǎn)足公眾、社會(huì)和國(guó)家對(duì)水土保持的需求和要求。

一是需求決定供給。沒(méi)有需求的供給，是無(wú)效供給和資源浪費(fèi)。應(yīng)根據(jù)需求提供相關(guān)產(chǎn)品。如果水土保持提供的產(chǎn)品得不到認(rèn)可，則很可能就是供給方面出現(xiàn)了問(wèn)題，供給與需求脫節(jié)。要從需求端倒推供給，根據(jù)需求確定水土保持產(chǎn)品及其數(shù)量、時(shí)效等。

二是供給滿(mǎn)足并引導(dǎo)需求。一方面供給要滿(mǎn)足需求，這是第一任務(wù)，要根據(jù)需求提供足夠多的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品；另一方面供給還要引導(dǎo)需求，培育消費(fèi)理念，引領(lǐng)發(fā)展方向。水土保持不僅要滿(mǎn)足現(xiàn)階段的需求，還應(yīng)具備一定的前瞻性，積極提供符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的新產(chǎn)品，把水土保持的理念和功能潛移默化地傳播給社會(huì)公眾，培育潛在需求，爭(zhēng)取更多理解和支持。

三是實(shí)施區(qū)別對(duì)待政策，提供不同供給。不同地方情況不一，需求也不盡相同，應(yīng)因地制宜，有的放矢。比如，西部地區(qū)對(duì)水土保持的需求重點(diǎn)在于發(fā)展生產(chǎn)、促進(jìn)增產(chǎn)增收，而東部地區(qū)的需求重點(diǎn)則趨向于改善生態(tài)、生態(tài)休閑等，這就要求水土保持在不同的地區(qū)工作重點(diǎn)有所不同、提供產(chǎn)品有所側(cè)重。

四是需求與供給互為一體，不可分割。沒(méi)有需求，供給就沒(méi)有效益；沒(méi)有供給，需求就會(huì)成為空想。水土保持要統(tǒng)籌考慮供給與需求，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一，貼近民眾、走近社會(huì)、契合國(guó)家發(fā)展需求，提高貢獻(xiàn)率，增強(qiáng)實(shí)效性。

4思考和建議

水土保持是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和民眾生活水平的提高，全社會(huì)對(duì)水土保持提出了更高的要求，寄予了更多的期望。加強(qiáng)供給側(cè)改革，就是要求水土保持能夠提供優(yōu)質(zhì)高效、數(shù)量充足、內(nèi)容豐富、品種齊全的產(chǎn)品和服務(wù)，滿(mǎn)足群眾生活、生產(chǎn)和生態(tài)需求，也就是要增產(chǎn)能加快治理速度、增庫(kù)存加大措施保存面積、增杠桿加大社會(huì)投入、降成本提高企業(yè)效益、補(bǔ)短板提高供給效能。

(1)完善供給制度。制度是頂層設(shè)計(jì)，是方針和引領(lǐng)。需要不斷豐富完善制度設(shè)計(jì)，為水土保持依法行政提供健全的法規(guī)體系和嚴(yán)密的制度保障。一是制定出臺(tái)省級(jí)水土保持法實(shí)施辦法(條例)和各項(xiàng)配套法規(guī)，特別是水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法；二是貫徹水土保持法的要求，抓緊制定國(guó)家水土流失重點(diǎn)防治區(qū)地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)勵(lì)制度；三是推進(jìn)建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度；四是研究落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等制度；五是落實(shí)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)水土保持規(guī)劃》的要求，抓緊編制省級(jí)和專(zhuān)項(xiàng)水土保持規(guī)劃；六是解決撂荒和管護(hù)不到位的問(wèn)題，研究落實(shí)水土保持重點(diǎn)工程管護(hù)制度。

(2)優(yōu)化供給服務(wù)。管理就是服務(wù)，服務(wù)是行政的窗口。根據(jù)國(guó)家深化改革要求，水土保持部門(mén)要積極轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高效能，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。一是進(jìn)一步優(yōu)化水土保持行政審批，規(guī)范程序，縮短審批時(shí)間，明確界限和責(zé)任，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)第一時(shí)間告知申請(qǐng)結(jié)果；二是規(guī)范市場(chǎng)管理，抓緊建立水土保持中介機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)制度，引導(dǎo)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)水土保持市場(chǎng)健康發(fā)展；三是加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，明確政府職責(zé)，把水土保持生態(tài)文明工程和科技示范園評(píng)定等工作列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，減輕地方和企業(yè)負(fù)擔(dān)；四是履行行政職責(zé)，建立“負(fù)面清單”制度，對(duì)于不符合規(guī)定的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案依法限批和不批，落實(shí)生態(tài)優(yōu)先，從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

(3)提升供給品質(zhì)。品質(zhì)是產(chǎn)品的核心競(jìng)爭(zhēng)力。要聚焦供給質(zhì)量、數(shù)量和時(shí)效等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)提高供給品質(zhì)，提供優(yōu)質(zhì)供給。一是提升供給質(zhì)量，繼續(xù)提高水土保持重點(diǎn)工程的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，提供高水平的水土流失防治和高質(zhì)量的水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果，以提高財(cái)政投資效益，有效評(píng)價(jià)和反映水土流失變化和水土保持效益情況。二是加大供給數(shù)量。擴(kuò)大水土流失治理面積，提供更多的水土保持防治成果；加快生態(tài)文明工程和水土保持科技示范園創(chuàng)建，擴(kuò)大覆蓋范圍，涵蓋更多人群；加大科技成果、地方水土保持公報(bào)和科普讀物等軟成果的供給數(shù)量。三是增強(qiáng)供給時(shí)效，加快水土保持重點(diǎn)工程治理進(jìn)度和速度，及時(shí)公報(bào)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果，增強(qiáng)時(shí)效性。

(4)豐富供給產(chǎn)品。隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾和社會(huì)對(duì)水土保持生態(tài)建設(shè)的需求越來(lái)越多，要求越來(lái)越高。水土保持要全面考量各方需求，因需定產(chǎn)，區(qū)別對(duì)待，整體推進(jìn)，提供種類(lèi)豐富的產(chǎn)品。一是根據(jù)群眾對(duì)人居環(huán)境、美好生活的需求，加大生態(tài)清潔小流域和美好家園建設(shè)工作；二是拓寬融資渠道，積極爭(zhēng)取水土保持財(cái)政資金、吸引民營(yíng)資本，彌補(bǔ)融資不足的短板；三是加大外資利用，針對(duì)“十二五”以來(lái)國(guó)家層面基本沒(méi)有新的水土保持外資項(xiàng)目的狀況，根據(jù)需要和可能，加強(qiáng)對(duì)外資特別是贈(zèng)款的爭(zhēng)取與利用，加快水土流失治理速度。

(5)提高供給要素效率。科學(xué)配置資源要素，有效聚力生產(chǎn)要素，優(yōu)化供給體系，提高供給水平和效率。一是建立投入持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制，科學(xué)安排水土保持財(cái)政資金，“雪中送炭”與“錦上添花”統(tǒng)籌兼顧，突出精準(zhǔn)扶貧與小康社會(huì)建設(shè)；二是發(fā)揮政策效益，制定水土保持激勵(lì)和優(yōu)惠政策，通過(guò)政策紅利推動(dòng)水土保持供給新發(fā)展；三是提高技術(shù)供給水平，加大科技貢獻(xiàn)率，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)水土保持新突破；四是提高管理水平，加強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)和設(shè)施設(shè)備的應(yīng)用，優(yōu)化水土保持管理系統(tǒng)，強(qiáng)化實(shí)時(shí)監(jiān)管。

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(責(zé)任編輯李楊楊)

[中圖分類(lèi)號(hào)]S157

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]C

[文章編號(hào)]1000-0941(2016)05-0011-03

[作者簡(jiǎn)介]喬殿新(1970—)，男，山東萊陽(yáng)市人，調(diào)研員，高級(jí)工程師，從事水土保持管理工作。

[收稿日期]2016-01-30