重構信訪問責機制對策研究

侯淑芬中共濟寧市委黨校，山東　　濟寧　272000

重構信訪問責機制對策研究

侯淑芬
中共濟寧市委黨校，山東濟寧272000

信訪問題逐漸凸顯，不科學的問責機制使得基層政府和領導干部面對不斷涌現的信訪過度投入人力、物力，進而導致正常的工作無法順利開展。為解決基層矛盾，維護社會穩(wěn)定，保障群眾合法權益，亟需重構信訪問責機制。

信訪問責;新型信訪結構;法治思維

我們的政府采取各種措施力爭提高群眾的滿意度，為解決好群眾反映的問題，而對信訪制度高度重視，然而信訪制度經過十幾年的演變，在各種因素的作用下，已不復最初的功能，而是更多的體現為解決各種具體利益訴求的方式，而這種具體的利益訴求方式卻給各級政府及其工作人員帶來了無盡的壓力與不安，給社會也帶來了諸多壓力。

一、信訪問責機制困局的危害

(一)消解了國家政府機關的權威

1．消解了司法機關的權威

由于信訪人法律知識的局限性和認識的片面性，往往以自己的利益為主導，反映問題具有片面性、“認死理”、“愛鉆牛角尖”，一旦法院、檢察院作出的決定對自己不利，就把司法機關嚴格依法辦案看作是偏袒一方，從而導致其不斷上訪。上訪人總希望通過信訪引起黨政“一把手”的重視，然后通過領導的批示推翻原有判決，獲得相關利益。而在實踐中也確有領導批示后上訪問題得到快速解決的范例，其示范性和導向性反過來進一步強化了“信訪不信法”的心態(tài)，最終致使司法權威蕩然無存。

2．消解了基層政府機關的權威

在“信權不信法”的理念驅使下，信訪群眾往往產生“信上不信下”的想法，認為上級政府的權力比下級政府權力大，希望借助“以上壓下”達到自己信訪的目的。出于政績以及穩(wěn)定的考慮，上級政府便會要求下級政府盡快解決。于是，在上級的壓力之下，基層政府對于信訪事件的處理便會失去應有的原則，為了使上級的滿意、為了不再被上級批評，或者是出于不讓上級政府操心的考慮，便會選擇采取“花錢買平安”的做法，或者采取野蠻的“圍追堵截”的做法，這樣做的結果便是最終使得自身政府權威在人民群眾心中消失殆盡。

(二)給基層政府帶來無盡的壓力

十八大后，中央決定開始在部分省市進行取消信訪排名的試點，但是從之后的實踐來看，雖然顯現的排名的做法被取消了，但是并未從根本上解決信訪功能回歸的問題，在各地還普遍存在著信訪的“內部通報”?；蛘呶覀兛梢哉f這種做法就是“換湯不換藥”，對于從根本上破解信訪問責困局、將糾紛解決納入法治化軌道仍是無力的。可以說目前對信訪的考核與問責已經成為懸在基層政府頭上的一把利劍。

(三)增加了地方財政壓力

據知情人士透露，現行信訪問責體制下各級政府對信訪的人力、財力投入是一個無底洞。在調研中這樣的例子也是很多，濟寧市南張鎮(zhèn)政府因為一人不服拆遷補償屢次進京接訪而花費的已不下百萬，如此巨額真是令人咂舌。然而，令人不愿看到的是，在一些地方，花了錢并沒有買來穩(wěn)定，反而引發(fā)了新的或者更為頻繁的上訪，甚至群體性事件。

二、信訪問責機制陷入困局的原因

(一)信訪功能嚴重異化

從歷史上看，20世紀90年代以前，信訪機構的主要職能是黨委、政府的秘書性辦事機構，起著下情上傳的橋梁作用，它既不是權力機關，也不是職能部門。但是，進入20世紀90年代后，隨著信訪形勢的發(fā)展變化，其工作內容發(fā)生了變化，在“穩(wěn)定壓倒一切”的行政思維指導下，信訪機構的首要工作目標就成了維護社會穩(wěn)定，而所謂的“社會穩(wěn)定”被有些領導片面理解為“沒有上訪”。信訪制度原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意的社會緩沖功能逐漸弱化，更多地被作為一種正當司法制度的補充或者替代程序，即通過信訪這種行政方式來解決糾紛和實現公民的權利救助。

(二)處理信訪事件時存在嚴重的權責不對稱

1．信訪部門責任重大與職權缺失并存

從近些年的實踐看，信訪部門手中沒有解決利益沖突的實際資源和公共權力，而信訪事件一般是具體的黨政司法行為，社會上有關公正解決信訪事件的期待往往就把信訪部門當成了解決問題的責任主體，因此而出現的權責錯位就使信訪部門處于一種尷尬境地。另外，當前對信訪條例禁止的各種違法信訪行為，以及由于社會管理缺失引發(fā)的信訪問題，信訪部門缺乏明確的法律定位和有效的工作職權，卻又不得不冒著一定的社會風險去想方設法應對。

2．基層政府權小責大

信訪屬于典型的“屬地管理”模式，在實踐中，基于屬地管理，信訪事件都要回原屬地進行處理，但另一方面，基層政府和干部，被普遍認為是“芝麻大的官兒，巴掌大的權力，無限大的責任”，面對著上面壓下來的信訪問題，基層政府及其工作人員是真正的“力不從心”。而在壓力型體制下，非但不能不進行處理，基層往往對上級轉辦的信訪事項還要給予更多的重視，甚至要“不惜一切代價”，只為了讓上級滿意，為自己的政績加分。

(三)信訪問責與考核一刀切現象嚴重

信訪的原因有很多，但是，我們目前的信訪問責機制根本不去管相關地方的領導干部對造成的信訪是否有責任，只要有人越級上訪、進京上訪、群體上訪等出現就要問責信訪人戶籍所在地的相關工作人員。這種“一刀切”的考核問責機制很容易挫傷地方干部處理信訪工作的積極性，并給其帶來巨大的政治壓力，最終導致的后果就是地方領導干部只是一味的對信訪進行“圍追堵截”，或者“花錢買平安”，而不再或者已經沒有精力再去處理最初引發(fā)信訪的問題了。

三、破解信訪問責機制困局的對策建議

(一)弱化信訪的權利救濟功能

對信訪制度改革路徑的探究，在完善信訪制度自身的同時，也為社會主義法治化國家的建設提供了強有力的保障。通過我們以上對信訪問責制存在問題的分析，我們發(fā)現老百姓在出現矛盾與糾紛時特別愿意求助于信訪制度，并且會利用目前存在的問責壓力與相關領導干部進行博弈，因此，針對這一點，我們就要首先弱化信訪的權利救濟功能，不再把信訪問題作為“穩(wěn)定壓倒一切”的重中之重，更不能把信訪量的多少作為評價某個地方是否穩(wěn)定的主要標準甚至是唯一標準。

(二)構建新型信訪結構

1．取消任何形式的信訪排名和通報，轉而以解決實際問題作為考核標準

信訪排名將“非正常上訪”與領導干部的政績掛鉤，使得地方政府對上訪者高度敏感，并將上訪視為社會的負面因素，進而演化成“花錢買穩(wěn)定”，這一心態(tài)容易被某些別有用心者利用，將“上訪”當成與基層政府“討價還價”的工具，并逐漸演變?yōu)椤奥殬I(yè)上訪者”，以越級訪、進京訪為借口要挾當地政府，進而每個月從當地政府獲取不菲的固定收入。因此，所謂的信訪排名與內部通報制度必須取消。對信訪工作的考核應當以實際問題的處理結果作為標準，而不能僅僅只看表面上的名次和數字，一切都應以為人民服務為宗旨，以讓人民群眾滿意為標準。

2．上級政府應關注基層政府，地方黨委應當關心愛護基層干部

這可以說是基層干部的心聲。在我們去鄉(xiāng)鎮(zhèn)調研的過程中，一邊聽到的是基層干部對當前信訪問責機制的無奈，另一邊就是基層干部對上級黨委與政府的殷切期盼:希望我們的上級黨委和政府能夠了解基層干部處理信訪問題中的難處，能夠仔細聽取、深入了解群眾上訪的原因，對于基層政府自身無法解決的糾紛與矛盾不應置之不管，而應當在自己職權范圍內予以協(xié)助。

3．暢通民意訴求渠道

只要是合理訴求就應當允許上訪，對此，就應當把信訪界定為群眾反映民意的一種普通渠道，不需要對信訪人嚴防死守。下級解決不了的問題，上級有責任解決。因此，要提高各級各部門信訪干部法律素質，增強依法辦訪能力。有關責任單位在處理信訪問題時，一定要以事實為依據，以法律為準繩，做到依法處理，不偏向，不遷就，更不能失去原則，突破法律底線。

(三)運用法治思維解決社會矛盾，以化解促穩(wěn)定

1．強化司法權威與公信力

司法是權利救濟有效和最終的解決渠道，是實現公平正義的最后一道防線，因此，其應具有絕對的權威。但是多年來屢禁不止的司法腐敗致使司法公信力極低，司法機關在矛盾糾紛解決上屢屢缺乏權威也致使老百姓信訪不信法。要扭轉信訪不信法的局面，提高司法權威和公信力，司法機關要主動作為，著實提高個人法律素質和職業(yè)道德修養(yǎng)，積極回應民眾公正公平的期待，把以人為本、司法為民的理念放置于首位。

2．建立社會風險評估機制

在鎮(zhèn)、社區(qū)建立便民服務網絡，零距離服務群眾，推行“群眾動嘴，干部跑腿”的民生代辦制和社情民意受理制，及時掌握群眾訴求，了解群眾難題。開展與群眾談心活動，主動掌握矛盾糾紛，對涉及群眾切身利益的征地、拆遷等重大事項、易引起信訪的大項目工程開展社會穩(wěn)定風險評估，使領導干部對相關民情民意就能做到心中有數，從而能夠提前采取有效措施，從源頭上減少信訪事件的發(fā)生，進而做到由“促穩(wěn)定”變“創(chuàng)穩(wěn)定”，促進矛盾化解才是解決信訪問題的根本。

3．不再將上訪與社會穩(wěn)定掛鉤

據從信訪部門的了解，當前信訪事件中80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題;80%以上有道理或有一定實際困難和問題應當予以解決;80%以上可以通過當地各級黨委、政府的努力解決;80%以上是基層政府應該解決也可以解決的問題。這四個80%說明，大部分訪民反映的問題確實是存在的，是合理的，只要基層政府能夠及時、適當的解決并不會造成越級訪、進京訪甚至是群體性事件的發(fā)生。因此，我們在實踐中，在對官員的考核與問責中，也不能把上訪和社會不穩(wěn)定等同起來，以避免相關政府及工作人員工作方向出現偏差，工作重心轉移等情況的出現。

(四)制定《行政問責法》

我國當前雖然也建立起了行政問責制度，但是這種問責卻往往是以結果論處，而不問領導干部在該事件中是否存在故意或過失。對于官員來說，這種問責只是一種不確定的風險，并不具備足夠的威懾力，而且其從一開始就是以法治精神的流失為代價的。這與我們十八屆四中全會所倡導的全面推進依法治國顯然是相背離的。讓領導干部在問責制度的壓力下，找到有所為有所不為的有效平衡，才應當是建立問責制度的最終目的，而實現這一目的必須通過法律的手段加以平衡與規(guī)制，即制定《行政問責法》。把問責的標準、問責的程序、問責的權限以及問責的救濟手段等等都要詳細的寫進這部法律，而且這也應當是一個國家責任體系的重要組成部分。

四、結論

要破解當前的信訪問責困局，從根本上改變政府被個別信訪人牽著鼻子走的尷尬局面，就需要重構信訪問責機制。對于我們的地方政府和領導干部來講，今后處理信訪問題就要以十八屆四中全會精神為導向，暢通權利救濟渠道，真正為老百姓解決實際問題，辦實事。我們也有理由相信，通過深入貫徹落實依法治國思想一定能夠改變當前地方各級黨委和政府在信訪中的被動、尷尬局面，徹底扭轉信訪跑偏的軌道，既能暢通糾紛解決渠道，化解群眾矛盾、解決訪民訴求，又能提高政府以及司法的公信力。

［1］湛中樂，蘇宇．論我國信訪制度的功能定位［J］．中共中央黨校學報，2009(2)．

［2］楊小軍．信訪法治化改革與完善研究［J］．中國法學，2013(5)．

［3］黃艷玲．自然法正義視角下的信訪制度思考［J］．滄桑，2014(1)．

TP311．5

A

2095－4379－(2016)04－0135－02

侯淑芬(1981－)，女，山東陽谷人，中國海洋大學法學碩士，中共濟寧市委黨校法學教研部副主任、講師，研究方向:行政法學。