競(jìng)爭(zhēng)中立政策下的國(guó)有企業(yè)規(guī)制及我國(guó)的應(yīng)對(duì)

朱苗苗武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北　　武漢　430072

競(jìng)爭(zhēng)中立政策下的國(guó)有企業(yè)規(guī)制及我國(guó)的應(yīng)對(duì)

朱苗苗
武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072

隨著我國(guó)境外直接投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，國(guó)有企業(yè)的重要性愈發(fā)突出，但同時(shí)面臨更大的挑戰(zhàn)。尤其是，美國(guó)極力推行競(jìng)爭(zhēng)中立政策，劍指國(guó)有企業(yè)，這勢(shì)必會(huì)對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的海外投資造成影響。在這種背景下我國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)從國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面進(jìn)行應(yīng)對(duì)，這對(duì)于消除對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的質(zhì)疑、進(jìn)一步擴(kuò)大海外投資尤為重要。

競(jìng)爭(zhēng)中立;國(guó)有企業(yè);應(yīng)對(duì)

一、競(jìng)爭(zhēng)中立的發(fā)展及對(duì)國(guó)有企業(yè)的質(zhì)疑

競(jìng)爭(zhēng)中立最早是出現(xiàn)在澳大利亞的國(guó)內(nèi)法中。澳大利亞1996年的《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》中就明確了競(jìng)爭(zhēng)中立的概念，“競(jìng)爭(zhēng)中立是指政府的商業(yè)活動(dòng)不得因其公共部門所有權(quán)地位而享受私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)者所不能享有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。［1］主要措施包括稅收中立、信貸中立、政策中立、合理的商業(yè)回報(bào)率及價(jià)格要真實(shí)地反映成本等。［2］

美國(guó)借助各種平臺(tái)倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)中立政策，最為顯著的便是近年利用自己在“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(Trans－Pacific Partnership Agreement，TPP)中的主導(dǎo)地位，極力競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)中立規(guī)則的訂立。而就在2015年10月新簽訂的TPP中對(duì)此就有專章規(guī)定，主要涉及第十六章的競(jìng)爭(zhēng)政策和第十七章的國(guó)有企業(yè)和指定壟斷。［3］同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)中立也出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(以下簡(jiǎn)稱“OECD”)和聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的文件中。OECD公司治理工作組在2011年就競(jìng)爭(zhēng)中立問題發(fā)布了《競(jìng)爭(zhēng)中立和國(guó)有企業(yè)——挑戰(zhàn)和政策選擇》和《競(jìng)爭(zhēng)中立——確保國(guó)營(yíng)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)間的公平貿(mào)易》這兩個(gè)報(bào)告。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱“UNTAD”)在2014年發(fā)布了《競(jìng)爭(zhēng)中立和其在所選發(fā)展中國(guó)家的適用》。其中，OECD的報(bào)告介紹較為詳細(xì)，根據(jù)它的規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)中立政策主要有八個(gè)方面的判斷標(biāo)準(zhǔn)，它們是:政府商業(yè)活動(dòng)經(jīng)營(yíng)模式的合理化、識(shí)別直接成本、合理的商業(yè)回報(bào)率的確定、公共服務(wù)義務(wù)的合理考量、稅收中立、管制中立、債務(wù)中立和直接補(bǔ)貼規(guī)制以及政府采購(gòu)的規(guī)范等。

競(jìng)爭(zhēng)中立政策制定的初衷和目的便是為了抑制甚至消除國(guó)有企業(yè)相對(duì)私有企業(yè)享有的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。可見，國(guó)有企業(yè)的地位廣受質(zhì)疑。

二、中國(guó)國(guó)有企業(yè)遭受質(zhì)疑的原因

近年來，中國(guó)對(duì)外直接投資的規(guī)模迅速壯大，并在2014年實(shí)現(xiàn)雙向投資的首次平衡，根據(jù)安永的報(bào)告，在未來五年，受益于中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速和改革紅利的釋放，中國(guó)對(duì)外直接投資預(yù)計(jì)將保持10%以上的快速增長(zhǎng)，這意味著對(duì)外直接投資規(guī)模將超過同期吸引外資的規(guī)模，中國(guó)資本的力量在世界市場(chǎng)中將愈發(fā)舉足輕重。［4］在走出去的隊(duì)伍中，國(guó)有企業(yè)位于前列，其中最引人注目的便是國(guó)內(nèi)三大石油巨頭中石油、中石化、中海油的海外并購(gòu)?？梢?，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在海外投資活動(dòng)中碩果累累。

但同時(shí)，它們面臨著挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。如前所述，美國(guó)借助多方平臺(tái)極力推行競(jìng)爭(zhēng)中立政策，雖說形式上并非直接針對(duì)我國(guó)的國(guó)有企業(yè)，但如得以實(shí)施必與我國(guó)國(guó)企利益息息相關(guān)，畢竟美國(guó)仍是我國(guó)海外投資最集中的地區(qū)。而且美國(guó)在雙邊投資協(xié)定中實(shí)施的政策勢(shì)必會(huì)直接決定中美雙邊投資協(xié)定的內(nèi)容，由國(guó)企問題成為中美在雙邊協(xié)定談判中的一大爭(zhēng)議可見一斑。

中國(guó)的國(guó)有企業(yè)為何備受質(zhì)疑，筆者分析，主要有三方面的原因:

(一)國(guó)有企業(yè)的國(guó)際形象

有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的公共形象會(huì)影響外國(guó)對(duì)于來自中國(guó)的外資的態(tài)度。這是從心理學(xué)上進(jìn)行的分析。如果一國(guó)的企業(yè)在東道國(guó)表現(xiàn)不佳，造成其公眾形象受損，那么東道國(guó)對(duì)投資國(guó)政府和企業(yè)便會(huì)存在嚴(yán)重的抵抗情緒，也不太可能接受此外資。

根據(jù)整理和統(tǒng)計(jì)，國(guó)有企業(yè)海外投資中的“好的行為”與“差的行為”一般有:［5］

易被接受的“好的行為”:遵守國(guó)際社會(huì)和東道國(guó)法律規(guī)范、保持較高的運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)出效率、維護(hù)勞工合法權(quán)益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)信息披露提高運(yùn)營(yíng)透明度、不依靠母國(guó)政府支持的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方式等;

易致排斥的“差的行為”:違反當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)或國(guó)際法、由于承擔(dān)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而降低效率、損害勞工權(quán)益、造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境污染、運(yùn)營(yíng)透明度低存在經(jīng)濟(jì)腐敗和賄賂問題、與母國(guó)政府關(guān)系過于緊密帶有政治意等。

近些年來，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在海外飽受詬病甚至官司纏身，這源于它們?cè)诓①?gòu)和工程承包中不遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、違反合同以及破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境等“差的行為”，也因此激起當(dāng)?shù)孛癖姷牟粷M情緒，這使得它們不得不以終止海外進(jìn)程收?qǐng)觥?/p>

(二)信息不透明

信息不透明易導(dǎo)致外界憑借主觀臆想和個(gè)人喜好進(jìn)行猜測(cè)，主要體現(xiàn)為:

第一，保密性導(dǎo)致很難估算國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的干涉程度，也就無從解釋國(guó)有企業(yè)的獨(dú)立性。正因?yàn)槠浔Ｃ苄裕藗兒茈y判斷政府對(duì)國(guó)企的干涉是否超過正常的程度，其是否仍然具備作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的正常企業(yè)的獨(dú)立地位。

第二，法律制度的不透明。這包括法律條文的模糊性及法律執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的保密性。例如2014年實(shí)施的《境外投資管理辦法》第六條，企業(yè)境外投資涉及敏感國(guó)家和地區(qū)、敏感行業(yè)的，實(shí)行核準(zhǔn)管理。但何為“敏感”，以及核準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)、程序等都未進(jìn)行具體詳細(xì)的規(guī)定，這就難免落人口實(shí)。

(三)國(guó)有企業(yè)私企逐漸趨同難以區(qū)分，導(dǎo)致甚至私企也被視為國(guó)有企業(yè)［6］

中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，國(guó)企改革作為其重要組成部分，也正如火如荼地進(jìn)行，在此過程中，出現(xiàn)國(guó)企私企的混同是難以避免的。但除此之外，還存在其他因素，政府與企業(yè)間的人事混同尤為突出。

首先是國(guó)有企業(yè)與政府的人事混同。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，在國(guó)家級(jí)的各部委的183名官員中，就職于19個(gè)部委的56 位(30．6%)副部級(jí)以上的官員具有在國(guó)有企業(yè)中工作的經(jīng)歷。同樣的，對(duì)于在47個(gè)央企中工作的高級(jí)官員，115個(gè)高級(jí)官員曾經(jīng)在政府中任職，平均一個(gè)國(guó)有企業(yè)占到2．45人。［7］可見，國(guó)有企業(yè)與政府在人事方面密不可分;其次是私企與國(guó)有企業(yè)和政府的人事混同。在我國(guó)這樣一個(gè)極度重視人際關(guān)系的環(huán)境下，私企為了獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)總是會(huì)有意無意地與政府、官員等攀上關(guān)系。

人事混同導(dǎo)致國(guó)企和私企界限不清，以致東道國(guó)甚至?xí)阉狡笠暈閲?guó)企而對(duì)其避之不及，比如華為、中興等企業(yè)的私有性在我們看來是顯而易見的，但是它們?cè)诤Ｍ庖虮灰暈閲?guó)有企業(yè)而遭受排斥，一方面便是這個(gè)原因。

三、中國(guó)政府及國(guó)有企業(yè)應(yīng)對(duì)之策

雖然競(jìng)爭(zhēng)中立短期內(nèi)不會(huì)成為一項(xiàng)普遍適用的國(guó)際投資新規(guī)則，但歐美國(guó)家不會(huì)就此放棄，可以預(yù)見的是，它們?nèi)詴?huì)以雙邊、多邊的方式以及在以O(shè)ECD為首的國(guó)際平臺(tái)上不遺余力地推動(dòng)，最終必然會(huì)對(duì)其他國(guó)際組織產(chǎn)生直接或間接的影響并促使其采取行動(dòng)，比如聯(lián)合國(guó)。在此背景下，我們應(yīng)有所作為。

其實(shí)，在一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，競(jìng)爭(zhēng)中立政策是值得推崇的，但須指明的是，它不同于歐美的競(jìng)爭(zhēng)中立政策。我們所提倡的競(jìng)爭(zhēng)中立的著力點(diǎn)在于如何創(chuàng)造一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境，使得國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)可以進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)，而不是旨在消除國(guó)有企業(yè)和政府商業(yè)活動(dòng)。［8］具體來說，可從國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面著手。

(一)國(guó)際層面

1．提升政府和企業(yè)的國(guó)際形象

正因中國(guó)國(guó)企在海外的投資屢屢受挫與其負(fù)面的國(guó)際形象有關(guān)，要想改善國(guó)有企業(yè)面臨的困境，首先應(yīng)從提升自身國(guó)際形象下手。遵照前述的“好的行為”與“差的行為”，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在海外投資活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)入鄉(xiāng)隨俗，嚴(yán)格遵守東道國(guó)法律，切勿把中國(guó)式思維和治理模式植入，以免遭人詬病。

2．密切關(guān)注國(guó)際投資規(guī)則的發(fā)展并加強(qiáng)研究，同時(shí)積極參與國(guó)際投資規(guī)則的制定，主要從以下幾方面努力:

(1)堅(jiān)定立場(chǎng):第一，共同但有區(qū)別原則。區(qū)別于歐美一刀切的做法，競(jìng)爭(zhēng)中立政策首先應(yīng)作為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策留待各國(guó)根據(jù)國(guó)情來進(jìn)行規(guī)范，但可以形成一套國(guó)際軟法來指導(dǎo)。

首先，在任何時(shí)候任何國(guó)家對(duì)于國(guó)有企業(yè)的扶持都是不可避免的，其次，中國(guó)目前仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，對(duì)國(guó)有企業(yè)的改革也正在進(jìn)行，這其中難免會(huì)產(chǎn)生很多問題和困難，所以需要給予中國(guó)一定的時(shí)間來進(jìn)行過渡，而歐美的急于求成的競(jìng)爭(zhēng)中立政策對(duì)我國(guó)是不利的，也是不合乎發(fā)展規(guī)律的。正如UNTAD在研究中所說，處理競(jìng)爭(zhēng)中立問題的政策可以各種方式被引入一個(gè)經(jīng)濟(jì)體，但如何實(shí)施則屬于其管轄權(quán)范圍內(nèi)之事。并且，這應(yīng)該考慮各個(gè)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展階段、政府對(duì)市場(chǎng)的干涉程度以及政府參與市場(chǎng)的方式等因素。同時(shí)，其指出，競(jìng)爭(zhēng)中立并不是一個(gè)絕對(duì)的事物，如果其實(shí)施會(huì)阻礙更重要的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或其實(shí)施產(chǎn)生的積極效果大于其消極效果，那么其實(shí)施就是不適當(dāng)?shù)?。?］

但是，將競(jìng)爭(zhēng)中立政策作為國(guó)際軟法不失為一種折中的方法。正如前所述，目前競(jìng)爭(zhēng)中立作為普遍適用的國(guó)際投資規(guī)則是不可能的，但是其可以發(fā)展為一套國(guó)際軟法來供各國(guó)參考并逐步采用，畢竟合乎規(guī)律、適應(yīng)國(guó)情的競(jìng)爭(zhēng)中立政策始終是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的。各國(guó)可結(jié)合自身的國(guó)情選擇性地適用。

第二，多重判斷標(biāo)準(zhǔn)代替單一所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。退而求其次，即使是在投資協(xié)定中對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行規(guī)范，也不應(yīng)該僅僅憑所有權(quán)性質(zhì)而對(duì)其一刀切地管理，而應(yīng)該結(jié)合其他標(biāo)準(zhǔn)，比如實(shí)際管理權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)有性質(zhì)并不一定代表有優(yōu)勢(shì)或者國(guó)家對(duì)其干涉過多，私有性質(zhì)也不一定代表就處于劣勢(shì)或者國(guó)家對(duì)其賦予更多的自由，因?yàn)閱螒{企業(yè)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)很難相應(yīng)地表明企業(yè)在國(guó)家之外享有的自治空間。［10］我國(guó)的實(shí)踐情況表明，一方面，由于存在混合所有制企業(yè)，具有很復(fù)雜的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，很難判斷這樣的企業(yè)中國(guó)家發(fā)揮什么作用，以及發(fā)揮作用的大小，當(dāng)然，這其中也是因?yàn)橹贫鹊牟煌该髟斐傻摹Ａ硪环矫?，在?guó)企中，國(guó)家也不一定就會(huì)施加濃重的政治影響，在私企中，國(guó)家同樣也會(huì)進(jìn)行一定的管理。所以，在這種環(huán)境下，如果僅僅以所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)來判定國(guó)企私企而進(jìn)行區(qū)別規(guī)范顯然是不合理的。

筆者認(rèn)為可以采用行為標(biāo)準(zhǔn)和效果標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式對(duì)國(guó)企進(jìn)行規(guī)范，所謂行為標(biāo)準(zhǔn)即是以其行為是否具有壟斷性作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，將不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為作為競(jìng)爭(zhēng)中立政策的規(guī)范對(duì)象，效果標(biāo)準(zhǔn)即是以行為是否產(chǎn)生不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的效果作為衡量標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行規(guī)范。

(2)加強(qiáng)國(guó)際合作，發(fā)揮集團(tuán)力量。閉門造車必不可取，加強(qiáng)合作勢(shì)在必行。第一，團(tuán)結(jié)有利力量。國(guó)有企業(yè)并非中國(guó)獨(dú)有，世界很多其他國(guó)家都有類似情形，如新加坡、越南等，只有充分團(tuán)結(jié)這些國(guó)家，發(fā)揮集團(tuán)的力量，才能在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)出更大的聲音;第二，積極參與國(guó)際組織的活動(dòng)，比如中國(guó)在UNTAD2010年有關(guān)國(guó)企項(xiàng)目中做的調(diào)查問卷，首先應(yīng)表明中國(guó)積極參與和配合聯(lián)合國(guó)的活動(dòng)，讓世界更多人了解中國(guó)國(guó)有企業(yè)的情況，從而減少對(duì)其的誤解和質(zhì)疑，同時(shí)將自己的聲音傳達(dá)給世界其他國(guó)家，表明自己在競(jìng)爭(zhēng)中立政策方面的看法和立場(chǎng)。

(二)國(guó)內(nèi)層面

競(jìng)爭(zhēng)中立實(shí)質(zhì)上并不與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)相矛盾，反而具有一致性。一方面，國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的發(fā)展能夠?qū)ξ覈?guó)的經(jīng)濟(jì)改革形成一種外在壓力，促使我國(guó)加快經(jīng)濟(jì)改革，尤其是國(guó)企改革，另一方面，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革也正朝著競(jìng)爭(zhēng)中立的方向發(fā)展。

1．繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)改革，積極發(fā)展私有經(jīng)濟(jì)

國(guó)有企業(yè)改革很重要的一個(gè)方面就是提高透明度。這包括宏觀上法律、政策制定過程和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的透明度，尤其是針對(duì)國(guó)有企業(yè)、私有企業(yè)的相關(guān)政策制度，如銀行信貸條件、稅收減免政策等，都應(yīng)加強(qiáng)信息披露，明確選擇標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，微觀上保證國(guó)有企業(yè)決策透明公開和完善的信息披露制度，前者如企業(yè)在高級(jí)管理人員的任命上，日常經(jīng)營(yíng)過程中做出的商業(yè)決策等，后者如企業(yè)在債務(wù)、稅務(wù)、金融等這些方面的信息等都應(yīng)對(duì)外公開，這也有利于鼓勵(lì)企業(yè)管理者勤勉、謹(jǐn)慎地經(jīng)營(yíng)。除此之外，還應(yīng)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面不斷調(diào)整，繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

但未來的中國(guó)要想獲得更長(zhǎng)足的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅是要在對(duì)國(guó)有企業(yè)改革方面下功夫，而且也要在私企的相關(guān)政策中進(jìn)行完善。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)中立不僅僅是對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，同時(shí)也是對(duì)私企而言的。要想獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)始終是主導(dǎo)，而不是政府干預(yù)。一個(gè)現(xiàn)實(shí)便是，私有企業(yè)不斷向國(guó)有企業(yè)和政府靠攏，以獲得發(fā)展的有利條件，長(zhǎng)此以往下去，私有企業(yè)便會(huì)喪失其原本應(yīng)當(dāng)具備的獨(dú)立性，與其初衷背道而馳。所以，政府在對(duì)待私有企業(yè)的政策中，一個(gè)必須貫穿始終的宗旨便是，保證其私有性，避免私有企業(yè)“國(guó)有化”。這不僅需要政府除卻必要的管制外，避免過多的干涉私有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，還需要政府為私有企業(yè)的發(fā)展提供各種便利和優(yōu)惠，以免它們通過拉攏政府和國(guó)有企業(yè)來獲得。

2．結(jié)合非法律手段進(jìn)行規(guī)范

如果一發(fā)生貿(mào)易摩擦，政府就介入其中，很難讓人相信所涉國(guó)有企業(yè)的獨(dú)立性。而行業(yè)協(xié)會(huì)作為一個(gè)私人主體，可以部分代替政府的作用，不僅可以為本行業(yè)的企業(yè)提供服務(wù)，甚至可以代表企業(yè)在貿(mào)易摩擦中談判或者應(yīng)訴，這樣能夠大大削弱國(guó)有企業(yè)與政府的聯(lián)系。

需要注意的是，之所以傾向于行業(yè)協(xié)會(huì)來發(fā)揮作用，動(dòng)機(jī)便是以其私有性代替政府的公共性來減少對(duì)國(guó)有企業(yè)的質(zhì)疑。所以，在其運(yùn)作和管理中應(yīng)充分保證獨(dú)立性，避免政府的過度干預(yù)。

［1］Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement［EB/OL］．http://www．treasury．gov．a(chǎn)u/documents/275/pdf/cnps．pdf．

［2］Matthew Rennie And Fiona．Lindsay，Competitive Neutrality and Stateowned Enterprise in Australia:Review of Practices and their Relevance for Other Countries［J］．OECD Corporate Governance Working Papers，No．4，OECD Publishing．，2011．

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2095－4379－(2016)04－0053－03

朱苗苗(1990－)，女，江西婺源人，武漢大學(xué)法學(xué)院，2013級(jí)國(guó)際法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向:國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。