“十二五”四川坡耕地水土流失綜合治理建設管理探索

周　斌，劉　鋼，王　娜，賀　莉，李玉燕，郭　豐

(四川省水土保持局，四川 成都 610041)

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“十二五”四川坡耕地水土流失綜合治理建設管理探索

周斌，劉鋼，王娜，賀莉，李玉燕，郭豐

(四川省水土保持局，四川 成都 610041)

[摘要]“十二五”期間四川省實施了坡耕地水土流失綜合治理工程，省級水行政主管部門明確治理目標，立足“三注重、四突出”，不斷探索，積極創(chuàng)新，加強了治理區(qū)農業(yè)基礎設施建設，改善了山丘區(qū)群眾生產生活條件，工程建設取得了明顯成效，推動了全省生態(tài)文明建設進程?？偨Y了坡耕地水土流失綜合治理工程實施中的主要經驗、做法和成效，以及存在的問題和建議。

1“十二五”期間坡耕地治理情況

四川省地處我國西南腹地、長江上游，土地面積48.6萬km2，人口8 140.2萬人，其中農村人口4 371.3萬人，是長江上游最大的農業(yè)區(qū)。根據(jù)四川省第二次土地詳查資料，全省現(xiàn)有耕地面積594.00萬hm2，其中坡耕地面積285.21萬hm2。坡耕地分布廣、面積大，是水土流失的重要源地。為了治理坡耕地水土流失，2011—2015年四川省實施了坡耕地水土流失綜合治理工程，輻射嘉陵江、金沙江、沱江、涪江、岷江等流域，涉及瀘縣、廣安區(qū)、岳池縣、平昌縣、簡陽市、資中縣、營山縣、安居區(qū)、大安區(qū)、西充縣、屏山縣、漢源縣、雷波縣、會東縣、雁江區(qū)、東興區(qū)、沿灘區(qū)、劍閣縣、南部縣、渠縣、鹽源縣等21個項目縣(市、區(qū))。該工程計劃實施坡耕地改造1.62萬 hm2，總投資66 250萬元(其中中央投資53 000萬元、地方投資13 250萬元)。截至目前，實際完成坡耕地改造1.63萬hm2，完成總投資63 233萬元。

2主要經驗和做法

在四川省坡耕地水土流失綜合治理工程實施過程中，省級水行政主管部門明確治理目標，立足“三注重、四突出”，不斷探索，積極創(chuàng)新，治理工作取得了明顯成效，促進了全省生態(tài)文明建設進程。

2.1加強組織領導，把住生態(tài)文明建設“定盤星”

(1)健全組織機構。全省上下把水土保持工程建設作為改善民生、建設生態(tài)文明的重要抓手，切實加強領導。各級建立或健全了水土保持委員會，強化了項目建設的組織協(xié)調工作：四川省成立了以省水土保持局主要負責人任組長、分管領導為副組長、責任處室負責人具體負責的工程建設領導小組，強化了項目的組織管理工作；各縣(市、區(qū))黨委政府高度重視，將坡耕地水土流失綜合治理列入年度考核目標，及時成立了以主要領導為組長的工作領導機構，采取強有力措施，精心組織實施，主要領導親力親為、深入實地，切實找準并解決工程建設中遇到的重大問題，為項目建設提供了有力的組織保障。

(2)密切部門配合。在項目實施過程中，全省各級水務部門為項目實施責任主體，發(fā)改部門負責項目的監(jiān)督管理，財政、國土、審計等部門與項目實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)分工負責、密切配合，形成“政府搭臺、水保導演、部門唱戲、社會參與”，合力共建生態(tài)家園的良好格局。

(3)立足群眾主體。項目建設中始終堅持把群眾作為生態(tài)建設主體。各縣(市、區(qū))將工程建設情況在項目區(qū)進行公示，通過召開大會組織發(fā)動群眾，項目設計和建設也充分尊重群眾意愿。通過項目區(qū)群眾積極投勞(主要負責坡改梯田面的平整及邊溝背溝的開挖)，同時參與項目質量和進度的監(jiān)督管理，調動了項目區(qū)干部群眾參與項目建設的積極性。各縣堅持“政府引導、群眾自愿、民主決策”，建什么、如何建，交由群眾自己決定。比如平昌縣實行項目建設“三自主”，工程實施由群眾自主決策、自主實施、自主監(jiān)管。邱家鎮(zhèn)萬興村在工程規(guī)劃建設過程中，共印發(fā)宣傳資料452份，發(fā)放調查問卷167份，召開群眾座談會5次，收回各類建議及意見22條。通過以上形式，讓農民知情，請農民參與，使農民認同，受農民監(jiān)督，實現(xiàn)了項目所需、干部所想、群眾所愿的和諧統(tǒng)一，調動了廣大群眾治理坡耕地的熱情。

2.2搞好宣傳發(fā)動，當好水土保持生態(tài)建設“擂鼓手”

(1)重視重要活動宣傳。省水保局充分利用“世界水日”“中國水周”“水保法宣傳月”等重要活動，制作大型水土保持宣傳展板、宣傳動漫，發(fā)放水土保持法小冊子、宣傳折頁及圖解。還利用水保公益短信、公益廣告、電視傳媒、室外LED多媒體電子屏進行宣傳。

(2)搞好重點項目宣傳。省水保局向全省所有水土保持項目縣印發(fā)了《關于加強水土保持重點工程宣傳工作的通知》，對任務、內容提出明確要求；統(tǒng)一定制水土保持重點工程宣傳標識瓷磚并分發(fā)到各項目縣，粘貼在工程區(qū)主要工程醒目位置；與水利部合作完成了坡耕地治理叢書，全省有10余篇文章入選；在《中國水利》刊載了四川省和瀘縣、平昌縣、簡陽市的水土保持工作經驗和坡耕地治理成果圖片，提升了坡耕地治理宣傳的深度和廣度。

(3)主抓關鍵媒體宣傳。省水保局積極與《中國水土保持》、《四川日報》、中國水土保持生態(tài)建設網、長江水土保持網等媒體深度合作。僅2015年，全省各級水保部門在各級各類報刊上發(fā)表文章190余篇，在主流網站發(fā)布各類水土保持信息1 000多條。

(4)面向學生教育宣傳。省水保局聯(lián)合教育部門組織專家學者編寫了《四川省水土保持科普教育小學讀本》，并在全省選定了100所小學開展“送書進校園”活動。省水保局與武侯實驗小學建立定點聯(lián)系，定期組織專家到該校開展水土保持講座，堅持水土保持、環(huán)境保護教育從娃娃抓起，起到了很好的宣傳示范帶動作用。

(5)拓展黨校平臺宣傳。從2015年開始，四川省在資陽市、廣安市等4個市(縣)啟動了水土保持國策宣傳教育進黨校試點工作。試點單位依托黨校多功能平臺，加大對本區(qū)域干部的教育培訓，不斷加強基層領導干部對水保法規(guī)和生態(tài)文明理念的理解。目前，“資陽市水土保持干部教育培訓基地”已在資陽市市委黨校掛牌成立。

2.3做好前期工作，夯實項目建設“奠基石”

(1)擇優(yōu)選擇項目縣。為充分調動地方黨委和政府的積極性，四川省采取“自愿申報、競爭立項、擇優(yōu)安排”的方式確定項目縣，由省發(fā)改、水利部門結合各縣水土流失程度、技術力量、水土保持項目實施情況，擇優(yōu)確定儲備名額，報省分管農業(yè)的副省長同意后，最終確定。2013年開始，根據(jù)項目驗收辦法，實施動態(tài)管理，年度資金安排向項目實施好的縣重點傾斜?？h級堅持村級申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核申報，由縣發(fā)改、水務部門擇優(yōu)選擇群眾積極性高和領導班子戰(zhàn)斗力、凝聚力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社作為項目實施區(qū)。

(2)“一盤棋”規(guī)劃項目區(qū)。各項目縣水務部門積極向縣委、縣政府做好匯報工作，堅持“集中連片、突出重點、分步實施、注重實效”的工作思路，坡耕地水土流失綜合治理按照近村近路近水的原則，優(yōu)先選擇坡耕地面積多、坡度5°～15°、人地矛盾突出、糧食保障困難、經濟發(fā)展滯后但增產增收潛力巨大、示范作用明顯的地方，集中規(guī)模打造。比如，平昌縣、廣安區(qū)緊緊圍繞“降坡改梯夯基礎，治水修路惠民生，連村成片育產業(yè)，錢糧風貌建新村”的思路，將坡耕地改造、道路水系配置、面源污染控制、院落村莊布設、人居環(huán)境改善、區(qū)域產業(yè)培育統(tǒng)籌規(guī)劃，全域治理，整村推進。

(3)強化現(xiàn)場規(guī)劃設計。在各縣實施方案編制前，省水保局分別派出業(yè)務人員進行技術把關，現(xiàn)場審查項目選址、指導措施布設。有關縣(市、區(qū))選擇技術力量強、經驗豐富、熟悉水土保持政策與技術規(guī)范并具有相關設計資質的編制單位。編制單位以1∶1萬地形圖為工作底圖，現(xiàn)場勾繪圖斑，現(xiàn)場設計，在圖上明確治理圖斑的面積、道路水系走向、蓄水池的定位、建設規(guī)格、建設原材料的選取等內容。工作底圖將作為項目技術評審的要件。

(4)嚴格把關方案審查。省級發(fā)改、水務部門及時組織專家，按技術規(guī)范對項目實施方案的立項條件、工程布局、單項設計、施工組織、概算編制等進行審查，出具審查意見。

2.4強化建設管理，扎牢風險防控“制度墻”

(1)制度化建設管理。在工程建設中，各項目縣嚴格落實項目責任主體負責制、建設監(jiān)理制、資金縣級報賬制、合同制、群眾投勞承諾制、工程建設公示制和建后管護責任制等管理制度，明確縣水務部門作為坡耕地水土流失綜合治理項目實施的責任主體，堅持項目公示制和雙向承諾制度，切實做好事前公示，嚴格把握事中公示，堅持做到事后公示，把工程項目規(guī)劃設計方案、工程建設內容、規(guī)模和投資、組織管理單位和承建單位、工程完成情況和補助資金兌現(xiàn)情況等予以公告，按照“一事一議”的原則，對工程建設進行雙向承諾，簽訂承諾書，明確責權，因地制宜地選擇治理措施和治理模式，最大限度滿足群眾需求，激發(fā)了群眾建設水保工程的積極性和自覺性。

(2)規(guī)范化技術服務。各縣加強施工技術指導，嚴把施工放線關、材料關、砌筑關，突出土地平整，臺位線形做到平順美觀、因地制宜、大彎就勢、小彎取直，達到建一片成一片、成一片發(fā)揮效益一片。

(3)常態(tài)化督查驗收。省水保局及時發(fā)文，安排部署年度坡耕地水土流失綜合治理工作進度，明確各時間節(jié)點的工作任務和要求，同時定期或不定期地組織技術人員進行現(xiàn)場檢查指導，提供技術服務。主要領導及時組織有關部門及工程技術人員深入項目實施區(qū)，走訪群眾，參觀現(xiàn)場，及時發(fā)現(xiàn)并解決建設中存在的具體問題。工程完工后，根據(jù)《四川省中央預算內投資水土保持項目驗收辦法》等政策文件，省(市)水利、發(fā)改部門及時組織專家對項目縣實施工程進行竣工驗收，出具竣工驗收意見，并對各項目縣工程建設情況進行考評打分，為后續(xù)動態(tài)管理提供依據(jù)。

2.5不斷創(chuàng)新機制，搶占事業(yè)發(fā)展“制高點”

(1)制定目標管理。每年省水保局對工程總體建設進度、分階段建設任務提出要求，明確到時間節(jié)點，具體細化到每個月。2015年，省水保局轉發(fā)了水利部辦公廳印發(fā)的《加快推進國家水土保持重點工程建設實施方案》，根據(jù)實施方案，省水保局明確了全省項目推進具體要求，還要求各項目縣在9月底開工，12月底完成計劃任務的90%以上。

(2)實施示范推動。四川省從坡耕地水土流失試點工程開始，每年選取工程建設進度快、質量高、示范帶動性強的項目縣，在項目實施區(qū)開現(xiàn)場會，組織各市州、相關項目縣負責人現(xiàn)場交流學習。截至目前，先后在雁江區(qū)、瀘縣、資中縣、漢源縣等4縣(區(qū))召開了現(xiàn)場交流會。2015年9月在雅安市漢源縣組織召開了全省坡耕地水土流失綜合治理工程現(xiàn)場交流推進會。

(3)推行項目整合。廣安區(qū)推動農業(yè)產業(yè)大示范，2012—2015年整合了水利等涉農部門的12個項目資金近1億元在項目區(qū)完成了坡改梯和高標準農田建設2 333 hm2，建設引排水溝渠124 km、通村公路11 km、農村機耕道90 km，田間道路植樹480 hm2，修建各類小型水利水保工程800余處，聚合放大了國家項目資金的使用效益，增強了項目聚變效應。2014年，平昌縣結合坡耕地治理項目實施，整合涉農資金2 440萬元(其中坡耕地治理項目資金150萬元)在駟馬鎮(zhèn)元峰村重點打造新農村示范片，共實施坡改梯40 hm2，實施農房改造165戶，綠化村道公路4 km，規(guī)模栽植黃金梨、脆皮李40 hm2，種植綠色無公害蔬菜60 hm2，使元峰村成為環(huán)境優(yōu)美、生活富裕的新農村。

2.6抓好建后管護，緊握效益發(fā)揮“敲門磚”

(1)各地加強對項目區(qū)群眾的水土保持法律法規(guī)宣傳，營造良好氛圍，讓群眾充分認識到破壞水土保持措施是違法行為，增強了他們維護各項水土保持措施的自覺性。

(2)開展水土保持設施維護巡查。定期或不定期地組織水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員深入項目區(qū)開展水土保持監(jiān)督檢查和巡查工作，及時制止和查處破壞水土保持設施等違法案(事)件行為。

(3)各項水土保持措施產權歸屬明確化。項目工程竣工驗收合格后，按照“誰受益、誰使用、誰管護”的原則，由縣級水行政主管部門將項目工程所有權、管理權及時移交給項目所在地的村委會，并辦理權益移交手續(xù)，明確產權歸屬和管護責任。

(4)及時建立水土保持措施管護制度，明確管護的對象、資金、主體、責任和措施、技術要求等內容。

2.7注重扶貧攻堅，架起群眾致富“連心橋”

坡耕地水土流失綜合治理是改善項目區(qū)生態(tài)環(huán)境、改善農業(yè)基礎條件、促進群眾脫貧致富奔小康的民生工程。據(jù)統(tǒng)計，項目實施后，全省輻射受益人數(shù)達38.50萬人，年人均增收317元。比如，屏山縣在2014年大壩項目區(qū)坡耕地水土流失綜合治理工程實施中，對107 hm2坡耕地進行流轉(土地流轉費9 000元/hm2)，引進四川楓丹農業(yè)科技有限公司投資3 100萬元，種植油牡丹，提供牡丹油生產原料，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，促進農業(yè)產業(yè)結構調整，原土地承包人可在楓丹公司打工，群眾收入顯著增加。作為宜賓市推進全市扶貧攻堅現(xiàn)場，屏山縣坡耕地治理成果2016年4月13日在中央電視臺新聞聯(lián)播播出后，示范帶動效果明顯。漢源縣在清溪鎮(zhèn)項目區(qū)引進推廣甜櫻桃，把傳統(tǒng)的干旱坡地改造成優(yōu)勢特色效益農產品基地，每公頃產值平均可達45萬元以上，是種糧收益的數(shù)十倍，成為當?shù)剞r民脫貧增收的主要支柱。岳池縣采取大窩、大苗、大肥措施栽植核桃、藤椒等經果林苗木5萬余株，目前經果林基地已初具規(guī)模，成為項目區(qū)農村經濟新的增長點，項目區(qū)受益人口達1.46萬人，年增加經濟收入571.05萬元，年人均增收近400元。

3主要成效

“十二五”期間，四川省坡耕地水土流失綜合治理工程建設成效顯著，主要體現(xiàn)在：

(1)坡耕地水土流失明顯減少。據(jù)統(tǒng)計，項目建成后，項目區(qū)每年減少土壤侵蝕量74.78萬t，每年增加蓄水量 1 135.55萬m3，改善了農業(yè)生態(tài)環(huán)境。通過工程建設，坡地變梯地，薄地變厚地，瘦地變肥地，基本實現(xiàn)了土不下山、水不亂流、旱澇不用愁。

(2)農業(yè)基礎條件明顯改善。以坡耕地綜合治理工程建設為引領，通過整合實施涉農項目，項目區(qū)實現(xiàn)了“山、水、田、林、路、村”統(tǒng)一規(guī)劃、連片建設，建成“田成方、路成網、渠相連、旱能灌、澇能排”的農業(yè)生產示范區(qū)，解決了群眾生產生活用水、機械耕作、生產資料和農產品運輸?shù)葐栴}。據(jù)統(tǒng)計，通過項目實施，項目區(qū)農業(yè)機械化程度提高了13.8%，群眾勞動生產率提高了24.6%，農業(yè)生產和農民生活條件得到了極大改善，抵御干旱和洪澇等自然災害能力明顯增強，農業(yè)綜合生產能力明顯提高。

(3)農業(yè)產業(yè)結構有效調整。四川省堅持坡耕地改梯地與產業(yè)配套相結合，助推現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。通過項目實施，項目區(qū)耕種土地面積增加，且旱能灌、澇能排，提高了復種指數(shù)，土地年產量和年產值大幅提升，有力促進了地區(qū)產業(yè)結構優(yōu)化升級和農民增收。

(4)農村人居環(huán)境得到優(yōu)化。通過實施坡耕地治理項目，項目區(qū)水土流失得到有效控制，大大增加了水資源利用率，使田間土壤更適宜農業(yè)生產，生態(tài)系統(tǒng)得以優(yōu)化。同時，項目區(qū)按照產村相融的思路，同步改善農村生產生活條件，引導群眾對人居環(huán)境進行“五改三建”和社區(qū)式改造配套，積極建設文明新村，培育鄉(xiāng)風文明。項目區(qū)看得見、摸得著的面貌改變贏得了廣大群眾高度贊譽和一致好評。

4存在的問題及建議

(1)四川省坡耕地面積大，水土流失嚴重且治理狀況不均衡。“十二五”期間，全省僅有21個項目縣實施了坡耕地治理，占規(guī)劃治理項目縣的14%。在“十三五”期間，面對脫貧任務艱巨的實際，建議國家編制坡耕地水土流失綜合治理規(guī)劃時在項目縣確定和建設任務安排上給予四川省傾斜和照顧。

(2)地方配套困難。中央預算內投資水土保持項目地方配套資金中省級配套資金沒有具體落實，配套由各市、縣協(xié)商解決?？紤]到絕大部分地方財政困難，配套資金難以落實到位，建議國家降低或取消西部省份地方配套資金要求。

(3)坡耕地改造配套缺乏經果林措施。坡耕地治理集中連片，水系、道路配套完善，建議國家考慮各地實際配套一些經果林措施，可進一步吸引民間資本投資，提高土地利用率。

(4)水土保持科研、監(jiān)測等基礎工作薄弱。建議國家加強水土保持基礎研究工作，專項列支開展科研和監(jiān)測工作。

(責任編輯李楊楊)

[中圖分類號]S157.2

[文獻標識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)07-0003-04

[作者簡介]周斌(1969—)，男，四川射洪縣人，碩士，從事水土保持工程管理工作。

[收稿日期]2016-05-28

[關鍵詞]坡耕地；水土流失；治理；建設管理；“十二五”；四川