社會治理法治化路徑分析
——以基層治理為視角

曾媛媛延安大學(xué)政法學(xué)院，陜西　　延安　716000

社會治理法治化路徑分析
——以基層治理為視角

曾媛媛
延安大學(xué)政法學(xué)院，陜西延安716000

法治是治理的必要手段，基層是治理的載體，以基層治理法治化來推進(jìn)整個(gè)國家的治理能力現(xiàn)代化是必選路徑。本文以社會治理為研究對象，以基層社會治理為視角，通過分析現(xiàn)狀提出以法明確治理主體權(quán)責(zé)、完善協(xié)同治理機(jī)制、以社區(qū)為重點(diǎn)創(chuàng)新社會治理、加大三官一律服務(wù)力度等途徑來提升社會治理現(xiàn)代化和法治化。

社會治理;基層治理;協(xié)同治理

一、基層治理、社會治理、治理法治化

(一)治理法治化

隨著社會主體的需求多元化、社會管理事務(wù)日益增多導(dǎo)致行政權(quán)不斷膨脹，單一的政府管理國家已然失靈。各國提出簡政放權(quán)將管理改變?yōu)橥鐣髦黧w對國家共同治理，這種新的治國模式也是民主政治發(fā)展的必然趨勢。如格里．斯托克所言，治理所追求的終歸是創(chuàng)造條件以保證社會秩序和集體行動。［1］社會主體基于不同立場所需利益不一，若要實(shí)現(xiàn)有效治理就需要規(guī)范的治理制度、方式將各主體行為統(tǒng)一。因此將法治作為治理的基本手段是不可或缺的。推進(jìn)治理法治化不僅推動國家治理能力現(xiàn)代化且能夠同時(shí)推進(jìn)依法治國形成大的法治環(huán)境。由此，推進(jìn)治理法治化有著重要的意義。

(二)基層治理與社會治理的辯證關(guān)系

基層治理，即是針對基層的治理，基層是治理的載體。各種與治理相關(guān)的政策、制度均是自上而下制定，但治理機(jī)制是否有效運(yùn)行，治理水平的高低卻是自下而上的反應(yīng)。

十八屆三中全會將治理主要分為三個(gè)方面，國家治理、政府治理、社會治理。國家治理涉及方方面面是具有最為廣泛深厚容量社會關(guān)系的治理形態(tài);［2］政府治理以行政權(quán)的行使為主;社會治理則涉及社會公共領(lǐng)域較為復(fù)雜繁瑣。

社會治理與基層治理具有共同性?；鶎又卫硎撬兄卫碓诨鶎又械姆磻?yīng)，基層治理中的社會治理只是其中一部分。但同國家治理、政府治理相比社會治理是三者中最貼近基層的，社會治理也主要服務(wù)于基層，所以社會治理需要以基層為重點(diǎn)。然而想要實(shí)現(xiàn)良好的治理就需要法治化，因此，若要社會治理法治化需以基層為重點(diǎn)。

二、基層社會治理現(xiàn)狀

(一)社會治理主體觀念落后，權(quán)責(zé)不夠

社會治理是政府主導(dǎo)下多元主體共同參與的，強(qiáng)調(diào)將更多的權(quán)力賦予其它社會主體并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任以彌補(bǔ)單一政府管理的不足。但是在基層經(jīng)常出現(xiàn)如下情況:1、政府獨(dú)攬權(quán)力，缺乏主動讓社會組織或公民參與進(jìn)來共同協(xié)商治理的理念，治理效率降低，同時(shí)造成其他社會組織或公民無權(quán)參與。2、社會組織與政府掛鉤行政化，甚至存在部分社會組織直接是由政府來領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。社會組織不獨(dú)立于政府，在治理中不需要權(quán)力也無需承擔(dān)責(zé)任，共同治理則非真正意義上的共治。3、權(quán)責(zé)劃分不明確。4、社會組織、公民缺乏治理意識，依賴政府。在發(fā)達(dá)國家如新加坡、美國，公民在社會問題的處理上更加傾向于信賴社會組織。［3］我國社會組織不發(fā)達(dá)，無論是公民還是社會組織都沒有將自己作為治理主體，“政府管事”的思維依然根深蒂固。

(二)治理法治化程度不夠

1、基層部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義存在。地方工業(yè)發(fā)展帶動經(jīng)濟(jì)效益，對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，尤其是作為當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)地方政府都會大力支持，同時(shí)地方政府為了保護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展就會對企業(yè)所造成的環(huán)境污染網(wǎng)開一面，基層部門在進(jìn)行具體執(zhí)法時(shí)也不會依法嚴(yán)懲，長久導(dǎo)致環(huán)境惡化，更加大了治理難度。陜西各地就存在著典型的例子，如陜北存在沙漠化，延河、渭河水污染嚴(yán)重，銅川多年地下煤礦采空后無法復(fù)原。2、居委會自治不獨(dú)立。社會治理又可依主體不同分為政府、多元主體對社會的治理以及社會自治，在基層，社會自治是以居委會為治理主體，以社區(qū)這一基本單位作為治理對象所進(jìn)行的自治。法律賦予了居委會自治權(quán)以解決社區(qū)內(nèi)部糾紛、提供公共服務(wù)為主，但長期以來，其因財(cái)政等各方面原因不能與政府獨(dú)立，基層政府都將居委會看作是一個(gè)基層政權(quán)，對其發(fā)號施令，居委會成為政府政策的宣傳口、具體行政工作的實(shí)施者。偏離立法初衷工作重心從以為人民群眾轉(zhuǎn)為為政府服務(wù)，基層依法自治沒有實(shí)現(xiàn)。3、協(xié)同治理機(jī)制不完善。協(xié)同治理區(qū)別于協(xié)作治理，協(xié)作中雙方平等有自愿合作之意，無輕重之分。而當(dāng)下，在我國公民社會、社會組織并不發(fā)達(dá)的大環(huán)境中，以政府為主導(dǎo)的共同參與治理模式，即協(xié)同治理更為符合我國國情。無論協(xié)作還是協(xié)同治理都需要各主體良好的互動，并且當(dāng)公共問題出現(xiàn)時(shí)能以最短的時(shí)間最快的速度做出回應(yīng)。而此前提除了社會多元主體的積極參與外更為主要的是必須要有有效運(yùn)行的協(xié)同治理機(jī)制，有一個(gè)暢通有效的溝通渠道，否則，無法真正參與其中。而現(xiàn)實(shí)基層中，社會組織無法參與治理，公共危機(jī)出現(xiàn)仍然政府獨(dú)擋就是沒有健全的協(xié)同治理機(jī)制所致。

(三)社會公共服務(wù)不足

我國的公共服務(wù)可分為基本和非基本公共服務(wù)如義務(wù)教育，公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障應(yīng)當(dāng)是“基本”的，非基本公共服務(wù)則包括交通建設(shè)、就業(yè)、失業(yè)等。如上所述，長期政府獨(dú)擋一面，但不可能做到面面俱到，就連基本公共服務(wù)也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元化。［4］城市中雖然基本公共服務(wù)基本落實(shí)但對于農(nóng)民工這些城市邊緣化的群體的基本社會問題、農(nóng)民工子女的教育問題還是沒有解決。偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村甚至連基本公共服務(wù)也不健全更無須提及非基本公共服務(wù)。每年政府對于公共服務(wù)的投入都是財(cái)政支出的小部分，無論是服務(wù)的全面化還是深度都不夠。社會組織除非有法律明文規(guī)定否則長期義務(wù)提供服務(wù)缺少保障。

三、推進(jìn)基層社會治理法治化的提升路徑

(一)以法律規(guī)范明確治理主體在治理中的權(quán)責(zé)

多數(shù)主體缺乏治理意識不愿意主動參與其中而且長期的政社不分使社會組織既無權(quán)力也無責(zé)任參與治理。此外沒有權(quán)力保障，讓在全國范圍內(nèi)提供服務(wù)沒有可實(shí)施性。而治理主體各司其職，行使相應(yīng)權(quán)力履行相應(yīng)義務(wù)承擔(dān)對應(yīng)責(zé)任是良好共同治理的前提基礎(chǔ)。因此，首先我們需要立法，以法定的形式將各治理主體納入到治理的大環(huán)境中。其次，在立法中合理明確多元主體治理中的權(quán)責(zé)問題，劃分政府各部門之間的權(quán)責(zé)界限、政府與社會組織的權(quán)限、社會組織的權(quán)力、公民個(gè)人治理中的權(quán)力。再次，提供社會服務(wù)的社會組織大部分具有非營利性，但它即關(guān)注他人的利益也關(guān)注自己的利益，因此通過制定法規(guī)、政策來提高社會組織的參與程度和積極性則是關(guān)鍵。例如美國通過立法以減稅的方式鼓勵(lì)社會組織提供服務(wù)，在提高社會治理的同時(shí)樹立了公民對社會組織在社會治理中的信任度。［5］各國社會問題不一樣，國內(nèi)各個(gè)地區(qū)關(guān)于社會治理問題的側(cè)重點(diǎn)也不同。因此，各地在推進(jìn)基層社會治理法治化時(shí)還需要結(jié)合具體情況因地制宜制定政策和法律法規(guī)。

(二)通過立法完善協(xié)同治理運(yùn)行機(jī)制

機(jī)制協(xié)調(diào)各個(gè)部分之間的關(guān)系是一種具體的運(yùn)行方式。從宏觀角度而言，我國社會治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長期堅(jiān)持的過程，實(shí)現(xiàn)善治實(shí)為任重道遠(yuǎn)，因此一個(gè)穩(wěn)定的協(xié)同治理機(jī)制實(shí)為重要;從微觀角度而言，在社會治理中系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理都需要從基層做起，各主體之間的合作信任是治理的前提，通過道德、自愿形成的合作行為是有限的并且不受約束，而且現(xiàn)代社會中的信任更多的是人對某些物化了的存在物的信任，如運(yùn)行機(jī)制、制度等。［6］因此將機(jī)制的運(yùn)行模式納入到法律規(guī)范中，用法來優(yōu)化治理機(jī)制是有序治理的必要選擇路徑。一般從機(jī)制的功能來分有激勵(lì)機(jī)制、制約機(jī)制、保障機(jī)制。用法定方式健全激勵(lì)機(jī)制以激發(fā)治理主體的社會活力;以法治化的制約機(jī)制規(guī)范、監(jiān)督主體的治理行為;用法治化的保障機(jī)制保證治理主體的權(quán)利。建立固定的溝通渠道對社會治理充分討論，提出有效治理策略。在公共危機(jī)出現(xiàn)時(shí)快速共同應(yīng)對，做到公民利益損害最小化。

(三)以社區(qū)為重點(diǎn)創(chuàng)新治理法治化，形成法治之下的社會自治

隨著現(xiàn)代國家的發(fā)展公民對社區(qū)建設(shè)需求日益增多呈現(xiàn)多樣化，社區(qū)儼然是國家宏觀社會在基層的縮影，即典型的微型社會。社區(qū)治理直接影響著公民生活質(zhì)量水平也影響著對國家整體社會治理的肯定。由此，以社區(qū)治理法治化為重點(diǎn)推進(jìn)基層社會治理實(shí)為必要選擇路徑。

首先，社區(qū)治理法治化要求社區(qū)中居委會依法嚴(yán)格定位與政府之間的關(guān)系，改變原有的政府附庸機(jī)構(gòu)角色，實(shí)現(xiàn)為民所用、為民解憂的基層群眾自治職能。

其次，將社會組織對社區(qū)的治理納入法定程序，在社區(qū)形成開放的多元主體共治模式。社區(qū)作為微型社會，居民對其需求必然很多，保障治安和完善建設(shè)多數(shù)社區(qū)都基本能夠達(dá)到要求，而社區(qū)服務(wù)事務(wù)瑣碎如養(yǎng)老問題、托幼、醫(yī)療健康、綠化、維護(hù)等，靠少數(shù)治理主體不能有效解決，然而在生活中社會組織在社區(qū)中參與程度低，參與范圍小。以法建立起社會組織參與社區(qū)治理的有序路徑，引導(dǎo)社會組織廣泛參與創(chuàng)新社區(qū)治理，使社會組織繁榮發(fā)展同時(shí)有助于促進(jìn)全面建成小康社會。

再次，在社區(qū)內(nèi)依法建立糾紛解決機(jī)制，提供法律咨詢。在法治全面建設(shè)的可以通過在每個(gè)社區(qū)建立專門的糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制如人民調(diào)解委員來調(diào)解這種小糾紛、小問題。在社區(qū)內(nèi)部全面實(shí)現(xiàn)“人民內(nèi)部問題內(nèi)部解決”。不僅減少居民為解決糾紛所消耗的時(shí)間，而且降低了司法運(yùn)作成本，減少法院壓力，提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)有利于人民法治觀念的培養(yǎng)，全面推進(jìn)法治建設(shè)。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力貫徹落實(shí)“三官一律”法律服務(wù)政策

農(nóng)村偏遠(yuǎn)去法院解決問題實(shí)有困難，為了更好的法治建設(shè)為民服務(wù)，筆者建議在保持原有的三官一律進(jìn)社區(qū)的政策時(shí)，在鄉(xiāng)村中以村為基本單位加大三官一律的服務(wù)力度以推進(jìn)基層治理法治化。

四、結(jié)語

社會治理是整個(gè)國家治理中最復(fù)雜和最需要互相合作的環(huán)節(jié)，基層社會治理是社會治理的起點(diǎn)，也是最終評估一個(gè)國家社會治理水平的標(biāo)尺。以基層社會治理法治化來實(shí)現(xiàn)整個(gè)國家的治理法治化是時(shí)代所需，也是現(xiàn)代化國家建設(shè)的最優(yōu)路徑，因此為了我國的社會治理需要全社會成員的共同努力!

［1］楊蓓蕾．面向發(fā)展質(zhì)量的城市社區(qū)治理研究——以上海市相關(guān)社區(qū)為例［D］．同濟(jì)大學(xué)，2007．31．

［2］王浦劬．國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及相互關(guān)系辨析［J］．社會學(xué)評論，2014(3)．

［3］田豐．發(fā)達(dá)國家與地區(qū)社會組織參與社會治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］．社會治理理論，2014(2)．

［4］婁兆鋒，曹冬英．公共服務(wù)中基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)之研究［J］．探索與爭鳴，2015(3)．

［5］田豐．發(fā)達(dá)國家與地區(qū)社會組織參與社會治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］．社會治理理論，2014(2)．

［6］張康之．社會治理的歷史敘事［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2006．

D631．4

A

2095－4379－(2016)04－0133－02

曾媛媛(1992－)，女，漢族，延安大學(xué)政法學(xué)院，2013級碩士研究生在讀，研究方向:依法治國理論。