探討新形勢下水資源的開發(fā)與保護

■張玉玲

（廣東省地質(zhì)局第四地質(zhì)大隊 廣東 湛江524000）

探討新形勢下水資源的開發(fā)與保護

■張玉玲

（廣東省地質(zhì)局第四地質(zhì)大隊 廣東 湛江524000）

在新形勢之下對水能資源進行開發(fā)，首先需要把計劃當(dāng)成指導(dǎo)、以法制與經(jīng)濟手段的管理為關(guān)鍵，其次以一定的行政手段作為輔助，要求對法規(guī)系統(tǒng)進行完善，做到有法可依、立法在前，并對宏觀的管理進行加強，完善信息的服務(wù)和要求的推測。

水資源開發(fā)保護總體思路科學(xué)的配置

0 引言

配置水資源指的是在一定的流域與區(qū)域范圍之間，依照可持續(xù)、公平與高效的原理，經(jīng)過各式各樣的非工程和工程的對策，把資源配置的標(biāo)準(zhǔn)與市場的經(jīng)濟規(guī)律進行了思考，經(jīng)過對需求進行科學(xué)的控制，并積極的保護了生態(tài)環(huán)境、合理的提高了供水等對策與方式，對各種能夠有效利用的水源在每個用水部門與地區(qū)之間進行了合理的調(diào)配。新形勢下不但水資源的配置需要滿足經(jīng)濟社會當(dāng)前的發(fā)展要求，而且還要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會、水資源三種系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使維系生態(tài)系統(tǒng)平衡、社會穩(wěn)定與人民生活生產(chǎn)的根本需要得到滿足，展現(xiàn)水資源的生態(tài)效益、社會效益與經(jīng)濟效益，從而使整體效益達到最大。

1 開發(fā)保護水資源的原則

為了有效地運用水資源，在對經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展與水資源可持續(xù)利用進行保證的時候，能夠推動生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)并實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會與水資源三種系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，在對水資源進行開發(fā)與保護的時候需要依照下面一些原則：（1）堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則。（2）堅持公平合理的原則。（3）堅持以人為本的原則。

2 從粗放型開發(fā)向保護型開發(fā)

水資源包含水域、水質(zhì)、水能與水量等，水能資源是水資源的關(guān)鍵構(gòu)成部分，是戰(zhàn)略性與基礎(chǔ)性的資源，可是它的分布不均衡，大部分集中于中西部不太發(fā)達的地區(qū)，開發(fā)水能資源對促進地方經(jīng)濟的社會發(fā)展有著關(guān)鍵的影響。在開發(fā)過程中，怎樣科學(xué)協(xié)調(diào)開發(fā)和保護、水利和水電、除害和興利的關(guān)系，最近兩年以來早已變成爭論的中心。以優(yōu)先發(fā)展水電與多開發(fā)水電的指導(dǎo)思想為出發(fā)點，對調(diào)整國家能源戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)帶來了重要的影響；《“十一五”規(guī)劃建議》指出“在對生態(tài)進行保護的過程中合理的開發(fā)水電”，從粗放型開發(fā)到生態(tài)保護型開發(fā)轉(zhuǎn)變，在開發(fā)認識的基礎(chǔ)上有著質(zhì)的轉(zhuǎn)變，把保護和開發(fā)建立在社會、環(huán)境、良性循環(huán)、資源經(jīng)濟互相協(xié)調(diào)的前提上，是以后開發(fā)水能資源的關(guān)鍵要領(lǐng)，展現(xiàn)出科學(xué)發(fā)展觀的思路，一定會對自然和人的和諧發(fā)展有著重要的影響。

生態(tài)保護、合理開發(fā)是一種系統(tǒng)工程，要求大量的系統(tǒng)支持。在市場的經(jīng)濟環(huán)境上，生態(tài)保護、合理開發(fā)，普通的行政號令常常不能夠到達計劃的目標(biāo)，要求大量的系統(tǒng)支持，其關(guān)鍵包含：較為完美的法規(guī)體系；健全較為合理的管理制度；對保護和開發(fā)生態(tài)的普遍認識程度；經(jīng)濟社會發(fā)展需要對能源的需求進行均衡；監(jiān)督管理和綜合協(xié)調(diào)；儲備開發(fā)項目的數(shù)量；綜合規(guī)劃與利用水能資源的程度；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消耗；信息服務(wù)和宏觀管理等等。現(xiàn)階段最關(guān)鍵的限制原因是：不合適的管理制度，行業(yè)管理的部門和宏觀管理的部門職責(zé)不明確。因為能源、電力、水利管理組織分分合合，原則上對水能和水電缺少連貫的定性概念，且認識不統(tǒng)一。雖然有些法律提到了與水能相關(guān)的制度，但是相對而言是比較抽象，其把水電直接看成水能，認為水電就是水能，在認識問題過程中還停留在行業(yè)性的學(xué)術(shù)層面上，并沒有被大眾普遍認可。

3 轉(zhuǎn)變管理理念

3.1 計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟開發(fā)的模式

在計劃經(jīng)濟時代而開發(fā)的水電模式屬于指令性，把國家投資作為關(guān)鍵，集體投資當(dāng)成補充，投資的主體較少，資金的來單一，與此同時只重視數(shù)量，而忽視投資的效率。在市場經(jīng)濟條件之下對水能資源進行開發(fā)時，投資的主體變得多樣化，任何投資者都能夠加入開發(fā)，比如：民營、集體、國有、國內(nèi)外與個體，資金來源較為多樣；憑借總體需求的平衡、水能規(guī)劃開發(fā)項目的儲備、中長期的需求、能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等信息為指導(dǎo)，關(guān)鍵提高監(jiān)督調(diào)控與管理。

3.2 行業(yè)性事務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理

（1）合理利用法律手段、經(jīng)濟手段、信息服務(wù)、計劃指導(dǎo)和必要的行政手段，指引水能資源正確地開發(fā)，使優(yōu)化資源配置變成現(xiàn)實，對水能的快速發(fā)展與開發(fā)利用的持續(xù)進行保障，調(diào)整社會對電能供給和要求的跟本平衡。

（2）水能資源被稱為根本性的戰(zhàn)略資源，不可以全部運用市場開發(fā)的手段。因為多元化的投資主體，投資者常常結(jié)合自身利益來思考問題，行為擁有較大的自發(fā)性與盲目性，導(dǎo)致資源浪費是很簡單的。而且投資者在追求利益最大化的時候，對合理開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的保護等外部問題很少關(guān)注，所以，市場機制對平衡生態(tài)環(huán)境也難以保障，乃至將導(dǎo)致較大的環(huán)境破壞。因為市場手段存在局限與弊端，只有提高宏觀調(diào)控與管理，才可以促進水能合理的開發(fā)，并對生態(tài)環(huán)境進行保障。

（3）把間接管理看成關(guān)鍵，把關(guān)鍵點轉(zhuǎn)移至提高中長期的計劃指導(dǎo)與需求推測、綜合平衡、信息服務(wù)、、宏觀調(diào)控之上。

3.3 水能資源無償開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃旈_發(fā)

水能資源屬于國家所有，是國有的資產(chǎn)，所以開發(fā)時需要進行市場化的配置，不但與“國有”屬性相符，而且能夠避免低價轉(zhuǎn)讓和無償轉(zhuǎn)讓而引起的無序開發(fā)。在真正的工作過程中，有部分人對水能資源的有償轉(zhuǎn)讓認識不深，把征收水資源和有償開發(fā)費混為一體，以為征收水資源費就是為了有償?shù)霓D(zhuǎn)讓。其實水資源費是一種調(diào)節(jié)稅收的形式，可是水能資源作為社會公共資源，它的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓之后，需要經(jīng)過相對的過程把水能轉(zhuǎn)化成電能，并通過電力市場的交換而增值，就像轉(zhuǎn)讓土地一定要收取土地轉(zhuǎn)讓費，并且還要收取有關(guān)的稅費。與此同時不可以一刀切，轉(zhuǎn)讓也需要分成兩類性質(zhì)，也就是公益性開發(fā)就采用無償轉(zhuǎn)讓，商業(yè)性開發(fā)經(jīng)營就使用有償?shù)霓D(zhuǎn)讓，比如：電力扶貧工程、小水電代燃料生態(tài)工程建設(shè)、電氣化建設(shè)、解決邊遠貧困區(qū)域無電人口用電的問題等項目。

4 進一步完善法規(guī)體系建設(shè)

水能資源管理法規(guī)體系建設(shè)滯后，具有普遍約束力的權(quán)威性司法解釋甚少。在現(xiàn)有立法中，不少內(nèi)容已不適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，可操作性不強。

4.1 法定職責(zé)與實際監(jiān)管職責(zé)缺位，主體不明確，多頭管理

“縣級以上地方人民政府管理能源工作的部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源開發(fā)利用的管理工作?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自職責(zé)的范圍內(nèi)負責(zé)有關(guān)的可再生能源開發(fā)利用管理工作?！眱煞ň砻餍袠I(yè)管理部門和綜合管理部門都具有監(jiān)督管理作用，但是并沒有明確其職責(zé)與范圍，因此，經(jīng)常造成分散管理、職能交叉、監(jiān)管弱化、執(zhí)法主體不明確，違規(guī)項目趁此有了生存空間。

4.2 法律規(guī)定存在紕漏

《水法》第七條明確規(guī)定：“國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度?！奔热灰?guī)定有償使用，就應(yīng)該具有開發(fā)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，但其轉(zhuǎn)讓規(guī)則以及轉(zhuǎn)讓開發(fā)必須承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)不明確。因此，某些開發(fā)商利用法律上的紕漏，無償圈占或低價轉(zhuǎn)讓，以及與當(dāng)?shù)卣块T簽署協(xié)議或合同，使其不法行為進一步合法化而后進行大勢炒作或“圈而不開”。

5 結(jié)束語

水能資源的開發(fā)要堅持科學(xué)發(fā)展觀，合理有序開發(fā)；完善配套法規(guī)，做到有法可依、依法監(jiān)管，在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)；要加強相關(guān)法規(guī)地完善，并解決水能資源開發(fā)實踐中的突出問題；從理論上、體制上、管理上加速創(chuàng)新，不斷探索新的管理體制，以順應(yīng)水能資源開發(fā)新形態(tài)發(fā)展的需求。

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X[文獻碼]B

1000-405X（2016）-12-380-2