采煤沉陷區(qū)移民安置問題探討?

郝愛華　張愛國(guó)(山西師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院,山西省臨汾市,041000)

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采煤沉陷區(qū)移民安置問題探討?

郝愛華張愛國(guó)
(山西師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院,山西省臨汾市,041000)

摘 要采煤沉陷區(qū)移民是解決采煤沉陷區(qū)人類發(fā)展、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾和促進(jìn)煤炭事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一種重要手段。介紹了臨汾市在移民安置中取得的成果以及安置模式,探討了移民安置中存在補(bǔ)償方式不合理、地方政府行為不規(guī)范、部分主體企業(yè)資金難兌現(xiàn)、貧困戶搬不起、安置模式多弊端的問題及安置后面臨后續(xù)產(chǎn)業(yè)跟進(jìn)難、移民生活水平提高難的困難,并提出合理建議,以期為煤炭企業(yè)提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

關(guān)鍵詞采煤沉陷 補(bǔ)償方式 移民安置 后續(xù)產(chǎn)業(yè)

隨著煤炭工業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展,受沉陷影響的面積也越來越大,直接影響采煤區(qū)的生態(tài)環(huán)境和居民正常的生產(chǎn)生活。山西省是煤炭資源最豐富同時(shí)也是受災(zāi)最嚴(yán)重的省區(qū),省委、省政府對(duì)此高度重視,2014年啟動(dòng)了新一輪采煤沉陷區(qū)綜合治理工作,把移民安置工作作為重心來抓。對(duì)采煤沉陷區(qū)移民進(jìn)行合理安置對(duì)緩解各種矛盾糾紛,實(shí)現(xiàn)采煤沉陷區(qū)人口資源與環(huán)境的均衡,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。

1　臨汾市采煤沉陷區(qū)概況

臨汾市總面積20275km2,是山西省采煤沉陷區(qū)災(zāi)情最嚴(yán)重的地區(qū)之一。截至2013年年底,全市采空區(qū)面積近610km2(約占全市國(guó)土面積的3.01%,占山西省采空區(qū)面積的12.2%),沉陷區(qū)面積約300km2(占全市采空區(qū)面積的49.18%,占全省沉陷區(qū)面積的10%),主要分布在呂梁山東坡的低山丘陵區(qū),鄂河、響水河等8個(gè)河流的源頭區(qū),涉及鄉(xiāng)寧、蒲縣等11個(gè)縣(市、區(qū))。隨著采煤工作的進(jìn)一步開展,地面受沉陷影響面積將不斷擴(kuò)大,預(yù)計(jì)至2030年,臨汾市采煤沉陷區(qū)面積將達(dá)到456km2。

2　臨汾市采煤沉陷區(qū)移民安置情況

臨汾市采煤沉陷涉及受災(zāi)村莊306個(gè),受損戶數(shù)27468戶,受損人數(shù)108819人,分別占全省的22.6%、12.6%、16.6%。2014年完成省定的采煤沉陷區(qū)治理模式試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一——鄉(xiāng)寧縣西坡鎮(zhèn)4個(gè)村委12個(gè)自然村1031戶3612人的搬遷安置,總投資24197萬元,規(guī)劃用地總面積153285.86 m2(約合229.93畝),建筑面積128888m2,已建成趙院、王家?guī)X移民新村;2015年完成鄉(xiāng)寧縣、堯都區(qū)、古縣、翼城縣、蒲縣、汾西縣6縣(區(qū)) 的13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)57個(gè)自然村2887戶9843人的搬遷安置任務(wù),其余按規(guī)劃要求至2017年年底全部完成。在山西省加大采煤沉陷區(qū)綜合治理工作的要求下,臨汾市采取了有效措施,在實(shí)踐中不斷地探索總結(jié),取得了一定的成果,形成了臨汾市采煤沉陷區(qū)移民安置模式。

2.1規(guī)劃引領(lǐng),分步安置

臨汾市在移民具體安置中首先制定規(guī)劃,各縣根據(jù)市規(guī)劃也制定了相應(yīng)的規(guī)劃,以規(guī)劃引領(lǐng)移民安置中的各項(xiàng)工作。臨汾市規(guī)劃為2014－2017年,各縣規(guī)劃為2015－2017年,規(guī)劃中安排了移民安置的補(bǔ)償方式、安置新村選址、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方方面面,制定出總體目標(biāo)和年度分項(xiàng)目標(biāo),具體到村、戶、人,根據(jù)村民受災(zāi)輕重緩急實(shí)行分步安置,有力保證了沉陷區(qū)移民安置工作的順利完成。

2.2模式探索,試點(diǎn)先行

臨汾市采煤沉陷區(qū)移民安置按照“整村搬遷,集中安置”的思路,以山西省確定的西坡鎮(zhèn)作為先行試點(diǎn)單位,總結(jié)出“自然村內(nèi)、行政村內(nèi)和鄉(xiāng)或鎮(zhèn)內(nèi)安置”的安置模式。

2.2.1自然村內(nèi)安置

新村選擇在自然村內(nèi)地勢(shì)坦、采光條件好、交通便利的地方,避開地質(zhì)災(zāi)害和地下含煤層,或有煤層煤礦同意不采,尊重移民意愿合理規(guī)劃新村(百姓大多喜歡小院而不愿意住樓房),小區(qū)內(nèi)水、電、氣、路等基礎(chǔ)施設(shè)配套齊全,做到綠化、硬化等五化高標(biāo)準(zhǔn)完成,把小區(qū)建設(shè)成新型美麗宜居農(nóng)村,如西坡鎮(zhèn)王家溝新村、古澗新村,襄汾縣沙女溝新村。

2.2.2行政村內(nèi)安置

安置點(diǎn)選擇在行政村范圍內(nèi),小村并大村,把一個(gè)行政村范圍內(nèi)的多個(gè)受災(zāi)自然村集中合并成一個(gè)大村子,有效節(jié)約土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施等配套資源,人口高度集聚,把分散的自然村發(fā)展成城鎮(zhèn)化小區(qū),如西坡鎮(zhèn)趙院新村、胡家?guī)X新村、井灣新村。

2.2.3鄉(xiāng)或鎮(zhèn)內(nèi)安置

移民新村選擇在鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府所在地,安置戶主要是在鄉(xiāng)或鎮(zhèn)上做生意,不愿意回農(nóng)村種地。搬遷后村民生活水平有提高,小區(qū)城鎮(zhèn)化水平提高,逐步發(fā)展為鄉(xiāng)中村或鎮(zhèn)中村,如翼城縣中衛(wèi)鄉(xiāng)東佛新村。

2.3村企聯(lián)合,新村建設(shè)

移民新村建設(shè)方式有三種:一是由公司代建,基建房產(chǎn)公司由政府組織招標(biāo)投標(biāo)引進(jìn);二是大企業(yè)駐地及周邊村莊,由企業(yè)和村集體共同組織建設(shè)新村;三是由企業(yè)直接投資組織建設(shè)。

3　沉陷區(qū)移民安置問題

3.1安置中存在的問題

3.1.1補(bǔ)償方式不合理

采煤沉陷區(qū)移民安置中最關(guān)鍵的工作是錢的問題。臨汾市采煤沉陷區(qū)移民搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按照山西省規(guī)定執(zhí)行:“按戶均60m2進(jìn)行補(bǔ)助,每平方米造價(jià)2014元,戶均搬遷成本為12.084萬元,超出60m2的部分由個(gè)人以成本價(jià)購(gòu)買”,這種“一刀切”式的補(bǔ)助方式便于操作,但也有不合理之處,采煤沉陷區(qū)多分布于偏遠(yuǎn)山區(qū),地形地質(zhì)條件復(fù)雜,各地沉陷情況不同,移民個(gè)人情況也有差異。對(duì)于家庭貧困、原村舊房損失嚴(yán)重戶來說,是“天上掉餡餅”,撿到了便宜。對(duì)于家庭富裕的村民,在村里重建新房,山里建房的成本高,且農(nóng)村一座四合院宅基地的建筑面積遠(yuǎn)大于60 m2,村民的雞、牛、三輪車等能進(jìn)了院子上不了樓,這是一種不等價(jià)的交換,吃虧的顯然是村民,搬遷對(duì)于這部分村民造成極大的損失,致使這部分村民搬遷積極性不高,一方面出于生命安全受到威脅不得不搬,一方面又因?yàn)榘徇w補(bǔ)償政策不合理不愿意搬,無奈之下不得不和政府進(jìn)行博弈。

3.1.2地方政府行為不規(guī)范

有些地方政府有侵吞補(bǔ)償款的行為,利用村民對(duì)國(guó)家補(bǔ)償政策不知情的狀況,實(shí)施暗箱操作,從中謀取非法利益。不敢向百姓宣傳政策,害怕百姓知道政策,甚至欺瞞群眾,村民只有在分房簽字時(shí)才知道如何補(bǔ)貼,分不清是國(guó)家政策還是地方政府實(shí)施的政策。

3.1.3部分主體企業(yè)資金難兌現(xiàn)

從投資主體看,分兩種情況,對(duì)采礦權(quán)主體滅失的,治理資金由政府和移民個(gè)人承擔(dān),其比例為:國(guó)家50%、省級(jí)20%、市級(jí)10%、縣級(jí)10%、個(gè)人10%;對(duì)采礦權(quán)主體存在的,治理資金由政府、企業(yè)和移民三方承擔(dān),其比例為:國(guó)家40%、省級(jí)10%、市級(jí)5%、縣級(jí)5%、企業(yè)30%、個(gè)人10%。煤礦主體企業(yè)不存在的還好辦,問題是有些煤礦主體企業(yè)雖然存在,但現(xiàn)在停產(chǎn)無盈利(如襄汾縣義襄煤業(yè)有限公司),無錢出資。有的企業(yè)采礦權(quán)不屬縣政府管(如翼城縣陽(yáng)煤集團(tuán)、鄉(xiāng)寧縣王家?guī)X煤礦),且由于煤礦整合過程中造成資源浪費(fèi),技術(shù)改造投資過多,目前處于虧損階段,他們認(rèn)為過去的礦主開采引起的災(zāi)害現(xiàn)在讓他們買單不公平,所以不認(rèn)帳,不愿意承擔(dān)30%的移民安置資金,有拖延抵賴現(xiàn)象,煤礦資金難以兌現(xiàn),令地方政府頭痛。

3.1.4貧困戶搬不起

由于移民個(gè)人也要按10%的比例出資,有些移民家庭貧困,無法實(shí)現(xiàn)搬遷。采煤沉陷區(qū)移民比較特殊,過去煤礦紅火時(shí),村民都在礦上打工,賺了點(diǎn)錢,但大多不積攢,只知揮霍,現(xiàn)在煤礦整合以后,村民無法像過去一樣靠煤礦打工掙錢,手中沒有錢,大部分家庭貧困,想搬搬不起。有些地方的移民新村修建成了毛胚房(如鄉(xiāng)寧縣西坡鎮(zhèn)趙院移民新村),村民要想住進(jìn)去,裝修還要花費(fèi),增加了移民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。畢竟是煤礦開采破壞了村民美麗的家園,如果沒有采煤沉陷之災(zāi),村民不會(huì)離開祖祖輩輩生活的土地。采煤沉陷區(qū)群眾為國(guó)家的煤炭事業(yè)發(fā)展做出了巨大的犧牲,因此,應(yīng)該對(duì)他們給予更多的補(bǔ)償而不是讓他們出錢,這對(duì)采煤沉陷區(qū)村民不公平。

3.1.5安置模式多弊端

臨汾市采煤沉陷區(qū)移民安置采用整村搬遷、集中安置、合村并點(diǎn)的安置模式,這種安置模式使分散的農(nóng)村人口集聚在“基礎(chǔ)設(shè)施齊全、生活便利、環(huán)境優(yōu)美、保障有力的宜居新區(qū)”,極大地促進(jìn)了我國(guó)當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程,但是這種整村搬遷的安置模式也存在弊端,體現(xiàn)在“按照‘一戶一處宅基地’的要求,收回原村宅基地,原村址復(fù)墾”。在采煤沉陷區(qū)移民安置過程中,移民整村搬遷到新區(qū)后原村必須拆遷復(fù)墾,以避免出現(xiàn)“一戶多宅”現(xiàn)象。如堯都區(qū)沉陷區(qū)移民安置時(shí)政府要求村民必須拆掉原村的舊房才能拿到新房鑰匙。這樣隨著我國(guó)采煤沉陷區(qū)綜合治理工作的進(jìn)展,又一大批自然村走向消亡。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)自然村正以每天80～100個(gè)的速度消亡,有專家認(rèn)為,自然村是我國(guó)最大的非物質(zhì)文化遺產(chǎn),承載著我國(guó)的傳統(tǒng)文化。自然村一般是由一個(gè)或幾個(gè)同宗家族幾代人發(fā)展下來形成的鄉(xiāng)村聚落,是我國(guó)古老的歷史文化、政治經(jīng)濟(jì)、風(fēng)俗民情的積淀。我國(guó)目前對(duì)自然村缺乏法律法規(guī)方面的保護(hù),地方政府也沒有采取有力的保護(hù)措施,如建立自然村檔案、編寫自然村志等。自然村的消亡是我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的一大損失,保護(hù)自然村就是保護(hù)我國(guó)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一種趨勢(shì),自然村的消亡也成為一種趨勢(shì)。采煤沉陷區(qū)這種整村遷移、拆舊建新、小村并大村的安置模式適應(yīng)了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求,但也助推了我國(guó)自然村的消亡。整村搬遷的弊端還表現(xiàn)部分未受損戶、老年人、剛加固處理過的移民戶以及一些不愿意離開農(nóng)耕生活的人不愿意搬也要搬,這和變相強(qiáng)制沒什么區(qū)別。

3.2安置后面臨的困難

3.2.1后續(xù)產(chǎn)業(yè)跟進(jìn)難

采煤沉陷區(qū)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)能否及時(shí)跟進(jìn)關(guān)系到移民安置以后的穩(wěn)定和致富問題。目前土地復(fù)墾方案和產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向都已確立,蒲縣重點(diǎn)發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè);汾西縣以馬鈴薯為主發(fā)展小雜糧特色農(nóng)業(yè);浮山、安澤、古縣后續(xù)產(chǎn)業(yè)以干果、中藥材為主;鄉(xiāng)寧縣西坡鎮(zhèn)胡家?guī)X村委計(jì)劃在王家溝老村搬遷后土地復(fù)墾,用150畝地建20個(gè)大棚菜,公路兩邊筑2m高石壩,用優(yōu)質(zhì)土添平,種植農(nóng)家樂無公害綠色蔬菜,與大城市實(shí)現(xiàn)農(nóng)超鏈接,已經(jīng)建好970m深井和500m3水塔。存在兩方面的困難:一是資金缺乏。對(duì)土地復(fù)墾和產(chǎn)業(yè)調(diào)整的投資主體山西省并未作出明確的規(guī)定,地方政府對(duì)資金來源問題也沒有想法。二是技術(shù)差。缺乏專家指導(dǎo)和對(duì)產(chǎn)業(yè)工人的技術(shù)培訓(xùn)。

3.2.2移民生活水平提高難

移民不求致富,只求生存。沉陷區(qū)居民安置后存在的最大問題是生活難以維持,生活水平提高困難。由于我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制,短期內(nèi)又難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,雖然移民向城鎮(zhèn)化邁進(jìn)是歷史發(fā)展的進(jìn)步,但移民的農(nóng)民身份難以改變,又無法成為產(chǎn)業(yè)工人,最終淪落為城市邊緣人,農(nóng)村有地但卻不種地,地處偏遠(yuǎn),耕作不便,居住在和城市一樣的樓房,卻沒有工作。既不是真正意義上的農(nóng)民,又不是真正的市民,只能叫市民化農(nóng)民。這一特殊的身份決定了移民的收入來源。過去在村里還能有一點(diǎn)種地收入,現(xiàn)在只能靠外出打工,年齡稍大一點(diǎn)的村民種地基本能維持生活,現(xiàn)在只能靠政府救濟(jì),再加上后續(xù)產(chǎn)業(yè)無法跟進(jìn),移民又無勞動(dòng)技能,而且安置后的消費(fèi)水平較以前有所提高,過去吃村子里不花錢的井水,現(xiàn)在用自來水方便但要花錢,煤氣、大暖、物業(yè)管理都是原來村里不需要花的錢,現(xiàn)在都要交錢。安置后移民的生活條件是改善了,但要想提高生活水平還有困難。

4　對(duì)沉陷區(qū)移民安置工作的建議

4.1政策透明化

無論是國(guó)家政策還是地方政府實(shí)施的政策都要做好宣傳工作,保障移民知情權(quán),讓移民吃透政策,自愿搬遷,特別是地方政府在實(shí)施中如有和國(guó)家政策不一致的地方一定要給移民解釋清楚,做到政策透明化,操作陽(yáng)光化。

4.2模式多樣化

采煤沉陷區(qū)移民安置模式以整村搬遷、集中安置為主,鑒于這種安置模式的弊端,應(yīng)嘗試多種模式安置,比如可以分散和集中安置相結(jié)合,遠(yuǎn)距離和就近安置相結(jié)合,農(nóng)村和城鎮(zhèn)安置相結(jié)合,整村搬遷和部分搬遷相結(jié)合,探索多樣化安置模式,使移民安置更符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律。

4.3補(bǔ)償?shù)燃?jí)化

對(duì)采煤沉陷區(qū)移民安置補(bǔ)償方式不能采用“一刀切”,而應(yīng)根據(jù)移民原村房屋的建筑面積、結(jié)構(gòu)、受損程度全面評(píng)估后分等級(jí)給予補(bǔ)償,使補(bǔ)償政策更加合理、科學(xué),從而避免各種矛盾再生,影響采煤沉陷區(qū)的和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

4.4責(zé)任明確化

采煤沉陷區(qū)移民是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要省、市及各縣的發(fā)改、住建、國(guó)土資源、財(cái)政、煤炭、環(huán)保、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等多個(gè)部門互相溝通、協(xié)調(diào)配合才能完成,在此期間,各部門一定要各司其職,明確責(zé)任,共同做好移民安置工作。

4.5參與全員化

動(dòng)員社會(huì)各界力量全員參與解決沉陷區(qū)移民安置后的生活和就業(yè)問題。政府可以直接發(fā)錢或提供低息貸款,對(duì)移民進(jìn)行免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn),吸引社會(huì)有錢人、外商或企業(yè)來沉陷區(qū)投資,收益共享,真正實(shí)現(xiàn)移民搬得出、穩(wěn)得住、能致富。

5　結(jié)語(yǔ)

采煤沉陷區(qū)移民是解決采煤沉陷區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題和村民的生存問題的重要手段,實(shí)踐中必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),探索更合理的安置模式,既推動(dòng)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展,同時(shí)有效保護(hù)好我國(guó)的自然村。認(rèn)真做好采煤沉陷區(qū)移民安置工作,對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)和諧和煤炭事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

參考文獻(xiàn):

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[3] 臨汾市發(fā)展改革委員會(huì).臨汾市采煤沉陷區(qū)治理規(guī)劃(2014－2017年)[Z].2014

(責(zé)任編輯張大鵬)

Onmigrationresettlementproblemsinminingsubsidencearea

HaoAihua,ZhangAiguo
(CollegeofGeographyScience,ShanxiNormalUniversity,Linfen,Shanxi041000,China)

AbstractMigrationinminingsubsidencearea(MSA)isanimportantmethodforsolvingthe contradictionamonghumandevelopment,resourceexploitationandenvironmentalprotectionand promotingsustainabledevelopmentofcoalindustry.ThepaperintroducesthefruitsofresettlementworkinMSAinLinfencityanditsresettlementmode;explorestheproblemsofunreasonablecompensation method,unstandardizedbehavioroflocalgovernment,compensationfrom someenterprise,poorhouseholdstomove,moredisadvantagesofresettlementmode,difficuties existinfollow-upindustrialdevelopmentandlivingstandardsimprovementofmigrantsafterresettlement;putsforwardreasonablesuggestionswhichcouldprovidetheexperiencesandreferencestothecoalenterprises.

Keywordsminingsubsidence,compensation method,migrationresettlement,follow-up industrialdevelopment

中圖分類號(hào)TD－9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

基金項(xiàng)目:?國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目——貧困地區(qū)大規(guī)模生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展研究(12BJL076)

作者簡(jiǎn)介:郝愛華(1974－),女,碩士生,主要研究方向?yàn)樯鷳B(tài)扶貧移民。